Uitspraak
201301582/1/V4.
Datum uitspraak: 11 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 12 februari 2013 in zaak nr. 13/2272 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 9 januari 2013 is de vreemdeling de toegang geweigerd en is aan hem een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 12 februari 2013 heeft de rechtbank het door de vreemdeling tegen de vrijheidsontnemende maatregel ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2013, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in de navolgende gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure:
[…];
(f) in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Ingevolge het vierde lid heeft een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht voorziening te vragen bij het gerecht opdat deze spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. De bepalingen van het Handvest houden geenszins een verruiming in van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen. De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest worden uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichtingen, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden.
Ingevolge artikel 6 van Pro het Handvest heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, moeten de beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge het tweede lid worden de door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.
Ingevolge het derde lid zijn de inhoud en reikwijdte van de rechten, voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
Ingevolge het zevende lid wordt de toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.
2. De vreemdeling is op 9 januari 2013, nadat hij te kennen had gegeven in Nederland een asielaanvraag te willen indienen, de toegang geweigerd krachtens artikel 13, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode), gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Op dezelfde dag is hem krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 de verplichting opgelegd zich op te houden in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: artikel 6-maatregel). In het desbetreffende besluit is vermeld dat de vreemdeling de toegang is geweigerd krachtens voormelde bepalingen van de Schengengrenscode en de Vw 2000 en voorts krachtens artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 5, van de Schengengrenscode.
3. In het hogerberoepschrift klaagt de vreemdeling dat, voor zover thans van belang, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hem opgelegde artikel 6-maatregel niet onrechtmatig is, onder verwijzing naar het tevens in de uitspraak van 12 februari 2013 opgenomen voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter over het hangende het door de vreemdeling tegen de toegangsweigering ingestelde administratief beroep ingediende verzoek om een voorlopige voorziening te treffen (zaak nr. 13/2264). Hij betoogt hiertoe dat het oordeel van de voorzieningenrechter dat hem op goede gronden de toegang is geweigerd onjuist is. Volgens de vreemdeling heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat voor de toegangsweigering gebruik mocht worden gemaakt van een ander formulier dan voorgeschreven in bijlage V van de Schengengrenscode en dat hem de toegang mocht worden geweigerd, nog voordat zijn asielaanvraag inhoudelijk was beoordeeld. Tegen een uitspraak van de voorzieningenrechter op een verzoek om een voorlopige voorziening kan geen rechtsmiddel worden ingesteld. Evenmin kan, gelet op de hogerberoepstermijn voor een artikel 6-maatregel, in deze procedure de uitkomst van de procedure tegen de toegangsweigering worden afgewacht. Nu echter een artikel 6-maatregel alleen rechtmatig kan zijn indien de daaraan ten grondslag gelegde toegangsweigering rechtmatig is, dient de Afdeling volgens de vreemdeling daarom ook in te gaan op gronden die het oordeel van de voorzieningenrechter betreffen. Alleen dan biedt dit hoger beroep hem een effectief rechtsmiddel inzake de artikel 6-maatregel in de zin van artikel 13 van Pro het EVRM, aldus de vreemdeling.
3.1. In de uitspraak van 17 april 2013 in zaak nr. 201209288/1/V3 is de Afdeling, voor zover thans van belang, aan de hand van artikel 6 van Pro het Handvest ingegaan op de vraag of de rechter die oordeelt over de rechtmatigheid van een aan een vreemdeling krachtens artikel 59 van Pro de Vw 2000 opgelegde maatregel van bewaring tevens een oordeel moet geven over de rechtmatigheid van het jegens die vreemdeling genomen separate terugkeerbesluit dat als voorwaarde geldt voor het opleggen van die maatregel van bewaring.
