Uitspraak
201210900/1/A1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting Westelijk Tuinbouwgebied Haarlem (hierna: de Stichting), gevestigd te Haarlem,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Haarlem, en anderen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 oktober 2012 in zaak nr. 12/2195 in het geding tussen:
[appellante sub 2] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2011 heeft het college [appellante sub 2] en anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 april 2012 het gebruik van de bloembollenloods op het perceel [locatie] te Haarlem (hierna: het perceel) als zelfstandige horecavoorziening te staken en gestaakt te houden en het gebruik daarvan als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 april.
Bij besluit van 29 maart 2012 heeft het college het door [appellante sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2012 vernietigd en het besluit van 23 november 2011 herroepen, beide voor zover zij zien op de beperking van het gebruik van de bloembollenloods als tennishal van 1 oktober tot 1 april, [appellante sub 2] en anderen gelast dat dat gebruik met ingang van 1 april 2012 wordt beperkt van 1 oktober tot 1 juni en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 29 maart 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Stichting en [appellante sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellante sub 2] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2013, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. T.M. van Gorsel, [appellante sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door R.A. Zoon, bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S.M. Vringer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 19 december 1989 heeft het college aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de uitbreiding van de bloembollenloods op het perceel en vrijstelling voor het gebruik daarvan als tennishal annex kantine voor de duur van vijf maanden per jaar in de herfst- en winterperiode.
2. Ingevolge het ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Binnenduinrand" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke waarde (A1)" met de nadere aanduiding "agrarisch handels- en exportbedrijf".
Ingevolge artikel 6, tweede lid, onderdeel a, onderdeel 4, van de planvoorschriften is niet strijdig met de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke waarde" op het perceel aangeduid als "agrarisch handels- en exportbedrijf" het recreatieve nevengebruik van een bollenschuur als tennishal gedurende het winterseizoen.
3. [appellante sub 2] en anderen gebruiken de bloembollenloods jaarlijks in de periode van 1 oktober tot 1 juni als tennishal. Tevens exploiteren zij in de bloembollenloods sinds 1983 de zelfstandige [horecagelegenheid].
De ontvankelijkheid van de Stichting
4. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5. Er is, anders dan [appellante sub 2] en anderen betogen, geen grond voor het oordeel dat de Stichting niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich blijkens hun statuten ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt de Stichting zich ten doel het bewerkstelligen van een zo goed mogelijk behoud, herstel, ontwikkeling en beheer van natuur, landschap en milieu en van de ruimtelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden in het Westelijk tuinbouwgebied in Haarlem, het bevorderen van de belangstelling voor dit gebied in de ruimste zin, alsmede het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Blijkens het tweede lid tracht zij onder meer dit doel te bereiken door het voeren van juridische procedures, voor zover deze van invloed kunnen zijn op de genoemde doelstellingen, het bijeenbrengen van zo uitvoerig mogelijke documentatie, het geven van voorlichting in zo breed mogelijke zin en het uitoefenen van invloed op plannen en (voorgenomen) beslissingen van gemeente, rijk en provincie. Daarbij behartigt de Stichting met in achtneming van het bepaalde in het eerste lid de belangen van de bewoners van de belanghebbende wijken in de ruimste zin.
Volgens de Stichting is haar belang rechtstreeks betrokken bij het besluit over het gebruik van de bloembollenloods als tennishal, nu daarmee de periode waarin dit gebruik is toegestaan met twee maanden wordt verlengd tot 1 juni en zij blijkens haar statutaire doelstelling streeft naar behoud van het karakter van het Westelijk tuinbouwgebied. Door dit besluit wordt dat karakter aangetast, onder meer omdat het leidt tot toename van het verkeer in het gebied en gevaar voor precedentwerking, aldus de Stichting. Ter zitting hebben de Stichting en het college toegelicht dat in hun gezamenlijk handhavingsoverleg, dat twee maal per jaar plaatsvindt, het gebruik van de bloembollenloods regelmatig aan de orde is geweest en bij het besluit tegen het strijdige gebruik daarvan op te treden het verzoek van de Stichting daartoe een rol heeft gespeeld.
Gezien de territoriaal beperkte statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van de Stichting is de Afdeling van oordeel dat de Stichting een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het besluit [appellante sub 2] en anderen te gelasten het gebruik van de bloembollenloods als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 juni.
Het hoger beroep van de Stichting
6. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte het beroep van [appellante sub 2] en anderen gegrond heeft verklaard wegens een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij [appellante sub 2] en anderen geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat het gebruik van de bloembollenloods als tennishal jaarlijks tot 1 juni is toegestaan. Voorts voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het honoreren van de gewekte verwachtingen geen zwaarwegende belangen worden geschaad en daarbij niet heeft onderkend dat de Stichting heeft geklaagd over het gebruik van de bloembollenloods in strijd met het bestemmingsplan.
