Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201304768/1/R2.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. de vereniging naar Duits recht Landesverband Burgerinitiativen Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging naar Duits recht Besorgte Borkummer Bürger e.V. (hierna: LBU en BBB), gevestigd te Hannover (Duitsland) onderscheidenlijk Borkum (Duitsland),
2. Stadt Borkum (Duitsland), gemeente Jemgum (Duitsland) en gemeente Krummhörn (Duitsland) (hierna Stadt Borkum en andere),
3. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging naar Duits recht Deutsche Umwelthilfe e.V. (hierna: SNM en DU), gevestigd te Utrecht onderscheidenlijk Frankfurt/Main (Duitsland),
4. de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, en andere (hierna: de Waddenvereniging en andere)
5. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, en andere (hierna: Greenpeace en andere),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de staatssecretaris aan RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen, Fryslân en Drenthe (hierna: de colleges) aan RWE een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
Bij brief van 14 december 2012 heeft RWE een aanvullende aanvraag ingediend.
Bij besluit van 18 april 2013, heeft de staatssecretaris de bezwaren van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 april 2013 hebben de colleges de bezwaren van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 19 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten op bezwaar hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft RWE een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
SNM en DU, de Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2014, waar LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door J. Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland), SNM en DU, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, I. Csikos MSc en A. Ragas, de Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda, Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en enkele deskundigen, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. D.N. Broerse, advocaat te Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Intrekking
2. SNM en DU hebben hun beroep ingetrokken voor zover gericht tegen de voorschriften behorende bij de vergunning van de colleges met betrekking tot sliblozingen.
Formele beroepsgronden
Kennisgeving
3. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen dat in Duitsland op ontoereikende wijze kennis is gegeven van de verlening van de vergunningen. Bovendien is de zakelijke inhoud van het besluit in de kennisgeving niet juist, omdat daarin niet de capaciteit van de kolengestookte centrale staat vermeld.
3.1. Ingevolge artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 wordt van een besluit tot verlening, wijziging of intrekking van de vergunningen als bedoeld in de artikel 16 en Pro 19d door het orgaan dat tot verlening van de vergunning bevoegd is kennis gegeven in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Volstaan kan worden met de zakelijke inhoud.
3.2. Verweerders hebben uiteengezet dat de kennisgeving van het besluit tot vergunningverlening in Duitsland is gepubliceerd in de Emder Zeitung en de Ostfriesen Zeitung. Ter zitting is gebleken dat de Emder Zeitung in Emden en de Ostfriesen Zeitung in geheel Ostfriesland wordt verspreid. SNM en DU en Greenpeace en anderen hebben niet onderbouwd waarom deze kranten volgens hen een onvoldoende verspreidingsbereik hebben om de in Duitsland woonachtige of gevestigde belanghebbenden in kennis te stellen van het besluit. Bovendien ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de zakelijke inhoud van het besluit niet juist is weergegeven in de kennisgevingen. Het betoog dat verweerders in strijd met artikel 42, derde lid, van de Nbw 1998 niet op geschikte wijze kennis hebben gegeven van de besluiten tot verlening van de vergunningen faalt dan ook.
Inspraakmogelijkheden
4. Greenpeace en andere betogen dat Duitse burgers en organisaties onvoldoende in staat zijn gesteld om in de Duitse taal kennis te nemen van de relevante stukken en hun bezwaren kenbaar te maken. Volgens hen is aan Duitse belanghebbenden hierdoor in strijd met het Europese recht geen reële mogelijkheid tot het doen van inspraak geboden.
4.1. Ingevolge artikel 6:5, derde lid, van de Awb dient, indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, de indiener zorg te dragen voor een vertaling.
4.2. De aanvraag, de besluiten en de daarop betrekking hebbende relevante stukken zijn in de Duitse taal op de website van de provincie Groningen beschikbaar gesteld. Voorts hebben verweerders ter zitting toegelicht dat bezwaarschriften die in het Duits zijn ingediend niet om die reden niet-ontvankelijk zijn verklaard. Bovendien kon ook tijdens de hoorzitting in de Duitse taal worden gesproken, zo hebben verweerders ter zitting onweersproken gesteld. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat gehandeld is in strijd met artikel 6:5, derde lid, van de Awb of dat aan Duitse belanghebbenden zodanige taaleisen zijn gesteld dat aan hen geen reële mogelijkheden tot inspraak zijn geboden.
Vertaling stukken
5. SNM en DU betogen dat de door IBL opgestelde rapporten "Juridisch en natuurbeschermingstechnisch advies ter beoordeling van de invloed van stikstofdepositie door de RWE-kolencentrale Eemshaven op de habitats in Duitse Natura 2000-gebieden", gedateerd oktober 2012 (hierna: het IBL-rapport stikstofdepositie), en "Natuurbeschermingstechnisch advies ter beoordeling van de FFH-verdraagzaamheid van immissies van schadelijke stoffen uit de lucht afkomstig van de RWE-kolencentrale Eemshaven in Duitse Natura 2000-gebieden, gedateerd 18 december 2012 (hierna: het IBL-rapport schadelijke stoffen), niet tijdig en niet op een juiste wijze in het Nederlands zijn vertaald.
5.1. Uit het nader advies van de Commissie Rechtsbescherming van 8 april 2013 blijkt dat een Nederlandse vertaling van de door SNM en DU genoemde rapporten op 21 februari 2013 beschikbaar is gesteld. Hoewel de termijn voor het maken van aanvullend bezwaar op die datum reeds verstreken was, zijn de bezwaarmakers op de hoorzitting van 8 maart 2013 in de gelegenheid gesteld een mondelinge toelichting te geven op hun bezwaren. Nu de bezwaarmakers derhalve ten tijde van de hoorzitting tevens hun bezwaren tegen het IBL-rapport stikstofdepositie en het IBL-rapport schadelijke stoffen kenbaar konden maken, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bezwaarmakers in hun belangen zijn geschaad door na afloop van de termijn voor het maken van aanvullend bezwaar de Nederlandse vertaling van deze rapporten beschikbaar te stellen. Voor zover SNM en DU hebben gesteld dat de Nederlandse vertaling van de rapporten gebrekkig is, hebben zij dit bovendien niet nader onderbouwd. Het betoog faalt.
Terinzagelegging
6. De Waddenvereniging en andere voeren aan dat verweerders ten onrechte niet de lijst met de ongeveer 650 Duitse projecten ter inzage hebben gelegd die is gebruikt bij de cumulatieberekeningen. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren voorts aan dat verweerders de immissie- en emissiegegevens die ten grondslag hebben gelegen aan het IBL-rapport stikstofdepositie ten onrechte niet ter inzage hebben gelegd.
6.1. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
6.2. Het Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten under Natürschutz heeft aan RWE een lijst gestuurd met projecten die in de Duitse deelstaat Nedersaksen worden uitgevoerd. Deze lijst met ongeveer 650 projecten is gebruikt om te bepalen welke projecten zouden worden betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. De lijst heeft niet ter inzage gelegen. Naar het oordeel van de Afdeling is de lijst met de Duitse projecten evenwel geen op de zaak betrekking hebbend stuk dat voor belanghebbenden ter inzage had moeten liggen, nu dit stuk niet redelijkerwijs nodig is voor de beoordeling van de besluiten. Verder hebben verweerders toegelicht dat aan het IBL-rapport stikstofdepositie de emissiegegevens ten grondslag zijn gelegd die zijn neergelegd in de memo ‘Uitgangspunten berekening OPS-pro’ van 1 augustus 2012. Deze memo heeft voor belanghebbenden ter inzage gelegen. De stelling van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het IBL-rapport stikstofdepositie niet kenbaar zijn voor belanghebbenden kan daarom niet worden gevolgd. Gelet op het voorgaande hebben verweerders niet in strijd gehandeld met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. Het betoog faalt.
Aanvulling aanvraag
7. SNM en DU stellen dat verweerders ten onrechte in de besluiten op bezwaar de reikwijdte van de vergunning hebben uitgebreid naar aanleiding van de in de bezwaarfase ingediende aanvulling van de aanvraag om vergunning te verlenen voor de aanleg van de Noordkade en de daaraan gerelateerde activiteiten.
7.1. Op 14 december 2012 heeft RWE een aanvullende aanvraag ingediend voor de aanleg van de Noordkade van de verlengde Wilhelminahaven. Bij brief van 21 december 2012 zijn bezwaarmakers in de gelegenheid gesteld te reageren op de aanvullende aanvraag. Tevens zijn bezwaarmakers in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten op een tweede hoorzitting die is gehouden op 8 maart 2013. Blijkens de besluiten op bezwaar is de vergunning aangepast in die zin dat tevens vergunning wordt verleend voor de aanleg van de Noordkade, met inbegrip van het kadeterrein, de afwerking en inrichting daarvan en de bijbehorende afmeerzone in de haven.
7.2. In de bijlagen die onderdeel uitmaken van de bestreden besluiten is vermeld dat de vergunningen worden verleend voor:
1. De realisatie, inbedrijfname en bedrijfsvoering, inclusief het regulier onderhoud, van een elektriciteitscentrale die zowel op poederkool als op poederkool met biomassa kan worden bedreven, met bijbehorende brandstof-, koelwater-, en reststoffenlijnen.
2. De aanleg van de verlengde Wilhelminahaven en de toename van het onderhoudsbaggerwerk als gevolg daarvan.
3. De aanleg van de Zuidkade en Oostkade van de verlengde Wilhelminahaven, met afmeerzone, kade-terreinen en waterkering, alsmede het gebruik daarvan en de aanleg van de Noordkade, met inbegrip van het kadeterrein, de afwerking en inrichting daarvan en de bijbehorende afmeerzone in de haven.
