Uitspraak
201113198/1/A2.
Datum uitspraak: 29 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen, gevestigd te Utrecht, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 november 2011 in zaak nr. 10/2839 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
de RSG.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2009 heeft de Registratiecommissie (hierna: de RSG) het verzoek van [verzoeker] om toelating tot de vakbekwaamheidstoets ten behoeve van inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen afgewezen.
Bij besluit van 11 mei 2010 heeft de RSG het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 november 2011, verzonden op dezelfde dag en opnieuw verzonden op 23 november 2011, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2010 vernietigd en de RSG opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RSG bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 19 december 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 april 2012.
Bij besluit van 25 januari 2012 heeft de RSG opnieuw beslist op het bezwaar van [verzoeker].
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
[verzoeker] en de RSG hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2012, waar de RSG, vertegenwoordigd door prof. dr. J.T. Swaab-Barneveld en dr. M.P.H. Hendriks, bijgestaan door mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle, en mr. J. Siemons, advocaat te Amsterdam, en [verzoeker], in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG), voor zover hier van belang, wordt er een register ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven als gezondheidszorgpsycholoog.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS), indien een organisatie van beoefenaren van een beroep als bedoeld in artikel 3, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt. Een aanvraag daartoe wordt gedaan door het bestuur van de organisatie; het bestuur kan de bevoegdheid daartoe overdragen aan het orgaan, bedoeld in het tweede lid, onder d.
Ingevolge het tweede lid neemt de minister van VWS een dergelijk besluit uitsluitend indien dat wenselijk is ter bevordering van de goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg en indien, voor zover hier van belang, aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. (…);
b. (…);
c. (…);
d. de organisatie kent een orgaan dat
- belast is met het besluit tot instelling van een specialistenregister, en
- regels stelt met betrekking tot de eisen die gesteld worden aan de inschrijving als specialist en aan de erkenning van opleidingsinstellingen, onderscheidenlijk opleiders, voor een specialisme;
e. de organisatie kent tevens een orgaan dat is belast met
- de inschrijving van specialisten,
- de erkenning van opleidingsinstellingen, onderscheidenlijk de opleiders en
- het toezicht op de uitvoering van de regels door de erkende opleidingsinstellingen, onderscheidenlijk opleiders.
Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, behoeft de regeling, bedoeld in het tweede lid, onder d, de instemming van de minister van VWS; de instemming kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Ingevolge het zesde lid is inschrijving in een erkend specialistenregister uitsluitend mogelijk voor personen die in het betrokken register zijn ingeschreven.
2.2. Het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog heeft op 25 januari 2007 het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (hierna: Bskn) vastgesteld, waarin de klinische neuropsychologie als specialisme van het basisberoep gezondheidszorgpsycholoog is aangewezen. Bij besluit van 14 mei 2008 heeft de minister van VWS ingestemd met het Bskn, zoals het is gewijzigd op 21 februari 2008. De minister van VWS heeft voorts bij besluit van 3 juni 2008 bepaald dat aan het specialisme de wettelijk beschermde titel van klinisch neuropsycholoog wordt verbonden.
2.3. De RSG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Bskn een zuiver privaatrechtelijke regeling is. Daartoe voert zij aan dat de goedkeuring van de minister aan het Bskn het beperkte publiekrechtelijke rechtsgevolg creëert dat degene die voldoet aan de voorwaarden het exclusieve en wettelijk beschermde recht krijgt de titel klinisch neuropsycholoog te voeren. Daaruit kan niet anders worden afgeleid dan dat aan de voorwaarden zelf eveneens een beperkt publiekrechtelijk rechtsgevolg wordt verbonden. Voorts voert zij aan dat de RSG een zelfstandig bestuursorgaan is en een dergelijk orgaan geen bestuursrechtelijke bevoegdheid kan uitoefenen op grond van een zuiver privaatrechtelijke regeling. Het goedkeuringsbesluit van de minister dient voorts te worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, waartegen de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstond. Wagenaar heeft hiervan geen gebruik gemaakt, aldus de RSG, zodat ook om die reden niet kan worden afgeweken van een strikte toepassing van de regels.
