Uitspraak
201104498/1/A3.
Datum uitspraak: 30 januari 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 maart 2011 in zaak nr. 10/729 in het geding tussen:
[bedrijf], gevestigd te Winsum,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2009 heeft de minister het aan [bedrijf] door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie mondeling gegeven bevel tot stillegging van werkzaamheden op schrift gesteld.
Bij besluit van 4 juni 2010 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2011 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd, indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, dat besluit in zoverre vernietigd, bepaald dat de staatssecretaris in zoverre opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van [bedrijf] welke zijn vastgesteld op
€ 1.092,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[bedrijf] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2012, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door
mr. J.S. Knot, advocaat te Groningen, is verschenen.
Bij tussenuitspraak van 8 februari 2012 in zaak nr.
201104498/1/T1/A3heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen het in die uitspraak beschreven gebrek in het besluit van 4 juni 2010 te herstellen.
201104498/1/T1/A3heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen het in die uitspraak beschreven gebrek in het besluit van 4 juni 2010 te herstellen.
Bij besluit van 18 april 2012 heeft de staatssecretaris ter uitvoering van deze tussenuitspraak op het bezwaar van [bedrijf], voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit van 2 juni 2009 waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 29 juni 2012 heeft [bedrijf] een zienswijze over het besluit van 18 april 2012 naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 9 oktober 2012, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.S. Knot, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
Ingevolge het zesde lid, is ieder wie zulks aangaat verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel, als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het zevende lid, zoals dat luidde tot 1 januari 2013, is het opzettelijk niet naleven van het zesde lid een misdrijf in de zin van artikel 2, derde lid, van de Wet op de economische delicten.
3. In het besluit van 2 juni 2009 heeft de minister het op 14 oktober 2008 na een stofexplosie mondeling gegeven bevel tot stillegging van werkzaamheden in een met houtmot gevulde hal in verband met ernstig gevaar voor personen, op schrift gesteld. In dit besluit heeft de minister kenbaar gemaakt welke maatregelen [bedrijf] moest nemen voordat hij de stillegging van de werkzaamheden zou intrekken. Daarnaast is in het besluit het volgende vermeld:
"Buiten deze preventieve stillegging dient u zich te realiseren, dat wanneer u het productieproces op dezelfde wijze wilt uitvoeren als voor de stofexplosie (waarmee bedoeld wordt de aanvoer van houtmot in de bunker, waarmee het productieproces wordt begonnen), dit door de Arbeidsinspectie zal worden stilgelegd. Om de redenen:
* Te grote hoeveelheden opslag houtmot in een gesloten ruimte.
* Het werken met een directe ontstekingsbron (verreiker).
Waardoor er nog steeds een zeer ernstig risico aanwezig is op een (nieuwe) stofexplosie." (hierna: de mededeling).
4. De Afdeling heeft in overweging 2.5.2. van de tussenuitspraak overwogen dat de mededeling gelet op haar bewoordingen moet worden gekwalificeerd als een bevel aan [bedrijf] als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet dat zij niet mocht aanvangen met de werkzaamheden zoals die werden verricht binnen het productieproces zoals dat plaatsvond vóór de stofexplosie. Daarbij heeft de Afdeling mede in aanmerking genomen dat, zoals [bedrijf] onweersproken heeft gesteld, de Arbeidsinspectie op 24 oktober 2008 mondeling heeft bevestigd dat het productieproces niet mocht worden hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie. Gelet op artikel 28, eerste lid, van de Arbowet in samenhang bezien met het zesde en zevende lid van dit artikel, was [bedrijf] verplicht aan het bevel gehoor te geven. Derhalve is de mededeling gericht op rechtsgevolg. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de mededeling een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft voorts overwogen dat de minister bij het besluit van 4 juni 2010 niet heeft beslist op de bezwaren van [bedrijf] gericht tegen het deel van het besluit van 2 juni 2009 waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie. Het besluit van 4 juni 2010 is in zoverre genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
5. In overweging 2.4.1. van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenvergoeding in verband met repliek, dupliek of een schriftelijke uiteenzetting aan [bedrijf] heeft toegekend. Het hoger beroep van de staatssecretaris is derhalve gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de staatssecretaris daarbij is veroordeeld in de proceskosten van [bedrijf] tot een bedrag van € 1.092,00. De staatssecretaris dient in plaats daarvan te worden veroordeeld tot vergoeding van een bedrag van € 874,00.
De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
6. In het belang van een spoedige beëindiging van het geschil heeft de Afdeling aanleiding gezien de staatssecretaris op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit op bezwaar van 4 juni 2010 te herstellen. Daartoe is de staatssecretaris opgedragen het bezwaar van [bedrijf], voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit van 2 juni 2009 waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 2.5.2. alsnog inhoudelijk te beoordelen en de uitkomst van deze beoordeling in de vorm van een besluit op bezwaar binnen een termijn van tien weken na de verzending van de tussenuitspraak aan [bedrijf] en de Afdeling te zenden.