4. De toename van het onderhoudsbaggerwerk als gevolg van de koelwaterintrek van RWE.
De Afdeling is van oordeel dat mede gelet op de omvang van het overige deel van het project, met de aanvulling van de aanvraag ten behoeve van de aanleg van de Noordkade het project niet zodanig is gewijzigd dat bij de bestreden besluiten voor de aanleg van de Noordkade niet alsnog vergunning mocht worden verleend zonder kennis te geven van de aanvulling van de aanvraag. De Afdeling acht in dit geval van belang dat de bezwaarmakers in de gelegenheid zijn gesteld om hun bezwaren over de aanvulling van de aanvraag kenbaar te maken. Voorts is niet aannemelijk dat andere belanghebbenden door de aanvulling van de aanvraag in hun belangen zijn geschaad. Het betoog faalt.
Consultatie buitenlandse autoriteiten en milieueffectrapportage
8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat verweerders ten onrechte niet hebben voldaan aan de verplichtingen uit het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband van 25 februari 1991 (hierna: het Verdrag van Espoo), richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010 L 334) en paragraaf 7.11 van de Wet milieubeheer. SNM en DU betogen dat verweerders in strijd met deze bepalingen hebben nagelaten ten behoeve van de bestreden besluiten een actuele milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) uit te voeren. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts, mede onder verwijzing naar de genoemde bepalingen, dat verweerders ten onrechte hebben nagelaten in het kader van de voorbereiding van de besluiten de Duitse en Deense autoriteiten te consulteren.
8.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de Nbw 1998 noch verplicht tot het uitvoeren van een m.e.r., noch tot een consultatie van de Duitse autoriteiten. Verweerders wijzen er op dat de aanvraag van de vergunning en het besluit tot vergunningverlening wel aan diverse Duitse autoriteiten is toegezonden.
8.2. Ten aanzien van het beroep op het Verdrag van Espoo, overweegt de Afdeling dat zowel Nederland als de Europese Unie hierbij partij is. Bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997 L 73) is ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Espoo, Richtlijn 85/337/EEG, thans Richtlijn 2011/92/EU, aangepast. Aangezien de artikelen 2 en 3, van het Verdrag van Espoo, voor zover hier van belang, inhoudelijk overeenstemmen met onderscheidenlijk de artikelen 4 en 7 van Richtlijn 2011/92/EU zal de Afdeling in zoverre, daargelaten of aan de artikelen 2 en 3 van het Verdrag van Espoo rechtstreekse werking toekomt, toetsen aan de artikelen 4 en 7 van Richtlijn 2011/92/EU.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak 5 september 2007, zaak nr. 200606758/1, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.
8.4. Artikel 4 van Pro Richtlijn 2011/92/EU is omgezet in het Nederlandse recht, in het bijzonder in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Uit de stukken blijkt dat een m.e.r. is uitgevoerd waarin de milieugevolgen van de bouw en de exploitatie van de centrale zijn bezien. De resultaten van het m.e.r. zijn neergelegd in een milieueffectrapport dat onder meer ten grondslag is gelegd aan de vergunning die is verleend op grond van de Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van de centrale. Gesteld noch gebleken is dat de implementatie in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer onjuist is dan wel dat de richtlijnen niet volledig toegepast worden. Een rechtstreeks beroep op artikel 4 van Pro Richtlijn 2011/92 EU komt partijen dan ook niet toe. Bijgevolg zal de Afdeling nagaan of verweerders hebben gehandeld in strijd met bovenvermeld hoofdstuk van de Wet milieubeheer.
In hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde regelgeving is een besluit op aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998 niet aangemerkt als een plan of besluit waarvoor bij de voorbereiding een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Op grond van de Wet milieubeheer bestond derhalve geen verplichting tot het verrichten van een actueel m.e.r. in de onderhavige procedure. Het betoog faalt derhalve. Eventuele gebreken in het milieueffectrapport en de kennisgeving daarvan kunnen in deze procedure dan ook niet aan de orde komen.
8.5. Ten aanzien van het betoog dat verweerders de Duitse en Deense autoriteiten ten onrechte niet hebben geconsulteerd overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 7 van Pro Richtlijn 2011/92/EU en artikel 26 van Pro Richtlijn 2010/75 zijn omgezet in paragraaf 7.11 van de Wet milieubeheer en in artikel 6.11, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Deze Nederlandse regelgeving is niet van toepassing op besluiten op aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998. Niettemin dienen de autoriteiten van de lidstaten, ongeacht de desbetreffende Richtlijnen en wettelijke bepalingen, op grond van het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag van de Europese Unie, met elkaar in overleg te treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Gelet hierop dient het bevoegd gezag, indien een project significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden in een andere lidstaat, die lidstaat zo spoedig mogelijk informeert over het voornemen tot vergunningverlening voor dat project.
In het verweerschrift is vermeld dat zowel de aanvraag als de besluiten tot vergunningverlening aan diverse Duitse autoriteiten zijn toegezonden. Daarbij is gelegenheid geboden tot het indienen van een zienswijze. Voorts hebben verweerders ter zitting toegelicht dat de Duitse autoriteiten zijn ingelicht over de gevolgen van het project op de Duitse Natura 2000-gebieden. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders de Duitse bevoegde autoriteiten voldoende hebben geïnformeerd over het voornemen tot vergunningverlening. Nu niet aannemelijk is gemaakt dat het project tevens significante gevolgen heeft voor de Deense Natura 2000-gebieden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders ten tijde van de voorbereiding van het besluit tevens gehouden waren de Deense bevoegde autoriteiten te informeren over het voornemen tot vergunningverlening. Het betoog faalt.
9. SNM en DU betogen dat verweerders in strijd met de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980, 90 (hierna: de Wetlands-conventie) hebben nagelaten het Ramsar Secretariaat te informeren omtrent het voornemen tot het verlenen van de vergunningen.
9.1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wetlands-conventie draagt elke Overeenkomstsluitende Partij zorg dat zij zo spoedig mogelijk wordt ingelicht, indien het ecologisch karakter van een in haar grondgebied gelegen en in de Lijst opgenomen watergebied verandert of mogelijk zal veranderen ten gevolge van technologische ontwikkelingen, verontreiniging of ander menselijk ingrijpen. Gegevens over dergelijke veranderingen dienen onverwijld te worden doorgegeven aan de organisatie of regering die verantwoordelijk is voor de in artikel 8 omschreven Pro, door het Bureau te verrichten lopende administratieve werkzaamheden.
9.2. De Afdeling overweegt dat artikel 3 van Pro de Wetlands-conventie geen bepaling is die naar haar inhoud een ieder kan verbinden, zoals bedoeld in artikel 93 van Pro de Grondwet. De bepaling kan dan ook niet door SNM en DU worden ingeroepen.
Bevoegdheid
10. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren aan dat verweerders niet bevoegd zijn om vergunning te verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op Duitse Natura 2000-gebieden. Volgens hen zijn alleen de Duitse autoriteiten hiertoe bevoegd.
Subsidiair voeren de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere aan dat verweerders ten onrechte de vergunning hebben verleend, zonder dat de Duitse bevoegde autoriteiten hebben ingestemd met de vergunningverlening. Volgens hen is de instemming van de Duitse autoriteiten noodzakelijk, omdat alleen zij de benodigde kennis hebben om de effecten van het project op de Duitse Natura 2000-gebieden te beoordelen.
10.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat geen vergunning is verleend voor het project voor zover het effecten heeft op de Duitse Natura 2000-gebieden, nu verweerders hiertoe niet bevoegd zijn. In het kader van de beoordeling van de effecten van de centrale moesten evenwel tevens de effecten op de Duitse gebieden worden bezien, aldus verweerders.
10.2. Artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn) bepaalt, voor zover van belang, dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied en dat door de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project wordt verleend nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
10.3. Noch de Nbw 1998 noch het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 bevat een bevoegdheidstoedeling ten aanzien van buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Artikel 19d van de Nbw 1998 biedt dan ook geen grondslag voor het verlenen van een vergunning voor zover het gaat om de mogelijke schadelijke gevolgen van een project voor buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Het voorgaande laat evenwel onverlet dat, zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 24 augustus 2011 in zaak nrs. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, het bevoegd gezag moet beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dit leidt ertoe dat het Nederlandse bevoegde gezag alleen een vergunning kan verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden niet aantast. Voor het verkrijgen van deze zekerheid is het naar het oordeel van de Afdeling niet noodzakelijk dat de buitenlandse autoriteiten instemming hebben verleend met de vergunningverlening voor het project. In dat verband is mede van belang dat de Habitatrichtlijn niet verplicht tot het verkrijgen van een dergelijke instemming.
Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat geen vergunning kan worden verleend voor het project voor zover het effecten heeft op de Duitse Natura 2000-gebieden, maar dat in het kader van de beoordeling van de effecten van de centrale tevens de effecten op de Duitse Natura 2000-gebieden moesten worden bezien. De instemming van de Duitse autoriteiten hebben verweerders in dat verband niet noodzakelijk hoeven achten.
11. SNM en DU voeren voorts aan dat de colleges niet bevoegd zijn een vergunning te verlenen voor de effecten van het project vanwege stikstofemissie, nu deze stikstofemissie neerslaat op de Waddenzee.
11.1. Ingevolge artikel 2a, tweede lid, van de Nbw 1998, beslissen, indien een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekking heeft op een project dat of andere handeling die hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag.
Ingevolge artikel 19d, vijfde lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur projecten of andere handelingen of categorieën van gebieden worden aangewezen waarvoor een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt verleend door onze minister.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, voor zover hier van belang, worden als projecten of andere handelingen als bedoeld in artikel 19d, vijfde lid, van de Nbw 1998 aangewezen:
n. lozing van afvalwater in de Waddenzee;
o. activiteiten ten aanzien van onderhoud, beheer, uitbreiding en verdieping van vaargeulen in de Waddenzee inclusief het storten van baggerspecie.
11.2. Het neerslaan van stikstofemissie op de Waddenzee kan noch worden aangemerkt als het lozen van afvalwater, noch als een activiteit ten aanzien van onderhoud, beheer, uitbreiding en verdieping van vaargeulen in de Waddenzee inclusief het storten van baggerspecie. Het betoog dat de colleges dienaangaande niet bevoegd zijn vergunning te verlenen, faalt dan ook.