2.3.1. Artikel 14 van Pro de Wet BIG is na de uitspraken van de Afdeling van 19 november 2003 in zaak nr. 200206364/1 en 15 april 2005 in zaak nr. 200505005/1 (beide www.raadvanstate.nl), waarnaar de rechtbank in de aangevallen uitspraak verwijst, gewijzigd. Deze wetswijziging is op 15 december 2006 in werking getreden.
In de Memorie van Toelichting bij deze wetswijziging (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30207, nr. 3) is ter zake het volgende vermeld:
"Allereerst zijn de consequenties van een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) verwerkt in het wetsvoorstel. De Afdeling oordeelde dat er, anders dan voorheen werd gedacht, geen regelgevende bevoegdheid wordt toegekend aan een beroepsorganisatie en dat een regeling als bedoeld in het eerste lid van de wet een privaatrechtelijke regeling is. De minister kan daaraan weliswaar een publiekrechtelijk rechtsgevolg, inhoudende een wettelijk beschermde specialistentitel, verbinden, maar dat ontneemt daaraan niet het privaatrechtelijk karakter.
Dit uitgangspunt betekent dat het regelgevend orgaan van een beroepsorganisatie als privaatrechtelijk is te kenschetsen en het betreffende regelgevende orgaan (het college) ten aanzien van die taak niet als een zelfstandig bestuursorgaan te bestempelen is. Voor de organen van artikel 14, tweede lid, onder e (registratiecommissies) heeft de uitspraak van de Afdeling geen consequenties.".
In de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer is nog het volgende vermeld:
"Bovendien werd ik tijdens de voorbereiding van dit wetsvoorstel geconfronteerd met een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 november 2003, AB 2004, 48. Uit deze uitspraak (bevestigd bij de uitspraak van 13 april 2005, AB 2006, 42) bleek dat er onduidelijkheid bestaat over de formulering van het huidige artikel 14, eerste lid en meer in het bijzonder de bevoegdheden en beleidsruimte van de minister en de colleges. In het wetsvoorstel is het betreffende artikellid anders ingericht teneinde dergelijke onduidelijkheid in de toekomst te voorkomen. In voornoemde uitspraken heeft de Raad van State op basis van de huidige formulering van artikel 14 geoordeeld Pro dat de colleges van de beroepsorganisaties aan te merken zijn als bestuursorganen (en dus als zbo’s). Aanleiding hiervoor is met name de formulering van artikel 14, eerste lid, waarin is opgenomen dat de minister kan bepalen dat de titels die krachtens een door een beroepsorganisatie vastgestelde regeling worden verbonden aan de (krachtens die regeling) door de colleges aangewezen specialismen, als wettelijk erkende specialistentitels worden aangemerkt. Indien de minister toepassing heeft gegeven aan artikel 14, eerste lid, betekent dit volgens de Raad van State dat voor een college de bevoegdheid ontstaat om specialismen aan te wijzen waaraan wettelijk erkende specialistentitels worden verbonden (publiekrechtelijk rechtsgevolg). Van belang in dit kader is dat een zodanige bevoegdheid van de colleges in de praktijk echter niet bestaat. Anders dan uit de huidige formulering van artikel 14, eerste lid, zou kunnen worden afgeleid, hebben de colleges na toepassing van voornoemd artikellid géén "carte blanche" om op basis van hun algemene regeling specialismen in het leven te roepen waaraan automatisch een wettelijk erkende specialistentitel is verbonden. Via de goedkeuringsvoorwaarde bepaalt de minister in de praktijk ook thans reeds per specialisme of daaraan een wettelijk beschermde titel wordt verbonden. Door de thans voorgestelde nieuwe formulering van artikel 14 - waarin uitdrukkelijk is aangegeven dat de minister per specialistenregister besluit of de daaraan verbonden titel als wettelijk erkende titel wordt aangemerkt - wordt aangesloten bij de huidige praktijk en wordt het zbo-karakter van de colleges vermeden. De privaatrechtelijke beroepsorganisatie besluit derhalve naar eigen inzicht of voor een bepaald deelgebied een specialisme moet worden aangewezen waaraan een specialistentitel wordt verbonden. Vervolgens besluit de minister of de desbetreffende titel als wettelijk beschermde titel wordt aangemerkt (publiekrechtelijk rechtsgevolg)."
