Uitspraak
201104498/1/T1/A3.
Datum uitspraak: 8 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 maart 2011 in zaak nr. 10/729 in het geding tussen:
[bedrijf], gevestigd te Winsum,
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2009 heeft de minister het aan [bedrijf] door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie mondeling gegeven bevel tot stillegging van werkzaamheden op schrift gesteld.
Bij besluit van 4 juni 2010 heeft de minister het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2011, verzonden op 8 maart 2011, heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd, indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, dat besluit in zoverre vernietigd, bepaald dat de staatssecretaris in zoverre opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten van [bedrijf] welke zijn vastgesteld op € 1.092,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 mei 2011.
[bedrijf] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2012, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door
mr. J.S. Knot, advocaat te Groningen, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, eerste volzin, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, voor zover thans van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, voor zover thans van belang, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
Ingevolge het zesde lid, voor zover thans van belang, is ieder wie zulks aangaat verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel, als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het zevende lid is het opzettelijk niet naleven van het zesde lid een misdrijf in de zin van artikel 2, derde lid, van de Wet op de economische delicten.
2.2. In het besluit van 2 juni 2009 heeft de minister het op 14 oktober 2008 na een stofexplosie mondeling gegeven bevel tot stillegging van werkzaamheden in een met houtmot gevulde hal in verband met ernstig gevaar voor personen, op schrift gesteld. In voormeld besluit heeft de minister kenbaar gemaakt welke maatregelen [bedrijf] moest nemen voordat hij de stillegging van de werkzaamheden zou intrekken. Daarnaast is in het besluit het volgende vermeld:
"Buiten deze preventieve stillegging dient u zich te realiseren, dat wanneer u het productieproces op dezelfde wijze wilt uitvoeren als voor de stofexplosie (waarmee bedoeld wordt de aanvoer van houtmot in de bunker, waarmee het productieproces wordt begonnen), dit door de Arbeidsinspectie zal worden stilgelegd. Om de redenen:
* Te grote hoeveelheden opslag houtmot in een gesloten ruimte.
* Het werken met een directe ontstekingsbron (verreiker).
Waardoor er nog steeds een zeer ernstig risico aanwezig is op een (nieuwe) stofexplosie." (hierna: de mededeling).
Op 24 oktober 2008 is bij een controle geconstateerd dat het ernstige gevaar voor personen is opgeheven. Bij besluit van 9 februari 2009 heeft de minister daarom het bevel tot stillegging ingetrokken.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was tot preventieve stillegging van werkzaamheden en dat de wijze waarop de minister van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt de rechterlijke toets kan doorstaan.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het beroep niet zozeer tegen dit bevel is gericht, maar tegen de in het besluit van 2 juni 2009 neergelegde mededeling van de minister dat het productieproces van [bedrijf], indien dat op dezelfde wijze wordt uitgevoerd als vóór de stofexplosie, door de Arbeidsinspectie zal worden stilgelegd. Volgens de rechtbank is deze mededeling een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en is de minister daarom ten onrechte in het besluit van 4 juni 2010 niet inhoudelijk op de daartegen gerichte bezwaren ingegaan.
2.4. Allereerst betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenvergoeding in verband met repliek, dupliek of een schriftelijke uiteenzetting aan [bedrijf] heeft toegekend, aangezien geen repliek en dupliek hebben plaatsgevonden en evenmin door [bedrijf] een schriftelijke uiteenzetting is gegeven.
2.4.1. Het betoog slaagt. De Afdeling merkt geen van de in beroep nader ingezonden stukken van [bedrijf] aan als stukken als bedoeld in artikel 8:43, eerste lid, van de Awb, nu [bedrijf] niet expliciet en onder vaststelling van een termijn in de gelegenheid is gesteld tot het indienen van een reactie. Het staat een partij in elk stadium van de procedure vrij om uit eigen beweging schriftelijk te reageren op een gedingstuk of andere stukken in te dienen, mits dit, zoals uit artikel 8:58 van Pro de Awb volgt, uiterlijk op de elfde dag voor de zitting gebeurt. Evenmin heeft [bedrijf] in beroep een schriftelijke uiteenzetting als bedoeld in artikel 8:43, tweede lid, van de Awb gegeven. De rechtbank heeft ten onrechte een proceskostenvergoeding in verband met repliek, dupliek of een schriftelijke uiteenzetting aan [bedrijf] toegekend.