6.1. Niet in geschil is dat het gebruik van de bloembollenloods buiten het winterseizoen als tennishal annex kantine in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft geoordeeld dat met de term "winterseizoen" in de planvoorschriften het tennis-winterseizoen wordt bedoeld dat loopt van 1 oktober tot 1 april, maar dat [appellante sub 2] en anderen aan de uitlatingen van de gemachtigde van de raad van de gemeente Haarlem (hierna: de raad) ter zitting van de Afdeling op 19 mei 2009 inzake het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 4 maart 2008 tot goedkeuring van het door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Binnenduinrand" de gerechtvaardigde verwachting hebben kunnen ontlenen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen het gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten het bollenseizoen. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat [appellante sub 2] en anderen naar aanleiding van die toelichting dat beroep hebben ingetrokken. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellante sub 2] en anderen onweersproken hebben gesteld dat het bollenseizoen er niet aan in de weg staat dat de bloembollenloods in de maanden april en mei nog als tennishal wordt gebruikt, zodat het college over deze maanden van handhavend optreden dient af te zien.
Blijkens het van de zitting van 19 mei 2009 opgemaakte proces-verbaal heeft de gemachtigde van de raad in het kader van de uitleg van artikel 6, tweede lid, onder a, onderdeel 4, van de planvoorschriften verklaard dat buiten de periode die redelijkerwijs als bollenseizoen kan worden aangemerkt in de bloembollenloods mag worden getennist. Dit brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat de term "winterseizoen" in dit planvoorschrift moet worden uitgelegd als "de periode buiten het bollenseizoen". Daarbij is van belang deze bepaling specifiek voor de bloembollenloods in de planvoorschriften is opgenomen. Rekening houdend met de stelling van de vertegenwoordiger van de raad ter zitting van 19 mei 2009 dat het bollenseizoen ieder jaar op een ander moment aanvangt en de toelichting van [appellante sub 2] en anderen ter zitting van 2 augustus 2013 dat gemiddeld genomen vanaf begin juli de eerste bloembollen in de bloembollenloods worden opgeslagen, is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van de bloembollenloods als tennishal in de maanden april en mei valt buiten het bollenseizoen en daarmee valt onder het toegestane gebruik als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder a, onderdeel 4.
Nu niet in geschil is dat de bloembollenloods buiten het winterseizoen niet als tennishal annex kantine wordt gebruikt, wordt niet gehandeld in strijd met artikel 6, tweede lid, onder a, onderdeel 4 en was het college in zoverre niet bevoegd handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen
7. Vast staat dat het gebruik van de bloembollenloods voor zelfstandige horeca in strijd is met het bestemmingsplan.
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. [appellante sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden ten aanzien van het gebruik van [horecagelegenheid] als zelfstandige horecavoorziening zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college om die reden daarvan had behoren af te zien. Daartoe voeren zij aan dat het gebruik van [horecagelegenheid] voor feesten en partijen door bezoekers van de tennishal past binnen de mogelijkheden die de bloembollenloods biedt. Over de aanwezigheid van horeca in de bloembollenloods zijn volgens hen nooit klachten geuit. Voorts is voor [horecagelegenheid] een ontheffing voor een verruiming van de daarin opgenomen sluitingstijden, krachtens de Algemene Plaatselijke Verordening en het daarop gebaseerde aanwijzingsbesluit van de burgemeester van Haarlem van 6 december 2006 verleend, alsmede een horecavergunning krachtens de Drank- en Horecawet, aldus [appellante sub 2] en anderen. Uit dat aanwijzingsbesluit blijkt volgens hen dat ter plekke zelfstandige horeca is toegestaan.
9.1. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen omstandigheden aanwezig geacht, die het handhavend optreden zodanig onevenredig maken dat het college om die reden daarvan had behoren af te zien. Daarbij is van belang dat het gebruik van [horecagelegenheid] als zelfstandige horecavoorziening, terwijl het als kantine is toegestaan, niet kan worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst. Dat voor het gebruik van [horecagelegenheid] een horecavergunning is verleend en ontheffing van de APV voor verruiming van de daarin opgenomen sluitingstijden wegens de ligging van [horecagelegenheid] aan het Marcelisvaartpad, dat is aangewezen als ruimtelijk gebied waarin aan horecabedrijven een zodanige ontheffing krachtens de APV kan worden verleend, rechtvaardigen niet de conclusie dat [horecagelegenheid] als zelfstandige horeca is toegestaan en de beperking van [horecagelegenheid] als kantine in de planvoorschriften in redelijkheid niet aan [appellante sub 2] en anderen kan worden tegengeworpen. Dat, naar gesteld, tegen het gebruik van [horecagelegenheid] als zelfstandige horecavoorziening geen klachten zijn ingediend, maakt dat niet anders, nu dat onverlet laat dat dit gebruik niet kan worden aangemerkt als een incidentele overtreding of een overtreding van geringe ernst.