2.3.2. Uit de hiervoor weergegeven passages van de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat de regelgevende organen geen publiekrechtelijke taak uitoefenen en derhalve geen bestuursorgaan zijn. Voor zover hier van belang, zijn slechts het aanmerken van de minister van VWS van een titel als wettelijk erkende specialistentitel en de beslissingen over de inschrijving in het daaraan verbonden register als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan te merken. De regels die een regelgevend orgaan als bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder d, van de Wet BIG vaststelt, zijn derhalve geen publiekrechtelijke rechtshandelingen en derhalve geen besluiten. Dat deze regelingen ingevolge het vierde lid de instemming van de minister van VWS behoeven, voordat deze kan overgaan tot het aanmerken van een aan een specialisme verbonden titel als wettelijk erkende specialistentitel, betekent niet dat die regelingen daardoor een publiekrechtelijk karakter verkrijgen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het Bskn een zuiver privaatrechtelijk karakter heeft.
Het betoog faalt.
2.4. De RSG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het RSG het Bskn weliswaar als uitgangspunt dient te nemen bij een verzoek om registratie, maar daarbij vervolgens moet beoordelen of, in aanmerking nemende het doel van het Bskn, in redelijkheid kan worden vastgehouden aan de daarin genoemde voorwaarden. Volgens de RSG is er geen ruimte om af te wijken van de in het Bskn gestelde eisen.
2.4.1. In de Wet BIG is niet bepaald op welke wijze een registratiecommissie verzoeken om opneming in het specialistenregister dient te beoordelen. Derhalve vloeit daaruit niet rechtstreeks voort dat een registratiecommissie alleen tot inschrijving in het specialistenregister kan en moet besluiten, indien wordt voldaan aan de eisen die een regeling die is vastgesteld door een orgaan als bedoeld in het tweede lid, onder d, ter zake stelt. Dit neemt niet weg dat uit het in artikel 14, vierde lid, vereiste van instemming van de minister van VWS met een dergelijke - privaatrechtelijke - regeling wel is af te leiden dat een orgaan als bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder e, bij de beoordeling van verzoeken om registratie die regeling als uitgangspunt dient te nemen. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat de in artikel 14, tweede lid, onder d, van de Wet BIG vermelde voorwaarde waaronder de minister van VWS tot het aanmerken van een specialistentitel als wettelijk erkende titel kan overgaan, beperkte betekenis heeft.
2.4.2. Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bskn komen gezondheidszorgpsychologen die niet beschikken over het in artikel 3 genoemde Pro getuigschrift, maar op het moment van inwerkingtreding van dit besluit aantoonbare ervaring op specialistisch niveau hebben op het gebied van de klinische neuropsychologie, in aanmerking voor inschrijving in het register indien zij met goed gevolg een toets hebben afgelegd, waaruit blijkt dat zij voldoen aan de opleidingseisen genoemd in de artikelen 6 tot en met 8 en 10 van dit besluit.