Wettelijk kader
12. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten of, ten aanzien van handelingen als bedoeld in het zesde lid, van Onze Minister, in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
12.1. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
12.2. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
12.3. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
12.4. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
12.5. Bij besluiten van 26 februari 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de gebieden "Waddenzee", "Duinen Ameland" en "Duinen Schiermonnikoog" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), en de besluiten tot aanwijzing van de gebieden "Waddenzee", "Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103) zoals vervangen door richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EU L20) (hierna: de Vogelrichtlijn), gewijzigd.
Het Natura 2000-gebied "Waddenzee" is blijkens het aanwijzingsbesluit onder meer aangewezen voor de zeeprik, de rivierprik, de fint, de gewone zeehond en de grijze zeehond. In het aanwijzingsbesluit is na wijziging voor de grijze zeehond de doelstelling "behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie" opgenomen en voor de gewone zeehond de doelstelling "behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor uitbreiding populatie" opgenomen. Daarnaast vormt de Waddenzee het leefgebied, broedgebied, overwinteringsgebied en/of rustplaats voor veel vogels, zoals de blauwe kiekendief, de velduil en de scholekster. Voorts zijn de gebieden "Waddenzee", "Duinen Ameland" en "Duinen Schiermonnikoog" aangewezen voor (stikstofgevoelige) habitattypen.
12.6. Bij besluit van 10 september 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het gebied "Witterveld" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het Natura 2000-gebied "Witterveld" is onder meer aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen.
12.7. Bij besluit van 30 december 2010 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het gebied "Noordzeekustzone" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn en het besluit tot aanwijzing van het gebied "Noordzeekustzone" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn gewijzigd.
Het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone" is blijkens het aanwijzingsbesluit onder meer aangewezen voor de bruinvis, de gewone zeehond en de grijze zeehond. In het aanwijzingsbesluit is na wijziging voor de bruinvis de doelstelling "behoud omvang en verbetering kwaliteit leefgebied voor behoud populatie". Voor de grijze en gewone zeehond luidt na wijziging de doelstelling "behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie".
12.8. Bij besluit van 7 mei 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied "Drouwenerzand" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het Natura 2000-gebied "Drouwenerzand" is onder meer aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen.
12.9. Bij besluiten van 4 juni 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de gebieden "Bakkeveense Duinen", Lieftinghsbroek en Fochteloërveen aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn en het besluit tot aanwijzing van het gebied "Fochteloërveen" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn gewijzigd.
De Natura 2000-gebieden "Bakkeveense Duinen", Lieftinghsbroek en Fochteloërveen zijn onder meer aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen.
12.10. Bij besluit van 4 juli 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het gebied "Drentsche Aa" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het Natura 2000-gebied "Drentsche Aa" is onder meer aangewezen voor stikstofgevoelige habitattypen.
Eén project
13. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de door RWE aangevraagde natuurmaatregelen ten onrechte als onderdeel van het project voor de beoordeling van de vergunningplicht zijn aangemerkt. Volgens hen is hierdoor in strijd gehandeld met het stelsel van de Nbw 1998 en de Habitatrichtlijn. De natuurmaatregelen zijn namelijk deels mitigerende maatregelen, deels compenserende maatregelen en deels algemene beheermaatregelen, zo stellen zij.
13.1. In de bijlagen die onderdeel uitmaken van de bestreden besluiten is vermeld dat de vergunningen worden verleend voor:
1. De realisatie, inbedrijfname en bedrijfsvoering, inclusief het regulier onderhoud, van een elektriciteitscentrale die zowel op poederkool als op poederkool met biomassa kan worden bedreven, met bijbehorende brandstof-, koelwater-, en reststoffenlijnen.
2. De aanleg van de verlengde Wilhelminahaven en de toename van het onderhoudsbaggerwerk als gevolg daarvan.
3. De aanleg van de Zuidkade en Oostkade van de verlengde Wilhelminahaven, met afmeerzone, kade-terreinen en waterkering, alsmede het gebruik daarvan en de aanleg van de Noordkade, met inbegrip van het kadeterrein, de afwerking en inrichting daarvan en de bijbehorende afmeerzone in de haven.
4. De toename van het onderhoudsbaggerwerk als gevolg van de koelwaterintrek van RWE.
Gelet op deze opsomming en de toelichting hierop van de zijde van verweerders maken de door RWE aangevraagde natuurmaatregelen geen onderdeel uit van het project waarvoor krachtens artikel 16 en Pro 19d van de Nbw 1998 vergunning is verleend. Het betoog mist feitelijke grondslag.
14. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen verder dat de verruiming en de verdieping van de vaargeul van de Eemshaven naar de Noordzee ten onrechte niet als onderdeel van het project is beschouwd. De verdieping van de vaargeul zal namelijk alleen nog ten behoeve van de centrale van RWE worden uitgevoerd, aldus de Waddenvereniging andere en Greenpeace en andere.
14.1. In de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011 in zaak nrs. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2 heeft de Afdeling het volgende overwogen.
"De bouw en exploitatie van de centrale en de verdieping van de vaargeul zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig met elkaar verbonden dat er grond bestaat voor het oordeel dat verweerders bij de bestreden besluiten de verleende vergunningen alsnog hadden dienen te weigeren, omdat de aanvragen niet tevens de verdieping van de vaargeul omvatten. Daartoe acht de Afdeling van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting uit de verklaringen van RWE is gebleken dat de verdieping van de vaargeul gunstig maar niet noodzakelijk is voor de exploitatie van de centrale, nu de aanvoer van kolen naar die centrale kan plaatsvinden met schepen die gebruik kunnen maken van de bestaande vaargeul."
In de stelling dat alleen de centrale gebruik zal maken van de verdieping van de vaargeul ziet de Afdeling, wat daar ook van zij, geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat RWE wederom heeft bevestigd dat de centrale ook wordt geëxploiteerd, indien de vaargeulverdieping niet zal worden gerealiseerd.
15. Greenpeace en andere betogen voorts dat de verruiming van het onderwaterprofiel van de bestaande Wilhelminahaven en van het Doekegatkanaal als onderdeel van het project tezamen met de bouw en de exploitatie van de centrale had moeten worden beoordeeld.
15.1. De bouw en exploitatie van de centrale en de verruiming van het onderwaterprofiel van de bestaande Wilhelminahaven en van het Doekegatkanaal zijn naar het oordeel van de Afdeling evenmin zodanig met elkaar verbonden dat er grond bestaat voor het oordeel dat verweerders bij de bestreden besluiten de verleende vergunningen alsnog hadden dienen te weigeren, omdat de aanvraag niet tevens de verruiming van het onderwaterprofiel van de Wilhelminahaven en van het Doekegatkanaal omvat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de stukken en de uiteenzetting van RWE blijkt dat Groningen Seaports het onderwaterprofiel in de Wilhelminahaven en het Doekegatkanaal mede ten behoeve van andere bestaande en toekomstige initiatiefnemers verruimt teneinde het vestigingsklimaat in de Eemshaven te verbeteren.
16. Tot slot voeren Greenpeace en andere aan dat de bagger- en verspreidingsmaatregelen ten behoeve van de centrale ten onrechte slechts zijn vergund voor de duur van vier jaren en niet voor de hele levensduur van de centrale. Volgens hen maken ook de bagger- en verspreidingsmaatregelen die worden verricht na ommekomst van de vier jaren deel uit van het project.
16.1. Verweerders hebben uiteengezet dat de beoordeling van de effecten van de verspreiding van baggerspecie is uitgevoerd voor de gehele levensduur van de centrale. Hierbij is onder meer geconcludeerd dat, doordat de baggerspecie jaarlijks buiten het groeiseizoen van primaire productie wordt verspreid, zich geen effecten voor doen als gevolg van vertroebeling. De Waddenzee is evenwel een zeer dynamisch systeem. Een vergunning voor het verspreiden van onderhoudsbagger uit havens en vaargeulen dient dan ook met enige regelmaat te worden herzien om aanpassingen van de voorschriften mogelijk te maken indien dat nodig is vanwege veranderende natuurlijke omstandigheden. Na de vergunde periode van vier jaar zal opnieuw worden beoordeeld onder welke voorwaarden de verspreiding van onderhoudsspecie mag plaatsvinden, zo hebben verweerders gesteld.
16.2. In de vergunning is vermeld dat de vergunning voor de bouw, het in gebruik hebben en houden van de elektriciteitscentrale, als omschreven in de aanvraag, wordt verleend voor onbepaalde tijd. De vergunning voor de verspreiding van de onderhoudsbaggerspecie wordt verleend voor een periode van vier jaren, vanaf het moment van ingebruikname van de elektriciteitscentrale, zo staat in de vergunning.
16.3. In tegenstelling tot hetgeen Greenpeace en andere hebben betoogd is alleen voor de verspreiding van de onderhoudsbaggerspecie en niet voor de baggerwerkzaamheden zelf, de termijn van de vergunningverlening beperkt tot vier jaren. De Afdeling is van oordeel dat de verspreiding van de baggerspecie in de Waddenzee en de bouw en exploitatie van de centrale niet onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Uit de stukken is namelijk gebleken dat het voor de exploitatie van de centrale niet noodzakelijk is dat de onderhoudsbaggerspecie op de thans gekozen locaties in de Waddenzee wordt verspreid. Daarbij komt dat verweerders ter zitting nader hebben toegelicht dat het noodzakelijk is dat de onderhoudsbaggerspecie wordt verspreid op de rand van de geul. Aangezien de exacte locatie van de geul na enkele jaren kan wijzigen en de natuurlijke omstandigheden in de Waddenzee kunnen veranderen is het noodzakelijk dat na vier jaren een nieuwe beoordeling wordt gemaakt, zo hebben verweerders uiteengezet. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de verspreidingsmaatregelen van de baggerspecie ten behoeve van de centrale ten onrechte zijn vergund voor de duur van vier jaren.
Depositie van vermestende en verzurende stoffen Nederland
Uitgangspunten van de passende beoordeling
17. De Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere en SNM en DU richten zich tegen de uitgangspunten die in de passende beoordeling zijn gehanteerd bij de beoordeling van de effecten op de Nederlandse Natura 2000-gebieden door de toename van depositie van vermestende en verzurende stoffen.