In deze uitspraak is, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, het volgende overwogen. De rechtmatigheid van het separate terugkeerbesluit kan niet worden getoetst in het tegen de maatregel van bewaring ingestelde beroep omdat ingevolge de Vw 2000 tegen het terugkeerbesluit een afzonderlijk rechtsmiddel kan en daarom moet worden aangewend. Dit neemt echter niet weg dat ook in deze situatie voldaan moet worden aan het in artikel 6 van Pro het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Volgens de Toelichtingen bij het Handvest (PB 2007, C 303/25) corresponderen de rechten van artikel 6 van Pro het Handvest met de rechten die in artikel 5 van Pro het EVRM zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM bepaalt dat het gerecht de invrijheidstelling beveelt indien de detentie onrechtmatig is. Dat betekent dat ook in artikel 6 van Pro het Handvest het recht is gewaarborgd op onmiddellijke vrijlating indien de bewaring onrechtmatig is, welk recht ook moet worden geëerbiedigd in de situatie dat tegen een maatregel van bewaring en een separaat terugkeerbesluit afzonderlijk beroep moet worden ingesteld. Daarbij mag niet van een vreemdeling worden gevergd dat hij aparte procedures voert om de in artikel 6 van Pro het Handvest bedoelde rechten te effectueren. De noodzaak om aparte procedures te voeren om te bereiken dat de bewaring onmiddellijk wordt opgeheven doet zich voor indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen een separaat terugkeerbesluit en een maatregel van bewaring niet gelijktijdig door de rechtbank worden behandeld. Artikel 6 van Pro het Handvest vergt daarom dat de rechtbank gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingestelde beroepen tegen een separaat terugkeerbesluit en een maatregel van bewaring gelijktijdig behandelt, ook indien de desbetreffende vreemdeling daar niet uitdrukkelijk om heeft verzocht.
3.2. Voorafgaand aan het opleggen van de artikel 6-maatregel aan de vreemdeling is een besluit tot toegangsweigering genomen. Op 23 januari 2013 heeft de vreemdeling beroep ingesteld tegen de artikel 6-maatregel. Op dezelfde dag heeft hij administratief beroep ingesteld tegen de toegangsweigering en de voorzieningenrechter in die procedure verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank en de voorzieningenrechter hebben het beroep tegen de artikel 6-maatregel en het verzoek om een voorlopige voorziening gelijktijdig ter zitting behandeld. In de aangevallen uitspraak is zowel op het beroep als op het verzoek om een voorlopige voorziening beslist.
3.3. Evenals tussen een separaat terugkeerbesluit en een krachtens artikel 59 van Pro de Vw 2000 opgelegde maatregel van bewaring bestaat een nauwe samenhang tussen een besluit tot toegangsweigering en een artikel 6-maatregel. De toegangsweigering is immers de enige grond voor het opleggen van die maatregel, waardoor bij de vaststelling dat die weigering onrechtmatig is de grondslag aan de artikel 6-maatregel komt te ontvallen. Ingevolge de Vw 2000 staan echter ook tegen een besluit tot toegangsweigering en een artikel 6-maatregel afzonderlijke rechtsmiddelen open. Anders dan bij vreemdelingenbewaring, biedt het systeem van rechtsmiddelen in de Vw 2000 niet de mogelijkheid om de procedure gericht tegen de toegangsweigering en de procedure gericht tegen de artikel 6-maatregel in de praktijk gelijktijdig te laten verlopen. Tegen de toegangsweigering moet immers eerst administratief beroep worden ingesteld alvorens beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld.
Met de mogelijkheid dat de voorzieningenrechter desverzocht gelijktijdig met het oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de artikel 6-maatregel hangende het administratief beroep tegen de toegangsweigering een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over die weigering kan geven, is het in artikel 6 van Pro het Handvest neergelegde recht op een onmiddellijke vrijlating bij vaststelling van de onrechtmatigheid van de vrijheidsontnemende maatregel onvoldoende gewaarborgd. Het oordeel van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van de toegangsweigering is slechts voorlopig van aard en bindt, anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 mei 2003 in zaak nr. 200301137/1 (JV 2003/283), de rechter die moet oordelen over de rechtmatigheid van de artikel 6-maatregel niet. Dat de rechtbank zich in de procedure over de artikel 6-maatregel pleegt aan te sluiten bij het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter over de toegangsweigering, maakt dat niet anders.