Op grond van het tweede lid worden tot de toets zoals bedoeld in het eerste lid uitsluitend toegelaten gezondheidszorgpsychologen die voldoen aan elk van de volgende voorwaarden:
a. Betrokkene heeft tussen 1 januari 2000 en de datum van inwerkingtreding van dit besluit minimaal 7000 uur werkervaring opgedaan als gezondheidszorgpsycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie;
b. Betrokkene heeft aantoonbare ervaring met onderzoek op het gebied van de humane neuropsychologie, blijkend uit:
1. een dissertatie op dit gebied;
2. dan wel publicatie van minstens twee artikelen op dit gebied, waarvan minstens één als eerste auteur;
3. dan wel minstens drie publicaties op dit gebied als medeauteur.
In de onder 2. en 3. genoemde gevallen dient het publicaties te betreffen die naar het oordeel van de registratiecommissie voldoen aan de daarvoor geldende wetenschappelijke standaarden. In het onder 3. genoemde geval dient bovendien tot genoegen van de registratiecommissie te worden aangetoond dat de auteur een essentiële rol heeft gespeeld in het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de betreffende publicaties.
2.4.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RSG zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij gehouden was het Bskn onverkort toe te passen, nu daarin geen hardheidsclausule was opgenomen. Het Bskn bevat als privaatrechtelijke regeling geen dwingend toetsingskader voor de beoordeling van aanvragen om te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen, waaraan een wettelijk beschermde titel is verbonden. De regels van het Bskn zijn vastgesteld door het CSG, dat geen bestuursorgaan is en zijn reeds hierom noch aan te merken als algemeen verbindende voorschriften noch als instructies als bedoeld in artikel 10:22 van Pro de Awb. Hieruit volgt dat, gelet op de aard van het toetsingskader, ook bij het ontbreken van een hardheidsclausule in het Bskn de RSG, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, bij de toepassing van de aan haar toegekende bestuursbevoegdheid dient na te gaan of de nadelige gevolgen van haar besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. In zoverre heeft het oordeel van de rechtbank dat het ontbreken van een hardheidsclausule in het Bskn onredelijk is, geen toegevoegde waarde.
Het betoog faalt.
2.5. De RSG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onredelijk is om uitsluitend werkervaring die [verzoeker] heeft opgedaan na de registratie als gezondheidszorgpsycholoog, aan te merken als werkervaring als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van het Bskn. De RSG voert aan dat [verzoeker] van 2006 tot en met eind 2007 de reguliere opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog volgde en daarvoor nooit een beroep heeft gedaan op de overgangsregeling voor gezondheidszorgpsychologen. Volgens de RSG kan hieruit worden afgeleid dat [verzoeker] voor het behalen van haar getuigschrift niet beschikte over het deskundigheidsniveau van gezondheidszorgpsycholoog. Voorts kon [verzoeker] niet worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen, omdat zij op de datum van inwerkingtreding van het Bskn niet was geregistreerd als gezondheidszorgpsycholoog, aldus de RSG.
2.5.1. Bij besluit van 23 juli 2009 heeft de RSG het verzoek van [verzoeker] om toelating tot de vakbekwaamheidstoets ten behoeve van inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen afgewezen op de grond dat zij niet voldeed aan het vereiste van minimaal 7.000 uur werkervaring als gezondheidszorgpsycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie. In dat verband heeft de RSG in aanmerking genomen dat [verzoeker] op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bskn in de periode van 1 januari 2000 tot de datum van inwerkingtreding van het Bskn op 1 januari 2008 minimaal 7.000 uur werkervaring als gezondheidszorgpsycholoog op het specialistische gebied van de klinische neuropsychologie moest hebben opgedaan en zij pas vanaf 31 maart 2008 is geregistreerd als gezondheidszorgpsycholoog.