Onder verwijzing naar een rapport van CE-Delft en een op 12 oktober 2012 gepubliceerd rapport van de Rijksuniversiteit Groningen stellen de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat de schadelijke effecten van de uitstoot van de verzurende en vermestende stoffen NOx en SO2 door de scheepvaart zijn onderschat. Volgens hen is in de passende beoordeling ten onrechte gerekend met een neutrale ondergrond in plaats van een specifieke ondergrond, is ten onrechte niet uitgegaan van een worstcasescenario en is ten onrechte niet met alle scheepvaartbewegingen rekening gehouden. Tevens voeren Greenpeace en andere aan dat de invoergegevens van de berekeningen van depositie van NOx en SO2 onduidelijk en niet verifieerbaar zijn. In dit verband merken zij op dat onduidelijkheid bestaat over de scheepvaartroutes, de hoogte van de schoorstenen waarmee is gerekend en de gehanteerde meteorologische gegevens.
SNM en DU stellen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de onnauwkeurigheden die inherent zijn aan depositierekeningen. Ook is het betrouwbaarheidsinterval van deze berekeningen niet nagegaan en dient aan de bovengrens van het betrouwbaarheidsinterval te worden getoetst.
17.1. De passende beoordeling en de depositieberekeningen zijn gebaseerd op juiste uitgangspunten, aldus verweerders.
17.2. In paragraaf 6.3.5 van de passende beoordeling staan de gevolgen van de toename van stikstofdepositie als gevolg van het project voor de beschermde habitattypen beschreven. De toename van stikstofdepositie door RWE en de havenverruiming afzonderlijk en in cumulatie met andere projecten is berekend met behulp van het model OPS-Pro en de resultaten daarvan staan opgenomen in tabel 28. Naar aanleiding van de bezwaarschriften heeft Arcadis in opdracht van RWE nieuwe stikstofberekeningen laten uitvoeren. De resultaten hiervan zijn neergelegd in de memo ‘Uitgangspunten berekening OPS-pro’ van 1 augustus 2012, waaruit blijkt dat iets meer stikstof op de Natura 2000-gebieden Duinen Schiermonnikoog, Duinen Ameland, Fochteloërveen en Witterveld zal neerslaan dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. Vanwege de centrale zal gemiddeld ongeveer 1 à 2 mol stikstof op deze Natura 2000-gebieden neerslaan. In de besluiten op bezwaar staat dat de conclusie uit de passende beoordeling dat de toename niet zal leiden tot ecologische effecten, ook na de nieuwe depositieberekeningen in stand blijft, omdat slechts sprake is van geringe verschillen.
17.3. De invoergegevens van de gemaakte depositieberekeningen staan vermeld in bijlage 7 van de passende beoordeling. Hierin staat dat de emissiefactor van binnenvaartschepen is afgeleid uit het CE-Delft rapport ‘Comparison of various transport modes on a EU scale with STREAM database’ van juli 2001. In het verweerschrift staat dat is gerekend met het CE model versie 2011, maar dat in de passende beoordeling abusievelijk het jaar 2001 staat vermeld. Aangezien het voornoemde rapport dateert van juli 2011 is sprake van een kennelijke verschrijving.
In tabel B7.3 is bij de twee schoorstenen van de centrale van RWE een emissiehoogte van 120 meter opgenomen. Deze tabel bevat verder gegevens over de schoorsteenhoogte van de schepen. Voor alle emissiebronnen is in de tabel de gehanteerde emissievracht NOx, indien van toepassing de emissievracht van NH3 en de warmte-emissie weergegeven. De warmte-emissie van de schepen is bepaald aan de hand van de methodiek uit het TNO-rapport ‘Nadere specificatie en aanpassing van emissiekarakteristieken van binnenvaart- en zeeschepen aan recente inzichten’ van april 2011. Volgens het deskundigenbericht wordt hiermee aangesloten bij de schoorsteenhoogten en de werkelijk optredende warmte-inhoud van de pluimen door de scheepvaart waardoor sprake is van een averagecase-benadering die zo passend mogelijk bij de werkelijk te verwachten parameters aansluit. De scheepvaartroutes zijn weergegeven in de passende beoordeling. In het verweerschrift is toegelicht dat uit de gegevens die ten grondslag liggen aan de depositieberekeningen volgt dat de Y-coördinaat van het meest noordelijke doorgerekende emissiepunt van de scheepvaart 647.000 is, terwijl de Y-coördinaat van het noordelijkste punt van Borkum 627.000 is zodat de scheepvaartbewegingen zijn doorgerekend tot 20 km voorbij Borkum. Over de scheepvaartbewegingen is in het deskundigenbericht opgemerkt dat is uitgegaan van de werkelijke route. Een worstcasescenario acht de deskundige op dit punt niet reëel, omdat de schepen door de vaargeul moeten varen. In het deskundigenbericht is uiteengezet dat wat betreft het aantal scheepvaartbewegingen in de passende beoordeling wel is uitgegaan van een worstcasescenario.
17.4. Gelet op bijlage 7 van de passende beoordeling en het gestelde in overweging 17.3 is de Afdeling van oordeel dat de gehanteerde invoergegevens voldoende inzichtelijk zijn. Uit deze bijlage blijkt dat voor het vervoer van de kolen is gerekend met handysize schepen. De reden hiervoor is dat deze schepen de kleinste capaciteit hebben waardoor is gerekend met een ongunstigere emissiefactor ten opzichte van Panamax schepen. Ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat met het hanteren van handysize schepen is uitgegaan van een worstcasescenario. Wat betreft de scheepvaartbewegingen volgt uit de passende beoordeling dat in de referentiesituatie is uitgegaan van 26.000 scheepvaartbewegingen per jaar waarvan ongeveer 6.000 scheepvaartbewegingen van zeeschepen en de overige 20.000 scheepvaartbewegingen van binnenvaartschepen. Het aantal vaarbewegingen van zeeschepen als gevolg van de centrale van RWE en de havenverruiming is bepaald op 350 onderscheidenlijk 74 en het aantal vaarbewegingen van binnenvaartschepen bedraagt 1.400. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben hun betoog dat de scheepvaartbewegingen zijn onderschat niet onderbouwd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders met het aantal scheepvaartbewegingen niet zijn uitgegaan van een worstcasescenario. De Afdeling acht het verder, mede gelet op het deskundigenbericht, niet onredelijk dat verweerders in de depositieberekeningen met betrekking tot de vaarroutes en de schoorstenen zijn uitgegaan van de werkelijke situatie in plaats van een worstcasescenario. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het volgens het deskundigenbericht voor een aantal parameters als de schoorsteenhoogte, de lengte van de vaarroute en de vaarroute zelf niet reëel is om een worstcasescenario aan te houden omdat voor deze parameters geen marges bestaan. Het betoog dat met betrekking tot de vaarroutes en de schoorstenen ten onrechte niet van een worstcasesituatie is uitgegaan slaagt niet.
17.5. Ten aanzien van het aangevoerde dat ten onrechte is gerekend met een neutrale ondergrond, is van belang dat op verzoek van de deskundige J. van Zweeden in een notitie van 11 juli 2013 heeft toegelicht dat het OPS-model gebruik maakt van zogenoemde ruwheidslengtebestanden en landgebruikbestanden en dat de gebruiker van het model maar zeer beperkte mogelijkheden heeft om het gebruik van deze bestanden te beïnvloeden. Verder kan uit deze notitie worden afgeleid dat de ondergrond vanwege een vrij grote resolutie niet exact kan worden gedefinieerd. Het deskundigenbericht stemt in met de in de notitie gegeven toelichting dat het OPS-model met een zo passend mogelijke ondergrond rekent. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat bij de depositieberekeningen niet met de juiste ondergrond is gerekend.
17.6. Het OPS-model onderscheidt zes meteorologische gebieden. Voor de verspreidingsberekeningen is gebruik gemaakt van langtermijn jaargemiddelde meteorologische gegevens van 1995 tot en met 2004. Ten aanzien van het door Greenpeace en andere naar voren gebrachte standpunt dat de meteorologie in het onderzoeksgebied wordt beïnvloed door het ingewikkelde getijdenverloop, wordt overwogen dat in het deskundigenbericht staat vermeld dat de noord- en noordwestelijke kustgebieden van Nederland zich in meteorologische zone 1 bevinden waardoor het model rekening houdt met de in de kustzone afwijkende meteorologie. Uit de memo van Arcadis van 22 oktober 2013, waarin ingegaan wordt op een aantal vragen van de deskundige, volgt dat het OPS-model rekening houdt met land- en zeewind, omdat zowel land- als zeewind worden geregistreerd bij de meetstations waar de meteorologische zones van OPS op zijn gebaseerd. Gelet hierop faalt het betoog van Greenpeace en andere dat geen rekening is gehouden met in de kuststreek voorkomende landwind. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat verweerders in dit geval vanwege de specifieke meteorologische situatie bij de Waddenzee niet van de verspreidingsberekeningen hadden mogen uitgaan. De verwijzing van Greenpeace en andere naar de uitspraak van 13 januari 2010 in zaak nr. 200900542/1/M1 leidt niet tot een ander oordeel, omdat die uitspraak betrekking had op verspreidingsberekeningen die waren uitgevoerd met behulp van het Nieuw Nationaal Model.
17.7. Ten aanzien van de beroepsgrond van SNM en DU over de onnauwkeurigheid van de stikstofdepositieberekeningen stelt de Afdeling voorop dat het gebruikte OPS-model een algemeen aanvaard model is voor het uitvoeren van depositieberekeningen. In het deskundigenbericht is uiteengezet dat een onzekerheidsmarge gebruikelijk is bij het uitvoeren van depositieberekeningen en dat dit op gelijke wijze wordt aanvaard als voor immissieberekeningen, omdat in beide gevallen wordt uitgegaan van gemiddelde emissievrachten die zo nauwkeurig mogelijk worden bepaald. Een onzekerheidsmarge doet naar het oordeel van de Afdeling geen afbreuk aan de geschiktheid van het OPS-model. Een model is altijd een schematische weergave van de werkelijkheid. Hetgeen SNM en DU hebben betoogd geeft geen grond voor het oordeel dat verweerders zich bij de besluitvorming niet op de uitkomsten van de berekeningen met het OPS-model hebben mogen baseren. Niet valt in te zien waarom verweerders de resultaten van de berekeningen aan een betrouwbaarheidsinterval hadden moeten toetsten.