3.4. Uit het voorgaande volgt dat, ter voorkoming van strijd met artikel 6 van Pro het Handvest, indien beroep wordt ingesteld tegen een artikel 6-maatregel tegen de daaraan ten grondslag gelegde toegangsweigering rechtstreeks beroep open dient te staan bij de rechtbank en dat artikel 77, eerste lid, van de Vw 2000 in dat geval buiten (verdere) toepassing moet blijven. De rechtbank moet die beroepen, indien gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig ingesteld, gelijktijdig behandelen, ook indien de desbetreffende vreemdeling daar niet uitdrukkelijk om heeft verzocht.
In het geval dat reeds eerder administratief beroep tegen de toegangsweigering is ingesteld en daarop nog niet is beslist, moet, zodra beroep is ingesteld tegen de artikel 6-maatregel, dat administratief beroep worden aangemerkt als een beroep. De staatssecretaris is dan niet langer bevoegd daarop te beslissen. De rechtbank dient de staatssecretaris daarom zo spoedig mogelijk van het tegen de artikel 6-maatregel ingestelde beroep op de hoogte te stellen en daarbij navraag te doen naar een eventueel tegen de toegangsweigering ingesteld administratief beroep. De staatssecretaris moet daarop ingevolge artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht eveneens zo spoedig mogelijk het bij hem ingediende administratief beroepschrift doorzenden aan de rechtbank, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de vreemdeling. De rechtbank dient het beroep tegen de toegangsweigering dan gelijktijdig te behandelen met het beroep tegen de artikel 6-maatregel.
Afgezien van het voorgaande gelden de op de toegangsweigering ziende procedurele bepalingen onverkort. Zo dient ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 tegen de toegangsweigering binnen vier weken na de oplegging daarvan administratief beroep of, indien beroep tegen een artikel 6-maatregel is ingesteld, beroep bij de rechtbank te worden ingesteld. Indien die termijn reeds is verstreken zonder dat daarvan gebruik is gemaakt, leidt het opleggen van een artikel 6-maatregel niet tot het ontstaan van een nieuwe mogelijkheid een rechtsmiddel tegen de toegangsweigering in te stellen. Evenmin leidt het opleggen van een artikel 6-maatregel tot een hernieuwde beroepsmogelijkheid in het geval dat de rechtmatigheid van de toegangsweigering anderszins reeds in rechte is komen vast te staan.
3.5. De rechtbank heeft naar aanleiding van het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen de artikel 6-maatregel geen navraag gedaan bij de staatssecretaris naar een eventueel tegen de toegangsweigering ingesteld administratief beroep. Voorts heeft de staatssecretaris het tegen die weigering ingestelde administratief beroep niet doorgezonden aan de rechtbank. Nu de rechtbank op het tegen de artikel 6-maatregel ingestelde beroep heeft beslist zonder tevens te beslissen op het (administratief) beroep tegen de toegangsweigering, is het in artikel 6 van Pro het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte geschonden. Dat de rechtbank op het beroep gericht tegen de artikel 6-maatregel heeft beslist onder verwijzing naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van de toegangsweigering, maakt dat, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3. is overwogen, niet anders.
4. Reeds gelet op hetgeen hiervoor onder 3.5. is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige daartegen is aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de onderscheiden besluiten van 9 januari 2013 betreffende de toegangsweigering en de artikel 6-maatregel toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die gelet op hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
5. De vreemdeling heeft betoogd dat de toegangsweigering onrechtmatig is. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat hem, in ieder geval voorafgaand aan de beoordeling van zijn asielaanvraag, niet krachtens artikel 13 van Pro de Schengengrenscode de toegang mocht worden geweigerd. Hij heeft hiertoe verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 14 juni 2012, C-606/10, ANAFE tegen Frankrijk (www.curia.europa.eu; hierna: het ANAFE-arrest) en naar artikel 35 van Pro Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn). Nu het grenstoezicht volledig is geharmoniseerd, is volgens de vreemdeling evenmin plaats voor een toegangsweigering krachtens artikel 3 van Pro de Vw 2000. Voorts is voor de toegangsweigering gebruik gemaakt van een ander formulier dan voorgeschreven in bijlage V van de Schengengrenscode, aldus de vreemdeling.