2.5.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit artikel 12, eerste lid, van het Bskn niet volgt dat degene die een verzoek doet tot inschrijving in het specialistenregister, al op het moment van inwerkingtreding van het Bskn geregistreerd gezondheidszorgpsycholoog moest zijn om in aanmerking te komen voor toelating tot de toets. Bovendien volgt uit artikel 14, zesde lid, van de Wet BIG dat voor inschrijving in een erkend specialistenregister uitsluitend is vereist dat de betrokkene het daarbij behorende basisberoep uitoefent. Bij de toepassing van de overgangsregeling van het Bskn, die daaruit bestaat dat degenen die de reguliere opleiding tot klinisch neuropsycholoog niet hebben gevolgd, kunnen verzoeken om toelating tot een vakbekwaamheidstoets, kunnen geen verdergaande eisen worden gesteld dan uit de wet voortvloeit. Nu daarover geen andersluidende bepaling in de wet is opgenomen, moet ervan worden uitgegaan dat het voldoende is dat op het moment waarop het verzoek tot inschrijving in het specialistenregister is gedaan, de kwalificatie voor het basisberoep van gezondheidszorgpsycholoog is verkregen.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de eis dat degene die met een beroep op de overgangsregeling wil worden toegelaten tot de vakbekwaamheidstoets, dient te beschikken over de genoemde hoeveelheid werkervaring op het niveau van gezondheidszorgpsycholoog. De rechtbank heeft echter, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.3. is overwogen, op goede gronden geoordeeld dat die werkervaring niet alleen in de periode van 1 januari 2000 tot 1 januari 2008 behoeft te zijn opgedaan, maar ook kan zijn opgedaan in de periode daarna. Evenmin valt uit te sluiten dat ook werkervaring opgedaan voorafgaand aan de registratie als gezondheidszorgpsycholoog dient te worden betrokken bij de toets of aanvrager beschikt over voldoende relevante werkervaring om te kunnen worden toegelaten tot de toets. Daaraan staat het enkele feit dat [verzoeker] pas in 2007 haar opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog heeft voltooid en pas op 31 maart 2008 in het desbetreffende register is ingeschreven, niet in de weg.
De rechtbank is daarom terecht tot de slotsom gekomen dat de RSG het verzoek van [verzoeker] om toelating tot de vakbekwaamheidstoets in de eerste plaats diende te toetsen aan de in het Bskn genoemde eisen en, indien zij daaraan niet voldoet, diende te onderzoeken of er aanleiding was om haar toch toe te laten tot de toets. Nu de RSG dat laatste niet heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht geconstateerd dat een nadere beoordeling en motivering van de RSG is vereist.
Het betoog faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Bij besluit van 25 januari 2012 heeft de RSG, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [verzoeker] beslist. Bij dit besluit heeft de RSG [verzoeker] alsnog toegelaten tot de toets, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van het Bskn. De RSG heeft daartoe overwogen dat volgens de Commissie Uitvoering Registratie klinisch Neuropsycholoog de werkervaring die [verzoeker] van 1 januari 2000 tot en met 27 april 2009 heeft opgedaan, niet gelijkwaardig is aan de werkervaring van een geregistreerd gezondheidszorgpsycholoog die zelfstandig functioneert, maar dat er gelet op de uitspraak van de rechtbank en de aard en de omvang van de opgegeven werkzaamheden op het gebied van de klinische neuropsychologie desondanks reden is om haar onder voorbehoud toe te laten tot de toets. Dit voorbehoud houdt in dat, indien de Afdeling de aangevallen uitspraak vernietigt, het besluit in beginsel zal worden ingetrokken.
Nu de aangevallen uitspraak wordt bevestigd, is het voorbehoud vervallen, zodat het nieuwe besluit geheel tegemoet komt aan het bezwaar van [verzoeker]. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is door het aanhangige hoger beroep derhalve geen beroep van [verzoeker], gericht tegen het besluit van 25 januari 2012, ontstaan. Het hoger beroep van de RSG biedt evenmin grondslag voor een gehele of gedeeltelijke vernietiging van dat besluit, nu dit is genomen ter uitvoering van een uitspraak die in hoger beroep geheel in stand blijft.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
17-705.