17.8. Voor zover de Waddenvereniging en andere betogen dat de centrale grotere hoeveelheden NOx, SO2 en ammoniak zal uitstoten dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat uit de stukken, waaronder de passende beoordeling en de schriftelijke uiteenzetting van RWE, naar voren komt dat is gerekend met de voorgeschreven maximale jaarvracht van elk van deze stoffen in de vergunning die is verleend op grond van de Wet milieubeheer. De Afdeling acht het juist dat in de passende beoordeling is uitgegaan van de aan RWE vergunde maximale jaarvracht van NOx, SO2 en ammoniak, omdat deze vergunde normen niet mogen worden overschreden. Het betoog treft daarom geen doel. Voor zover betoogd is dat meer zal worden uitgestoten dan is vergund, overweegt de Afdeling dat dit een handhavingskwestie betreft.
De beoordeling van de effecten op de habitattypen
18. De Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere en SNM en DU betogen dat significante effecten op de Nederlandse Natura 2000-gebieden door de toename van depositie van vermestende en verzurende stoffen niet kunnen worden uitgesloten. Daarbij wijzen zij op de reeds hoge achtergrondconcentratie van stikstof en op de omstandigheid dat de kritische depositiewaarden voor de beschermde habitattypen door de extra stikstofdepositie nog verder zullen worden overschreden. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere de notitie ‘Notitie effecten van stikstofdepositie van energiecentrales in de Eemshaven’ van Bureau Waardenburg van 31 maart 2011 overgelegd. Ook brengen de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere naar voren dat de gehanteerde kritische depositiewaarden voor diverse relevante habitattypen inmiddels naar beneden zijn bijgesteld.
SNM en DU brengen naar voren dat halvering van de vergunde NOx-emissie technisch mogelijk is en dat dit volgens hen in deze procedure ten onrechte niet is overwogen. SNM en DU achten het onjuist dat in de passende beoordeling is getoetst aan de totale gefixeerde stikstof in de bodem van 125.000 - 450.000 mol/ha/jaar.
18.1. Verweerders stellen dat uit de passende beoordeling de conclusie volgt dat de depositie van de centrale geen effect heeft op de stikstofgevoelige habitattypen.
18.2. Uit paragraaf 3.4.3 van de passende beoordeling volgt dat voor de effecten van vermesting en verzuring de volgende gebieden als worstcase situatie zijn beoordeeld: de Waddeneilanden Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Borkum, Memmert, Juist Nordeney en Baltrum en de hoogveengebieden Fochteloërveen en Witterveld. De reden hiervoor is dat in deze gebieden habitattypen voorkomen met de laagste kritische depositiewaarden en daar tevens de grootste toename van stikstofdepositie als gevolg van het vergunde project plaatsvindt. Binnen deze gebieden zijn habitattypen met de laagste kritische depositiewaarden geselecteerd en beoordeeld. Alle overige habitattypen zijn minder gevoelig voor stikstofdepositie of worden minder belast door de uitstoot van de centrale. In de passende beoordeling is verder vermeld dat de conclusie die wordt getrokken voor de kwetsbaarste habitattypen per definitie ook gelden voor de overige habitattypen met dien verstande dat de gevolgen daarvan nog geringer zullen zijn.
18.3. De passende beoordeling gaat in op de gevolgen van de toename voor de habitattypen grijze duinen (H2130), vochtige duinvalleien (H2190) en hoogvenen (H7110A en H7120). In de passende beoordeling is uitgegaan van de kritische depositiewaarden uit het Alterra-rapport 1654 Van Dobben en Van Hinsberg uit 2008. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen terecht dat ten tijde van het nemen van de besluiten op bezwaar nieuwe geactualiseerde kritische depositiewaarden beschikbaar waren. De kritische depositiewaarden van enkele duinhabitattypen zijn verlaagd, maar voor hoogveenhabitattypen zijn de kritische depositiewaarden verhoogd. Uit de stukken blijkt dat de kritische depositiewaarden zijn gebruikt om stikstofgevoelige habitattypen te selecteren. Verweerders hebben onweersproken gesteld dat het naar beneden bijstellen van de kritische depositiewaarden niet tot een andere selectie van habitattypen leidt en daarom geen invloed heeft op de uitgevoerde beoordeling. Gelet hierop faalt het betoog over de gewijzigde kritische depositiewaarden.
18.4. In de passende beoordeling zijn per gebied per geselecteerd habitattype, de factoren onderzocht die van belang zijn voor het functioneren en het voorkomen van het habitattype, de huidige staat van instandhouding en de rol van stikstof in het systeem. Deze beoordeling wordt in de stukken aangeduid als een systeembenadering. In de passende beoordeling staat beschreven dat de staat van instandhouding van de geselecteerde habitattypen onder druk staat door de accumulatie van stikstof in het systeem uit de afgelopen decennia, maar ook door het wegvallen van andere cruciale randvoorwaarden van de ecosystemen zoals een sterke vermindering van natuurlijke dynamiek, het wegvallen van natuurlijke begrazing en een verstoorde waterhuishouding. Per gebied, per habitattype zijn de omstandigheden, zoals de aanwezigheid van meer of minder dynamiek, beschreven. In de passende beoordeling is voorts aangegeven dat de extra stikstofdepositie zeer gering is, maar bijdraagt aan de bestaande stikstofovermaat in de bodem. Bij de beoordeling van de gevolgen van de stikstofdepositie is geen relatie gelegd met de eigenschappen van de habitattypen en de beschreven specifieke omstandigheden binnen de verschillende gebieden. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de berekende toename van stikstofdepositie weg valt in de foutenmarge van ecologische modellen en in het niet valt bij de jaarlijkse fluctuaties in de stikstofdepositie, zodat in de praktijk geen effect zal optreden als gevolg van de extra stikstofdepositie op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden.
18.5. Een systeembenadering waarbij per gebied wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden daarvan, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en het voorkomen van de habitattypen is in beginsel in lijn met het arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Bij de toepassing van de systeembenadering in de thans voorliggende passende beoordeling zijn evenwel weliswaar de voornoemde aspecten onderzocht, maar een beoordeling van de toename van de stikstofdepositie waarbij een relatie met voornoemde aspecten wordt gelegd, ontbreekt. Aan de conclusie in de passende beoordeling dat geen effect zal optreden op de instandhoudingsdoelstellingen is immers louter ten grondslag gelegd dat de toename van stikstofdepositie wegvalt in de foutenmarge van ecologische modellen en in het niet valt bij de jaarlijkse fluctuaties. De systeembenadering heeft ook ten grondslag gelegen aan de eerdere aan RWE verleende Nbw-vergunningen. Voor zover verweerders en RWE menen dat de Afdeling deze systeembenadering in haar eerdergenoemde uitspraak van 24 augustus 2011 heeft geaccepteerd, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 2.4.10 van die uitspraak dat alleen is overwogen dat duidelijk is op welke wijze de huidige staat van instandhouding van de habitattypen wordt betrokken in de beoordeling van de systeembenadering.
Nu in de passende beoordeling is geconcludeerd dat de kritische depositiewaarden van het habitattype grijze duinen subtype C op Duinen Schiermonnikoog en Duinen Ameland en van het habitattype hoogvenen in het Fochteloërveld en Witterveld door de uitstoot als gevolg van het project verder zullen worden overschreden, en niet uit de toepassing van de gehanteerde systeembenadering in de passende beoordeling volgt dat als gevolg daarvan geen significante effecten voor deze habitattypen optreden, hebben verweerders niet de vereiste zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000 gebieden in Nederland niet worden aangetast.
In de passende beoordeling staat dat uit voorzorg kan worden overwogen om maatregelen te treffen gericht op het wegnemen van stikstof uit de bodem. Aan onderhavige vergunningen zijn voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. In het navolgende zal de Afdeling naar aanleiding van de beroepsgronden daarom ingaan op deze maatregelen.
Natuurmaatregelen
18.6. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat diverse onverplichte natuurmaatregelen ten onrechte in de passende beoordeling zijn meegewogen. Het vergunnen van dergelijke maatregelen is volgens hen in strijd met de Nbw 1998 en de systematiek van de Habitatrichtlijn.
De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen voorts dat de natuurmaatregelen voor de gebieden Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Fochteloëreveen en Witterveld ten onrechte als aanvullende natuurmaatregelen zijn aangemerkt. Volgens hen gaat het om algemene beheermaatregelen die ook los van de vergunningen uitgevoerd dienen te worden, omdat de gunstige staat van instandhouding van de relevante habitattypen in de deze gebieden nog niet is bereikt. Mochten deze maatregelen toch als aanvullende natuurmaatregelen moeten worden aangemerkt, dan betreffen het compenserende maatregelen en geen mitigerende maatregelen, zo stellen zij. Omdat de maatregelen niet bestuursrechtelijk zijn geborgd, is volgens SNM en DU ten onrechte getoetst op basis van de verwachting dat de maatregelen zullen worden uitgevoerd. Ook betogen SNM en DU dat ten onrechte niet is gekozen voor brongerichte maatregelen.
Greenpeace en andere brengen verder naar voren dat verweerders de veronderstelde positieve effecten van algemeen beheer niet mogen wegstrepen tegen de extra depositie van het vergunde project. Zij stellen daartoe dat slechts een gedeelte van de beschermde habitattypen kunnen profiteren van de natuurmaatregelen. Meer subsidiair voeren zij aan dat de natuurmaatregelen passend hadden moeten worden beoordeeld, omdat voor een beheerplan ook een passende beoordeling moet worden gemaakt en de beoogde effecten inzichtelijk moeten zijn.
Greenpeace en andere en SNM en DU betwisten tot slot de effectiviteit van de voorgeschreven natuurmaatregelen.