Het betoog faalt.
10. [appellante sub 2] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte de begunstigingstermijn niet onredelijk kort heeft geacht. Daartoe voeren zij aan dat in de maand april altijd een bedrijventoernooi plaatsvindt. Dit toernooi hebben zij als gevolg van de last op het laatste moment moeten afgelasten. De rechtbank heeft, door te overwegen dat het college reeds op 7 oktober 2009 zijn voornemen tot handhaving heeft aangekondigd, volgens hen miskend dat daarmee nog niet vaststond dat het daadwerkelijk tot handhaving zou besluiten, te minder nu het tijdens de zitting bij de Afdeling op 29 mei 2009 inzake hun beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan daartoe geen aanleiding zag en ten tijde van het besluit van 23 november 2011 de voorbereidingen voor het bedrijventoernooi reeds waren begonnen. Daarbij komt nog dat het college pas op 29 maart 2012 het besluit op bezwaar heeft genomen en de rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte heeft gelast het gebruik van de bloembollenloods als tennishal voor 1 april 2012 te staken, aldus [appellante sub 2] en anderen.
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juli 2005 in zaak nr. 200406882/1), geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Gesteld noch gebleken is dat het voldoen aan de last binnen de gestelde termijn niet mogelijk was. Dat, naar gesteld, ten tijde van het besluit van 23 november 2011 de voorbereidingen van het bedrijventoernooi al waren gestart, maakt de geboden begunstigingstermijn niet onredelijk. De omstandigheid dat eerst op 29 maart 2012 het besluit op bezwaar is genomen en achteraf met de uitspraak van de rechtbank het gebruik van de tennishal in de maanden april en mei is toegestaan, leidt niet tot een ander oordeel, nu dat niet maakt dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen. Dat [appellante sub 2] en anderen door de begunstigingstermijn te stellen op 1 april 2012 niet alleen worden beperkt in de exploitatie van de bloembollenloods in de toekomst, maar evenzeer in de lopende periode, maakt, anders dan zij stellen, niet dat zij dubbel zijn gestraft.
Het betoog faalt.
11. [appellante sub 2] en anderen betogen tenslotte dat de rechtbank ten onrechte de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet onredelijk heeft geacht. Daartoe voert zij aan dat er geen spoed of dreigend gevaar was en uit het besluit van 23 november 2011 niet blijkt hoe de hoogte is bepaald en wanneer een dwangsom wordt verbeurd.
11.1. De rechtbank heeft overwogen dat de door het college vastgestelde dwangsommen van € 10.000,00, € 20.000,00 en € 40.000,00 voor onderscheidenlijk de eerste, tweede en derde overtreding niet onredelijk hoog zijn, gelet op het belang van het tegengaan van het gebruik van [horecagelegenheid] als zelfstandige horeca. Gelet op de grote financiële belangen van [appellante sub 2] en anderen bij dat gebruik, heeft de rechtbank in het aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de geschonden belangen. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte wordt voorkomen. Voorts bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat onduidelijk is wanneer een dwangsom is verbeurd, nu de last duidelijk is.
Het betoog faalt.
12. Het hoger beroep van de Stichting is gegrond en het hoger beroep van [appellante sub 2] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze ziet op de last om het gebruik van de bloembollenloods als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 april. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het van beroep [appellante sub 2] en anderen gegrond verklaren, het besluit van 29 maart 2012 vernietigen en het besluit van 23 november 2011 herroepen, beide voor zover deze zien op de last om het gebruik van de bloembollenloods als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 april. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
13. Het college zal op na te melden wijze tot vergoeding in de kosten worden veroordeeld die bij de Stichting in verband met de behandeling van het hoger beroep zijn opgekomen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de Stichting gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 oktober 2012 in zaak nr. 12/2195, voor zover die ziet op de last om het gebruik van de bloembollenloods als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 april;
IV. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
V. vernietigt het besluit van college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 29 maart 2012, kenmerk 2011/270790, voor zover dat ziet op de last om het gebruik van de bloembollenloods als tennishal te beperken van 1 oktober tot 1 april;
VI. herroept het besluit van 23 november 2011 in zoverre;
VII. bevestigt de uitspraak voor het overige;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlem tot vergoeding van bij de stichting Stichting Westelijk Tuinbouwgebied Haarlem in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 492,48 (zegge: vierhonderdtweeënnegentig euro en achtenveertig cent), waarvan € 472,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haarlem aan de stichting Stichting Westelijk Tuinbouwgebied Haarlem het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
531-757.