5.1. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van de Schengengrenscode is deze verordening van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, gelden voor onderdanen van derde landen de daarin vermelde toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, kan, in afwijking van het eerste lid, onderdanen van derde landen die niet aan een of meer van de in het eerste lid genoemde voorwaarden voldoen, door een lidstaat toegang tot zijn grondgebied worden verleend op grond van humanitaire overwegingen, om redenen van nationaal belang of wegens internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, wordt, indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor verblijf van langere duur onverlet.
5.1.1. In de punten 33 tot en met 41 van het ANAFE-arrest heeft het Hof van Justitie overwogen dat, voor zover thans van belang, volgens artikel 3 van Pro de Schengengrenscode deze verordening van toepassing is op iedereen die de binnen? of buitengrenzen van een lidstaat van de Schengenruimte overschrijdt. Daaruit volgt dat de in artikel 13 van Pro de Schengengrenscode opgenomen voorschriften inzake de weigering van toegang gelden voor alle onderdanen van derde landen die een lidstaat wensen binnen te komen door een buitengrens van de Schengenruimte te overschrijden, ook als die buitengrens wordt overschreden met het oog op een primair en langdurig verblijf uitsluitend in de desbetreffende lidstaat en ongeacht de beoogde duur van het verblijf.
Indien een onderdaan van een derde land die zich aan de buitengrenzen van de Schengenruimte meldt niet voldoet aan de in artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode vermelde toegangsvoorwaarden en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, moeten de met grenscontrole belaste autoriteiten hem overeenkomstig artikel 13 van Pro de Schengengrenscode de toegang weigeren. In dit verband wijst het Hof van Justitie erop dat de Schengengrenscode volgens artikel 3, aanhef en onder b, daarvan van toepassing is onverminderd de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement.
5.1.2. Uit het ANAFE-arrest volgt dat, anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 februari 2011 in zaak nr. 201001234/1/V2, alle onderdanen van derde landen, ook wanneer zij, zoals de vreemdeling, een asielaanvraag wensen in te dienen, binnen het bereik van de Schengengrenscode vallen en dat daarom de in artikel 13 van Pro deze verordening opgenomen voorschriften over de weigering van toegang op hen van toepassing zijn. Onderdanen van derde landen die te kennen hebben gegeven een asielaanvraag te willen indienen behoren echter tot de in artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode vermelde categorieën personen. Uit artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode volgt dat indien zij niet aan de in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoen, deze verordening er niet aan in de weg staat dat een lidstaat hun niettemin toegang tot zijn grondgebied kan verlenen.
5.1.3. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 4 oktober 2011 heeft overwogen is een vreemdeling die tijdens of na zijn aanhouding of onderschepping dan wel na de uitreiking van het besluit waarbij hem de toegang wordt geweigerd om asiel vraagt een asielzoeker, bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn, met een recht van verblijf, als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van deze richtlijn. Deze vreemdeling heeft alsdan rechtmatig verblijf in Nederland, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, in afwachting van een beslissing op een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Aldus maakt Nederland gebruik van de in artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode geboden mogelijkheid om onderdanen van derde landen die te kennen hebben gegeven een asielaanvraag te willen indienen toegang te verlenen tot zijn grondgebied.
5.1.4. Binnen voormeld kader wordt een onderdaan van een derde land die zich aan de buitengrens heeft gemeld en te kennen heeft gegeven een asielaanvraag te willen indienen, toegang tot Nederland verleend. Die toegang kan evenwel worden beperkt.