18.7. Ten aanzien van het aangevoerde dat het om reguliere beheermaatregelen gaat die ook los van de vergunningen uitgevoerd zullen worden, overweegt de Afdeling het volgende. In het verweerschrift is uiteengezet dat de natuurmaatregelen verschillen van reguliere beheermaatregelen, omdat het hoofdzakelijk om inrichtingsmaatregelen gaat waarmee structurele aanpassingen in het gebied worden aangebracht. Voor het overige is sprake van maatregelen die een aanvulling vormen op bestaand beheer. Gelet hierop en gelet op de aard van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat de aan de vergunningen verbonden maatregelen geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden uitgevoerd aannemelijk. Gezien deze conclusie faalt het betoog van Greenpeace en andere dat de positieve effecten van algemeen beheer niet mogen worden weggestreept tegen de effecten van het project.
18.8. Wat betreft het betoog dat de maatregelen niet in de vergunningen zijn geborgd, overweegt de Afdeling dat beide vergunningen voorschriften bevatten met betrekking tot het verplicht uitvoeren van stikstof gerelateerde maatregelen. Het gaat om maatregelen in Fochteloërveen en Witterveld en om maatregelen die in het rapport ‘Natuurprojecten van RWE in Noord-Nederland, Deelrapport stikstofgevoelige habitattypen’ (hierna: het rapport Natuurprojecten) als fase 1 zijn aangeduid. Het rapport Natuurprojecten bevat fase 1 maatregelen voor onder meer de Natura 2000-gebieden Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de verplicht uit te voeren maatregelen aan te merken als mitigerende maatregelen, omdat deze maatregelen zijn bedoeld om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te verzachten. Van onverplichte maatregelen of compenserende maatregelen is, anders dan betoogd, geen sprake.
18.9. In de passende beoordeling is aangegeven dat het resultaat van de duinherstelmaatregelen op Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog is dat vele tientallen keer meer stikstof wordt afgevoerd dan door de extra depositie van het project gedurende de hele levensloop van de centrale wordt aangevoerd. Volgens het deskundigenbericht geeft de stikstofbalans een te positieve voorstelling van zaken, omdat het niet voor de hand ligt om de totale stikstofafname als gevolg van de maatregelen te vergelijken met de gecumuleerde stikstoftoename door de centrale over 30 jaar. Niettemin zal voor de Natura 2000-gebieden Ameland en Schiermonnikoog sprake zijn van een positieve stikstofbalans, omdat als gevolg van de maatregelen per saldo meer stikstof uit de habitattypen zal worden afgevoerd dan er als gevolg van de vergunde centrale bijkomt. Verweerders hebben in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om te veronderstellen dat de effecten van de maatregelen niet toereikend zullen zijn om te verzekeren dat de instandhoudingsdoelstellingen worden behaald.
18.10. De stikstofmaatregelen op Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog bestaan uit het verwijderen van bomen en struiken, plaggen, intensivering of uitbreiding van begrazing en het stimuleren van bestuiving. Met name plaggen is bedoeld om de geaccumuleerde stikstof uit de bodem te verwijderen. Volgens het deskundigenbericht wordt het afplaggen in de PAS-herstelstrategiedocumenten voor alle drie de subtypen van het habitattype grijze duinen als bewezen effectieve maatregel beschouwd. De Afdeling ziet in hetgeen SNM en DU naar voren hebben gebracht geen aanleiding daaraan te twijfelen.
18.11. Greenpeace en andere hebben ter onderbouwing van hun betoog dat de maatregelen in Fochteloërveen en Witterveld niet de vereiste zekerheid over het uitblijven van significante effecten zullen opleveren een notitie van drs. J. Tonckens van 21 augustus 2013 overgelegd. Volgens deze notitie wordt bij deze maatregelen alleen het effect op de hoogveenhabitattypen H7710A en H7120 genoemd, terwijl Fochteloërveen ook voor de stikstofgevoelige habitattypen zure vennen (H3160), vochtige heiden (H4010A) en droge heiden (H4030) is aangewezen. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat voor de beoordeling van de effecten van de depositietoename gekozen is om in de hoogveengebieden de habitattypen met de laagste kritische depositiewaarden te selecteren. De Afdeling acht dit niet onredelijk, omdat daarmee de meest stikstofgevoelige habitattypen zijn geselecteerd. De kritische depositiewaarden van de habitattypen die in de notitie worden genoemd zijn hoger dan de kritische depositiewaarden van de geselecteerde habitattypen actief hoogveen (H7110A) en herstellend hoogveen (H7120). Ten aanzien van het in de notitie gestelde dat het verwijderen van berkenopslag in de gebieden geen effectieve maatregel is om de condities van het hoogveen te verbeteren, omdat daarmee de oorzaak niet wordt weggenomen, overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht staat dat het verwijderen van berkenopslag in de PAS-herstelstrategie als enige geschikte maatregel tegen de effecten van stikstofdepositie voor habitattype H7110A wordt genoemd. In het deskundigenbericht is verder gesteld dat het verwijderen van berkenopslag effectief is, omdat daarmee de effectketen van vermesting en verdroging in enige mate wordt geremd. Niet gebleken is dat deze stelling onjuist is. Gelet op het vorengaande faalt het betoog van Greenpeace en andere.
18.12. De effecten van de mitigerende maatregelen zijn onderzocht en staan beschreven in het document "Maatregelenpakket Fochterloërveen en Witterveld" van Arcadis van 12 juni 2012 en het rapport Natuurprojecten. Greenpeace en andere betogen tevergeefs dat deze maatregelen ook aan een passende beoordeling onderworpen hadden moeten worden, nu de Nbw 1998 noch de Habitatrichtlijn hiertoe nopen. De maatregelen zijn immers geen onderdeel van het vergunde project.
18.13. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot de conclusie dat terecht is aangenomen dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Fochteloërveen en Witterveld.
18.14. Voor zover SNM en DU aanvoeren dat gekozen had moeten worden voor bronmaatregelen in plaats van effectmaatregelen, overweegt de Afdeling dat verweerders hebben gesteld dat brongerichte maatregelen zijn genomen in die zin dat in vergunning op grond van de Wet milieubeheer een NOx-emissie is voorgeschreven die voldoet aan de beste beschikbare technieken volgens het BREF Grote stookinstallaties. Uit de Nbw 1998 noch de Habitatrichtlijn vloeit een verplichting voort om in het kader van mitigatie indien mogelijk voorrang te geven aan (verdergaande) bronmaatregelen boven andere maatregelen.
18.15. Ten aanzien van het betoog van SNM en DU dat in de Nbw-vergunningen ten onrechte niet is voorgeschreven dat de NOx-emissie dient te worden gehalveerd ten opzichte van de vergunning op grond van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat de NOx-emissie van de centrale in de onherroepelijke vergunning op grond van de Wet milieubeheer is vastgesteld. Gelet op de conclusie in de vorige overweging hebben verweerders geen aanleiding hoeven zien om in het belang van de bescherming van de habitattypen in de Nbw-vergunningen voorschriften op te nemen met een lagere toegestane uitstoot van stikstof dan reeds is vergund.
Buiten beschouwing gelaten Natura 2000-gebieden
19. SNM en DU en Greenpeace en andere achten het onjuist dat het Natura 2000-gebied Drentsche Aa bij de beoordeling van de gevolgen van de toename van stikstofdepositie buiten beschouwing is gelaten.
Daartoe voeren Greenpeace en andere aan dat dit gebied dichterbij de Eemshaven ligt dan de Natura 2000-gebieden Fochteloërveen en Witterveld. Daarnaast zijn in dit gebied habitattypen aanwezig die zeer gevoelig zijn voor stikstofdepositie en is dit gebied aangewezen als leefgebied voor de kamsalamander. Greenpeace en andere betogen dat ten onrechte niet aan de instandhoudingsdoelstellingen is getoetst, zodat niet geconcludeerd kan worden dat significante effecten op het Natura 2000-gebied Drentsche Aa zijn uitgesloten. Volgens Greenpeace en andere zijn ook de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek, Drouwenerzand en Bakkeveense Duinen ten onrechte niet in de beoordeling meegenomen, terwijl deze gebieden binnen het bereik van de verzurende en vermestende uitstoot van de kolencentrale liggen.
19.1. Verweerders wijzen erop dat in de passende beoordeling is geconcludeerd dat in de worstcase beschouwde gebieden geen effecten optreden door de depositietoename. Zij stellen dat deze conclusie ook voor de overige Natura 2000-gebieden geldt.
In het verweerschrift is naar voren gebracht dat in onder meer de Natura 2000-gebieden Drentsche Aa en Bakkeveense Duinen natuurmaatregelen zullen worden uitgevoerd ten gunste van de stikstofgevoelige habitattypen.
19.2. Een deel van het Natura 2000-gebied Drentsche Aa ligt dichterbij de Eemshaven dan de gebieden Fochterloërveen en Witterveld. Het Natura 2000-gebied Bakkeveense Duinen ligt op ongeveer dezelfde afstand van de Eemshaven als deze gebieden. Uit de stukken blijkt dat als gevolg van de centrale op de Bakkeveense Duinen en de Drentsche Aa gemiddeld 1 onderscheidenlijk 1,3 mol/ha/jaar stikstof zal neerslaan. De stelling dat de effecten op deze gebieden niet zijn bezien, berust dan ook niet op feitelijke grondslag. In het rapport Natuurprojecten staan fase 1 maatregelen voor deze gebieden. Zoals hiervoor in 18.8 is overwogen betreft het maatregelen die op grond van beide vergunningen verplicht dienen te worden uitgevoerd. Uit het voornoemde rapport blijkt dat als gevolg van de maatregelen in de Bakkeveense Duinen en de Drentsche Aa per saldo meer stikstof zal worden afgevoerd dan er als gevolg van de centrale in deze gebieden bijkomt. In het licht hiervan ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om te oordelen dat verweerders ten onrechte hebben gesteld dat effecten op de bedoelde gebieden kunnen worden uitgesloten. In dit verband is ook nog van belang dat verweerders onweersproken hebben gesteld dat het leefgebied van de kamsalamander in de Drentsche Aa niet wijzigt als gevolg van de geringe depositietoename.