2.5. De staatssecretaris betoogt voorts dat de mededeling geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. De staatssecretaris voert daartoe aan dat uit de zinsneden "dient u zich te realiseren" en "zal worden stilgelegd" volgt dat voor het rechtsgevolg (stillegging) nog een besluit genomen moet worden. Of dat besluit genomen wordt is afhankelijk van een toekomstige mogelijke situatie, namelijk indien zich ernstig gevaar voordoet. De mededeling is niet gebaseerd op een wettelijke grondslag, brengt geen wijziging in de rechtspositie van [bedrijf] en legt [bedrijf] geen verplichtingen op, aldus de staatssecretaris.
2.5.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen is alleen in geschil of de mededeling publiekrechtelijke rechtsgevolgen heeft.
2.5.2. De Afdeling is van oordeel dat de mededeling gelet op haar bewoordingen moet worden gekwalificeerd als een bevel aan [bedrijf] als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Arbowet dat zij niet mocht aanvangen met de werkzaamheden zoals die werden verricht binnen het productieproces zoals dat plaatsvond vóór de stofexplosie. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat, zoals [bedrijf] onweersproken heeft gesteld, de Arbeidsinspectie op 24 oktober 2008 mondeling heeft bevestigd dat het productieproces niet mocht worden hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie. Gelet op artikel 28, eerste lid, van de Arbowet in samenhang bezien met het zesde en zevende lid van dit artikel, was [bedrijf] voorts verplicht aan het bevel gehoor te geven. Derhalve is de mededeling gericht op het teweegbrengen van een publiekrechtelijk rechtsgevolg. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de mededeling een besluit is, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het betoog faalt.
2.5.3. Bij het besluit van 4 juni 2010 heeft de minister niet beslist op de bezwaren van [bedrijf] gericht tegen het deel van het besluit van 2 juni 2009 waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd, indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie. Het besluit van 4 juni 2010 is in zoverre genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld. Het betoog faalt.
2.6. Gelet op het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de staatssecretaris op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit op bezwaar van 4 juni 2010 te herstellen. Daartoe dient de staatssecretaris het bezwaar van [bedrijf], voor zover dat is gericht tegen het deel van het besluit van 2 juni 2009 waarbij is besloten dat het productieproces wordt stilgelegd, indien dat proces wordt hervat op dezelfde wijze als vóór de stofexplosie, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 2.5.2. alsnog inhoudelijk te beoordelen en de uitkomst van deze beoordeling in de vorm van een besluit op bezwaar binnen een termijn van 10 weken na de verzending van deze tussenuitspraak aan [bedrijf] en de Afdeling te zenden. Daarbij acht de Afdeling het geraden dat [bedrijf] op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb, voordat de staatssecretaris op het bezwaar beslist, in de gelegenheid wordt gesteld om te worden gehoord. Bij het besluit op bezwaar dient de staatssecretaris mede te betrekken de door [bedrijf] onder verwijzing naar de brief aan de rechtbank van 30 november 2011 ter zitting betrokken stelling dat andere bedrijven in Nederland die met houtmot werken en ook door de Arbeidsinspectie zijn gecontroleerd, het productieproces niet hoeven aan te passen, terwijl door hen op dezelfde wijze wordt geproduceerd als door [bedrijf] vóór de stofexplosie.
2.7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op om binnen 10 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 4 juni 2010, kenmerk WBJA/JA-SVA/2010/2397/BOB, te herstellen door een nader besluit op bezwaar te nemen en dit aan [bedrijf] en de Afdeling te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. De Vries
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
582-597.