Zoals de Afdeling eveneens in voormelde uitspraak van 4 oktober 2011 heeft overwogen is grenstoezicht op asielzoekers op grond van het Unierecht nog steeds mogelijk. Uit artikel 2, aanhef en onder k, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, volgt dat onder op het grondgebied van een lidstaat blijven ook wordt begrepen verblijf aan de grens of in een transitzone. Artikel 35 van Pro de Procedurerichtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid om in een normale of een speciale procedure asielverzoeken aan de grens te behandelen. Dat Nederland van deze mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt laat onverlet dat uit artikel 35 van Pro de Procedurerichtlijn kan worden afgeleid dat deze richtlijn er niet aan de in weg staat dat lidstaten in het kader van het grenstoezicht asielzoekers de verdere toegang tot het grondgebied, dat wil zeggen de feitelijke verdere binnenkomst in het grondgebied, kunnen ontzeggen. Artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000 moet dan ook aldus worden uitgelegd dat in andere dan de in de Schengengrenscode geregelde gevallen de ambtenaren belast met de grensbewaking een vreemdeling die te kennen geeft dat hij asiel wenst de verdere toegang, dat is de feitelijke verdere binnenkomst in het grondgebied, mogen ontzeggen.
Het Unierecht staat er derhalve niet aan in de weg dat een onderdaan van een derde land die zich aan de buitengrens heeft gemeld en te kennen heeft gegeven een asielaanvraag te willen indienen, krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000 de verdere toegang tot Nederland kan worden ontzegd. De toegang die hem als asielzoeker wordt verleend kan derhalve krachtens deze bepalingen worden beperkt tot het grondgebied in de nabijheid van de grens. In het licht van het door het Hof van Justitie in punt 33 e.v. van het ANAFE-arrest gegeven oordeel omtrent het toepassingsbereik van de Schengengrenscode bestaat aanleiding de in artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000 opgenomen zinsnede 'andere dan de in de Schengengrenscode geregelde gevallen' aldus te verstaan dat daarmee wordt gedoeld op gevallen waarin een vreemdeling niet reeds krachtens de Schengengrenscode de toegang tot het Schengengebied moet worden geweigerd.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat asielzoekers niet de toegang mag worden geweigerd krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000.
5.1.5. Uit het besluit tot toegangsweigering van 9 januari 2013 blijkt dat de vreemdeling de verdere toegang is geweigerd krachtens artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode, gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de Vw 2000. Uit de artikel 6-maatregel van 9 januari 2013 blijkt dat hem voorts toegang is geweigerd krachtens artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 5, van de Schengengrenscode.
5.1.6. De vreemdeling heeft voorafgaand aan de toegangsweigering te kennen gegeven een asielaanvraag te willen indienen. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.1.3. volgt dat hem daarom niet krachtens artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 5, van de Schengengrenscode de toegang mocht worden geweigerd.
Zoals hiervoor onder 5.1.5. is weergegeven, is de vreemdeling echter voorts de toegang geweigerd onder verwijzing naar artikel 3, derde lid, van de Vw 2000. Hoewel het eerste lid van artikel 3 van Pro de Vw 2000 daarbij niet uitdrukkelijk is vermeld, staat, gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen artikel 3, derde lid, van die wet en het eerste lid daarvan, aldus voldoende vast dat de vreemdeling krachtens die bepalingen de verdere toegang tot Nederland is geweigerd. Dat deze weigering niet uitdrukkelijk in een afzonderlijk besluit is vastgelegd, doet daaraan niet af.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.1.4. volgt dat de vreemdeling als asielzoeker de verdere toegang mocht worden geweigerd krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000.