19.3. De Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand liggen blijkens het deskundigenbericht op ongeveer dezelfde afstand van de Eemshaven als de Natura 2000-gebieden Fochterloërveen en Witterveld. Uit de stukken blijkt dat als gevolg van de centrale op de gebieden Fochteloërveen en Witterveld gemiddeld 0,7-1,1 onderscheidenlijk 0,6-1,1 mol/ha/jaar stikstof zal neerslaan. Het is daarom niet uitgesloten dat ten gevolge van het project tevens stikstof zal neerslaan op de gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. In de passende beoordeling zijn de gevolgen van de centrale op de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand evenwel niet onderzocht. Verweerders hebben derhalve niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de stikstofdepositie door de centrale niet zullen worden aangetast. Het betoog dat de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten onrechte niet in de beoordeling zijn meegenomen slaagt.
19.4. De conclusie is dat de bestreden besluiten op dit punt zijn genomen in strijd met de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998.
Zwavel
20. SNM en DU stellen dat de vitaliteit van heischrale gebieden niet alleen afhangt van vermesting, maar ook van verzuring. SNM en DU betwijfelen of de zwavelemissie wel voldoende is meegewogen bij de beoordeling van de effecten.
21. De kritische depositiewaarden zijn gebaseerd op de invloed van stikstof en zwavel samen. Bij het vaststellen van deze waarden is uitgegaan van een vaste hoeveelheid zwavel. De achtergronddepositie van zwavel is bij de Waddeneilanden zeer laag en de extra zwaveldepositie vanuit de centrale en als gevolg van de toename van scheepvaartbewegingen verandert de uitkomsten van het model dat wordt gebruikt voor het bepalen van de kritische depositiewaarden niet. De conclusie in de passende beoordeling is dat zwavel bij de huidige lage achtergronddepositie in geen van de beschouwde habitattypen een ecologische factor van betekenis is.
Het aangevoerde geeft gezien het vorenstaande geen grond om te oordelen dat zwavel onvoldoende in de beoordeling is betrokken. De Afdeling ziet geen aanleiding om de verrichte passende beoordeling op dit punt onvolledig of onjuist te achten.
Depositie van vermestende en verzurende stoffen Duitsland
22. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren aan dat in de passende beoordeling en het IBL-rapport stikstofdepositie ten onrechte de effecten van stikstofdepositie met toepassing van een Duitse methode zijn beoordeeld. Volgens hen had het toetsingskader zoals dat in Nederland wordt toegepast ten grondslag moeten liggen aan deze onderzoeken.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere betogen dat het IBL-rapport stikstofdepositie diverse gebreken vertoont. Zo voeren SNM en DU, Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere onder meer aan dat ten onrechte het zogenoemde afbakeningscriterium is gehanteerd waardoor het onderzoek is beperkt tot vier Duitse Natura 2000-gebieden en dat dit criterium niet algemeen wordt toegepast in Duitsland. Verder zijn de cumulatieve effecten onvoldoende beoordeeld, is de selectie van habitattypen onvolledig geweest, is in veel gevallen van een onjuiste staat van instandhouding uitgegaan en is ten onrechte het 3%-irrelevantiecriterium gehanteerd.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU en Greenpeace en andere hebben ter onderbouwing van hun standpunten verschillende tegenrapporten ingediend.
Volgens LBU en BBB en Stadt Borkum en andere heeft ten onrechte geen passende beoordeling plaatsgevonden, maar is slechts een voortoets verricht. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen ook dat het onvolledige onderzoek van IBL niet als passende beoordeling kan worden aangemerkt.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de toename van stikstofdepositie een verslechterend effect zal hebben op de beschermde habitattypen in de Duitse Natura 2000-gebieden. De schadelijke effecten zijn volgens hen onderschat. LBU en BBB en Stadt Borkum en andere bestrijden dat de extra stikstofdepositie voor de beschermde habitattypen als irrelevant kan worden aangemerkt. Zij wijzen erop dat de habitattypen reeds in een slechte staat van instandhouding verkeren en daarom niet nadelig mogen worden beïnvloed. Aangevoerd wordt dat de natuurmaatregelen die in de Nederlandse gebieden zullen worden uitgevoerd geen effect hebben op de prioritaire habitats in Duitsland.
22.1. Verweerders stellen dat zowel op grond van het Nederlandse beoordelingskader als op grond van het Duitse beoordelingskader vaststaat dat de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden. Zij lichten toe dat in het IBL-rapport stikstofdepositie de beoordelingssystematiek zoals deze in Duitsland wordt gebruikt is toegepast, omdat de Duitse autoriteiten verantwoordelijk zijn voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van de Duitse Natura 2000-gebieden. Voor de toetsing van de effecten van stikstof is daarom uitgegaan van het afbakeningscriterium van 7,14 mol/ha/jaar nu onder die grens naar Duits inzicht geen sprake is van een causaal verband tussen de emissie vanwege het project en de berekende depositie. De depositie van stikstof als gevolg van het project zal op vier Duitse Natura 2000-gebieden de grens van 7,14 mol/ha/jaar overschrijden, maar uit het IBL-rapport stikstofdepositie blijkt dat effecten op de habitattypen in deze gebieden als gevolg van de toename van stikstofdepositie zijn uitgesloten.
22.2. In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor het gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied en dat door de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor het plan of project wordt gegeven nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen dat een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen van een project voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
22.3. De vraag ligt voor of verweerders op basis van de aan hun besluiten ten grondslag gelegde passende beoordeling en daarbij behorende rapporten de zekerheid hebben verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden als gevolg van de toename van stikstofdepositie niet zullen worden aangetast. In de passende beoordeling zijn de gevolgen van de stikstofdepositie voor de in het Natura 2000-gebied Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer gelegen Oost-Friese Waddeneilanden zowel aan de hand van een zogeheten systeembenadering als beoordelingsmethodiek als ook aan de hand van een in Duitsland ontwikkelde beoordelingsmethode in kaart gebracht. Aan de hand van de gevolgde systeembenadering wordt geconcludeerd dat de zeer geringe hoeveelheid stikstof die als gevolg van de centrale en de havenuitbreiding samen en in cumulatie met andere plannen en projecten op de Oost-Friese Waddeneilanden wordt gedeponeerd, geen effect heeft op de vegetaties van het habitattype grijze duinen en de staat van instandhouding van dit type op deze eilanden niet beïnvloedt. De andere, in Duitsland ontwikkelde, methode is gebaseerd op een in 2008 verschenen rapport van het Kieler Institut für Landschaftsökologie. Deze methode gaat er vanuit dat een extra stikstofdepositie van 3% van de kritische depositiewaarde als verwaarloosbaar te beschouwen is, waarbij het onderzoeksgebied is begrensd tot het gebied waar de toename van stikstofdepositie 7,14 mol/ha/jaar of meer bedraagt. Volgens de passende beoordeling is de toename van stikstofdepositie door het project afzonderlijk en in cumulatie op geen van de Oost-Friese Waddeneilanden meer dan 7,14 mol/ha/jaar, zodat volgens deze toetsingsmethode effecten op deze eilanden zijn uit te sluiten. Deze conclusie wordt onderschreven in het IBL-rapport stikstofdepositie. Dit rapport vormt een aanvulling op de passende beoordeling. Derhalve kan het IBL-rapport stikstofdepositie naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als onderdeel van de passende beoordeling.
22.4. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen onder 18.5 is een zogeheten systeembenadering waarbij per gebied wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden daarvan, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en het voorkomen van de habitattypen in beginsel in lijn met het arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, maar ontbreekt bij de toepassing van de gekozen systeembenadering in de thans voorliggende passende beoordeling een beoordeling van de toename van de stikstofdepositie in relatie met voornoemde aspecten. Daarbij komt dat in de vergunningen geen mitigerende maatregelen zijn voorgeschreven teneinde effecten ten gevolge van de toename van stikstofdepositie op de Duitse Natura 2000-gebieden te voorkomen. Daarnaast zijn met toepassing van de gehanteerde systeembenadering alleen de effecten op de Oost-Friese Waddeneilanden bezien, terwijl uit het IBL-rapport stikstofdepositie blijkt dat het project tevens effecten heeft op andere Duitse Natura 2000-gebieden. De effecten op die gebieden zijn in de beoordeling aan de hand van de toegepaste systeembenadering derhalve ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich op grond van de beoordeling aan de hand van de gekozen systeembenadering niet op het standpunt mogen stellen dat de stikstofdepositie ten gevolge van het project niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden.
22.5. Wat betreft de methode die is gebaseerd op het rapport van het Kieler Institut für Landschaftsökologie overweegt de Afdeling het volgende. Gezien de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kunnen ook de Duitse bevoegde autoriteiten slechts toestemming voor een activiteit verlenen wanneer zij op basis van de beste wetenschappelijke kennis, gelet op de specifieke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden, de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. De gehanteerde methode wordt in de praktijk bij vergunningprocedures in Niedersachsen toegepast. Het gebruik van de methode is in Duitsland gangbaar. Mede gelet op artikel 4, derde lid, van het Verdrag van de Europese Unie, hebben verweerders er in beginsel dan ook van mogen uitgaan dat de methode die is toegepast in het IBL-rapport stikstofdepositie voor de beoordeling van de gevolgen van de toename van stikstofdepositie in de Duitse Natura 2000-gebieden in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
22.6. Het afbakeningscriterium is onderdeel van de gehanteerde methode. De toepassing van dit criterium heeft ertoe geleid dat het onderzoeksgebied is afgebakend tot delen van de Natura 2000-gebieden Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer, Unterems und Aussenems, Hund und Paapsand en Teichfledermaus-Gewässer in Raum Aurich. In het deskundigenbericht is vermeld dat voor de afbakening van het onderzoeksgebied de extra depositie van het te beoordelen project maatgevend is. Pas binnen het onderzoeksgebied, en niet bij de toepassing van het afbakeningscriterium, wordt op grond van de gehanteerde methode de bijkomende belasting in combinatie met cumulatieve projecten beoordeeld. In tegenstelling tot hetgeen Greenpeace en andere stellen hoefde bij de toepassing van het afbakeningscriterium dan ook geen rekening te worden gehouden met cumulatieve stikstofdeposities.