7. De staatssecretaris heeft op 18 april 2012 dit besluit genomen en stelt zich daarin op het standpunt dat het bevel, bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet, rechtmatig is, omdat het hervatten van het productieproces op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie ernstig gevaar oplevert voor personen. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat deze werkwijze al tweemaal tot een stofexplosie had geleid en voorts dat bij deze werkwijze aan de elementen voor (het ontstaan van) een stofexplosie werd voldaan. Het belang van de veiligheid en gezondheid van personen dient volgens de staatssecretaris zwaarder te wegen dan het belang van [bedrijf] bij behoud van haar concurrentiepositie of het voorkomen van vermogensschade als gevolg van deze stillegging.
8. [bedrijf] heeft in haar zienswijze naar voren gebracht dat haar productieproces zoals dat was ingericht vóór de stofexplosie van 25 augustus 2008, reeds voldeed aan alle normen. Ter motivering van dat standpunt heeft zij een rapport van de resultaten van een risico-inventarisatie en -evaluatie, een explosieveiligheidsdocument en een Veiligheid, Gezondheid, Welzijn en Milieu-Reglement overgelegd. [bedrijf] stelt in dat verband voorts dat zij in 2007 na een eerdere stofexplosie nadere maatregelen heeft getroffen om explosiegevaar tegen te gaan. Onder de gegeven omstandigheden kon volgens [bedrijf] niet meer van haar gevergd worden. [bedrijf] verwijst verder naar een verklaring van ing. M.P. Lasker.
Deze concludeert dat het los storten van houtmot in een stortgebouw praktijk is naar de huidige stand der techniek en dat dit bij een goed ontwerp van de installatie en zorgvuldig handelen van goed geïnstrueerde medewerkers met een acceptabel risico kan geschieden. De staatssecretaris heeft zich volgens [bedrijf] onvoldoende rekenschap gegeven van de wijze waarop het productieproces vóór de stofexplosie was ingericht. Dat een stofexplosie heeft plaatsgevonden, betekent niet dat het productieproces intrinsiek en generiek onveilig is. Er bestond volgens [bedrijf] geen verband tussen de explosie en de werkwijze in de ontvangsthal.
9. Gelet op de tekst van de mededeling is de Afdeling van oordeel dat het bevel ziet op het productieproces zoals dat was ingericht vóór de tweede stofexplosie van 25 augustus 2008. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd bestreden dat [bedrijf] in 2007 na een eerdere stofexplosie nadere maatregelen heeft getroffen om explosiegevaar tegen te gaan, als door haar gesteld. Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht, dient het bevel, anders dan [bedrijf] heeft begrepen, niet zo te worden opgevat dat het haar werd verboden om in een gesloten ruimte te werken met een verreiker. Dit mag volgens de staatssecretaris namelijk wel als niet te grote hoeveelheden houtmot worden gestort en opgeslagen en niet te veel met een verreiker wordt gereden. Naar het oordeel van de Afdeling volgt dit echter niet uit de formulering van het bevel. De Afdeling is voorts van oordeel dat [bedrijf] dit in de gegeven omstandigheden ook niet zo heeft hoeven opvatten. Het bevel tot stillegging is daarom niet voldoende duidelijk en concreet omschreven. Nu niet duidelijk is op welke werkzaamheden het bevel betrekking had, is het besluit van 18 april 2012 in strijd met artikel 28, eerste lid, van de Arbowet en met de rechtszekerheid.
Het betoog slaagt.
10. Het beroep van [bedrijf] tegen het besluit van 18 april 2012 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb het door [bedrijf] tegen het besluit van 2 juni 2009 gemaakte bezwaar gegrond te verklaren voor zover dat is gericht tegen de mededeling, dat besluit in zoverre te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 april 2012. De overige gronden behoeven daarom geen bespreking.
11. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 maart 2011 in zaak nr. 10/729, voor zover de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid daarbij is veroordeeld in de proceskosten van [bedrijf] tot een bedrag van € 1.092,00.
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 april 2012, kenmerk WBJA/JA-SVA/2010/2397/2EBOB, gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. verklaart het bezwaar tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 juni 2009, kenmerk, 600800124/09, voor zover dat is gericht tegen het deel van dat besluit waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd, indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, gegrond;
VII. herroept dat besluit in zoverre;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 april 2012;
IX. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [bedrijf] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [bedrijf] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.578,52 (zegge: tweeduizend vijfhonderdachtenzeventig euro en tweeënvijftig eurocent), waarvan € 2.526,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2013
597.