5.1.7. Nu de verdere toegangsweigering van de vreemdeling zijn grondslag vindt in artikel 3 van Pro de Vw 2000, bestaat reeds daarom geen grond voor het oordeel dat hiervoor ten onrechte geen gebruik is gemaakt van het door de Schengengrenscode voorgeschreven formulier. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het in het geval van de vreemdeling voor de toegangsweigering gebruikte formulier M18A niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
5.1.8. Het betoog faalt.
5.2. Voorts heeft de vreemdeling betoogd dat een artikel 6-maatregel moet zijn gegrond op een toegangsweigering krachtens artikel 3 van Pro de Vw 2000. Nu hem niet krachtens artikel 3 van Pro de Vw 2000 de toegang is geweigerd, kon hem dus ook geen artikel 6-maatregel worden opgelegd, aldus de vreemdeling.
5.2.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1.6. is overwogen, is de vreemdeling de verdere toegang geweigerd krachtens artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Vw 2000. De staatssecretaris heeft deze toegangsweigering aan de artikel 6-maatregel ten grondslag mogen leggen. Reeds hierom faalt dit betoog.
5.3. Ten slotte heeft de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris in zijn geval met een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming had moeten volstaan, althans dat hij niet heeft onderzocht of hij van vrijheidsontneming had moeten afzien. Hij heeft daartoe aangevoerd dat de artikel 6-maatregel hem zwaar valt omdat deze hem herinnert aan eerdere detenties in zijn land van herkomst.
5.3.1. In de uitspraak van 22 mei 2012 in zaak nr. 201106665/1/V4 heeft de Afdeling overwogen dat het standpunt van de staatssecretaris dat in gevallen als hier aan de orde het grensbewakingsbelang in beginsel steeds het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel vergt, niet onjuist is en dat gevallen waarin een asielzoeker de toegang is geweigerd daarom in beginsel kunnen worden aangemerkt als gevallen waarin het nodig blijkt om een asielzoeker op een bepaalde plaats vast te houden, als bedoeld in artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31; hierna: de Opvangrichtlijn).
Voorts heeft de Afdeling in voormelde uitspraak overwogen dat met artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 en het voor de toepassing daarvan in de Vreemdelingencirculaire 2000 opgenomen beleid, waarvan de in overweging 2.7.2. van die uitspraak weergegeven praktische invulling door de staatssecretaris geacht moet worden deel uit te maken, voldoende is gewaarborgd dat geen vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd, dan wel een reeds opgelegde maatregel wordt opgeheven indien, in het licht van de bijzondere, individuele omstandigheden van een vreemdeling, het opleggen of het voortduren van een vrijheidsontnemende maatregel in redelijkheid niet of niet langer gerechtvaardigd is.
Aldus wordt voldaan aan de vereisten van artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn.
5.3.2. De staatssecretaris heeft niet ten onrechte geen aanleiding gezien de vreemdeling een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming op te leggen.
Indien in gevallen als hier aan de orde een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, heeft dat tot gevolg dat feitelijk verdere toegang tot Nederland wordt verkregen. Zoals hiervoor onder 5.3.1. is overwogen, is het standpunt van de staatssecretaris dat in beginsel steeds moet worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang alleen kan worden veiliggesteld door het opleggen van een vrijheidsontnemende maatregel dan ook niet onjuist.
Van bijzondere, individuele omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris in het geval van de vreemdeling niettemin van vrijheidsontneming had moeten afzien of de opgelegde maatregel had moeten opheffen, is niet gebleken. Dat de artikel 6-maatregel de vreemdeling, gelet op zijn gestelde verleden, zwaar valt, is daartoe onvoldoende. Deze omstandigheid is op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat de staatssecretaris ten onrechte het grensbewakingsbelang heeft laten prevaleren boven het belang van de vreemdeling bij het toepassen van een minder dwingende maatregel.
5.3.3. Het betoog faalt.
6. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling de beroepen van de vreemdeling tegen de onderscheiden besluiten van 9 januari 2013 betreffende de toegangsweigering en de artikel 6-maatregel ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 12 februari 2013 in zaak nr. 13/2272;
III. verklaart de door de vreemdeling bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de toegangsweigering en de vrijheidsontnemende maatregel ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van Dijken
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2013
595.