22.7. Na afbakening van het onderzoeksgebied wordt voor alle relevante habitattypen onderzocht of de totale depositie lager of hoger is dan de minimumwaarde van het critical load-bereik (hierna: CL-bereik). Als de minimumwaarde van het CL-bereik van de habitattypen niet wordt overschreden, kunnen negatieve effecten als gevolg van stikstofdepositie worden uitgesloten. Als de totale depositie hoger is dan de minimumwaarde van het CL-bereik wordt getoetst aan het 3%-criterium. In het IBL-rapport stikstofdepositie is geconcludeerd dat de totale depositie, te weten de achtergronddepositie plus de cumulatieve extra depositie, voor alle onderzochte habitattypen lager is dan de minimumwaarde van het CL-bereik, zodat negatieve effecten als gevolg van de extra stikstofdeposities van het project kunnen worden uitgesloten.
22.8. Voor zover is aangevoerd dat in het IBL-rapport stikstofdepositie van een onjuiste achtergronddepositie is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat voor het bepalen van de achtergronddepositie is uitgegaan van gegevens uit 2007 van het Umweltbundesamt. Uit het deskundigenbericht volgt dat deze gegevens ten tijde van het onderzoek en het nemen van de bestreden besluiten de meest actuele achtergronddeposities waren. Bij het bepalen van de achtergronddepositie dient een grondgebruiksklasse te worden gekozen en in het IBL-rapport is de klasse "wateroppervlakken" geselecteerd. Het deskundigenbericht merkt hierover op dat deze klasse qua depositiekarakteristiek het beste overeenkomt met de depositiebeoordeling van mariene habitattypen. Er bestaat geen specifieke klasse voor mariene gebieden. In het door LBU en BBB en Stadt Borkum en andere aangevoerde dat de klasse "wateroppervlakken" onbruikbaar is, omdat deze klasse is bedoeld voor wateroppervlakken op het vasteland en niet voor mariene habitats wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat in het IBL-rapport van een onjuiste grondgebruiksklasse is uitgegaan.
22.9. Per Duits Natura 2000-gebied zijn habitattypen geselecteerd die binnen het onderzoeksgebied voorkomen waar een extra depositie van meer dan 7,14 mol/ha/jaar te verwachten is. De geselecteerde habitattypen staan weergegeven in tabellen in het IBL-rapport stikstofdepositie. Met betrekking tot het betoog van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en Greenpeace en andere dat de selectie van habitattypen onvolledig is geweest, overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht is geconstateerd dat de door appellanten genoemde habitattypen buiten het door het IBL-rapport afgebakende onderzoeksgebied liggen. Gelet hierop faalt het betoog.
22.10. Aangaande het betoog dat in het IBL-rapport stikstofdepositie bij diverse habitattypen een onjuiste staat van instandhouding staat vermeld overweegt de Afdeling het volgende. De staat van instandhouding van de habitattypen is blijkens dit rapport afkomstig van het Niedersächsisches Landesbetrieb für Wasserwirtschaft Kusten en Naturschutz. De staat van instandhouding van een habitattype speelt pas een rol bij de toepassing van het 3%-criterium, in die zin dat dit criterium niet mag worden toegepast bij habitattypen met een ongunstige staat van instandhouding. De Afdeling stelt vast dat in het IBL-rapport stikstofdepositie niet is toegekomen aan de toetsing van het 3%-criterium. Derhalve kan het betoog van LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en Greenpeace en andere dat in het IBL-rapport stikstofdepositie is uitgegaan van onjuiste gegevens met betrekking tot de staat van instandhouding voor de diverse habitattypen geen doel treffen.
22.11. Het deskundigenbericht beschrijft dat bij de toepassing van de CL’s in het IBL-rapport stikstofdepositie, anders dan in Nederland, een range wordt gehanteerd van een minimum- en maximumwaarde per hoofdhabitattype waarbij de minimumwaarde van de CL-range per habitattype maatgevend is voor het bepalen van de effecten van stikstofdepositie op habitattypen. De in het IBL-rapport stikstofdepositie gehanteerde minimumwaarde van de CL-range is afkomstig van het in 2008 verschenen rapport van het eerdergenoemde Kieler Institut für Landschaftsökologie. Aanvullend is gebruik gemaakt van het Alterra-rapport 1654 Van Dobben en Van Hinsberg uit 2008.
Voor zover SNM en DU aanvoeren dat de gehanteerde CL’s niet zonder meer van toepassing zijn op mariene habitattypen, wordt overwogen dat de CL-ranges voor mariene habitattypen volgens het deskundigenbericht bruikbaar zijn voor de beoordeling van de atmosferische stikstofdepositie.
Ten aanzien van het betoog van Greenpeace en andere dat voor het habitattype riffen (H1170) wegens het ontbreken van een CL alsnog een waarde had moeten worden bepaald, is van belang dat blijkens het IBL-rapport stikstofdepositie dit habitattype bij toepassing van het afbakeningscriterium buiten het onderzoeksgebied valt, zodat effecten kunnen worden uitgesloten. Greenpeace en andere hebben dit onvoldoende gemotiveerd betwist.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat in 2011 een nieuwe Europese lijst van CL-ranges van Bobbink en Hettelingh is gepubliceerd. In deze publicatie is de CL-range voor de relevante habitattypen H1130, H1310, H1320 en H1330 verlaagd naar een range van 20 tot 30 kg N/ha/jr. De deskundige onderschrijft het standpunt van appellanten dat wat betreft de CL-waarden is uitgegaan van verouderde wetenschappelijke inzichten. Nu de wetenschappelijke publicatie van Bobbink en Hettelingh uit 2011 reeds beschikbaar was ten tijde van het opstellen van het IBL-rapport stikstofdepositie en het nemen van de besluiten op bezwaar, is de Afdeling van oordeel dat verweerders de bestreden besluiten ten onrechte niet hebben gebaseerd op de meest actuele CL-waarden. Dit betekent dat verweerders niet op basis van het IBL-rapport stikstofdepositie de vereiste zekerheid hebben verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De conclusie is dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
22.12. In het IBL-rapport stikstofdepositie is voor de habitattypen H1130, H1310, H1320 en H1330 getoetst aan een minimumwaarde van 30 kg N/ha/jr. In de publicatie van Bobbink en Hettelingh (2011) is de CL-range voor deze habitattypen verlaagd naar een range van 20 tot 30 kg N/ha/jr. Verweerders hebben het rapport "Onderzoek naar beroepsgronden, Advies inzake beroepsgronden 2013" van IBL Umweltplanung GmbH en Köchling & Krahnefeld Rechtsanwälte van 8 november 2013 (hierna: IBL-rapport 2013) ingebracht. Daarin is voor voormelde habitattypen aanvullend onderzoek gedaan waarbij rekening is gehouden met de gewijzigde CL-waarden. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om te bezien of verweerders mede op basis van dit IBL-rapport de vereiste zekerheid hebben verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
22.13. Uit het IBL-rapport 2013 blijkt dat de totale depositie de voor de habitattypen H1130, H1310, H1320 en H1330 geldende minimumwaarde van 20 kg N/ha/jr overschrijdt. Om die reden is alsnog aan het 3%-criterium getoetst. De conclusie hiervan is dat de extra cumulatieve stikstofdeposities onder de 3% van de CL-waarde blijft, de extra stikstofdeposities geen significante of aantoonbare veranderingen in de toestand van de habitattypen veroorzaken waardoor negatieve effecten kunnen worden uitgesloten. Hetgeen is aangevoerd vormt geen grond om te oordelen dat het 3% criterium in dit geval ondeugdelijk is gebleken voor de beoordeling van de gevolgen van de stikstofdepositie op de Duitse Natura 2000-gebieden. Daarbij komt dat niet gezegd kan worden dat het 3% criterium geen ecologische relatie heeft met de in de Duitse Natura 2000-gebieden beschermde habitattypen, nu bij de toepassing daarvan naar de staat van instandhouding van deze habitattypen wordt gekeken. Het betoog dat het 3% criterium een ecologische onderbouwing ontbeert faalt dan ook.
22.14. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders op basis van de IBL-rapporten de zekerheid hebben verkregen dat de toename van de stikstofdepositie als gevolg van de centrale geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Duitse Natura 2000-gebieden.
23. Greenpeace en andere betogen dat de gevolgen van de emissies van waterstoffluoriden en overige verzurende emissies niet inzichtelijk zijn gemaakt. Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere achten het onjuist dat in het IBL-rapport schadelijke stoffen bijdragen van minder dan 1% van de beoordelingswaarden niet zijn meegewogen.
23.1. Verweerders stellen dat gevolgen van de uitstoot van verzurende stoffen op de Duitse Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten.
23.2. De concentraties verzurende emissies als gevolg van de emissie door de RWE-centrale, zoals fluoriden, zijn berekend en de resultaten daarvan voor zowel Nederlandse als Duitse Natura 2000-gebieden staan weergegeven in de passende beoordeling. In de passende beoordeling is gemotiveerd aangegeven dat gevolgen van een toename van deze verzurende emissies zijn uitgesloten. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat met het effect van de depositie van waterstoffluoriden in combinatie met de depositie van overige verzurende emissies in voldoende mate rekening is gehouden in de berekeningen.
23.3. Naar het oordeel van de Afdeling zijn in de passende beoordeling de gevolgen van de toename van deze concentraties voldoende inzichtelijk gemaakt. Greenpeace en andere hebben niet met concrete gegevens onderbouwd waarom de passende beoordeling op dit punt onjuistheden bevat. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders op grond van de passende beoordeling niet hebben mogen concluderen dat uitstoot van verzurende stoffen geen effecten zal hebben op de Duitse Natura 2000-gebieden. Hetgeen is aangevoerd over het IBL-rapport schadelijke stoffen, voor zover het de verzurende stoffen betreft, behoeft daarom geen bespreking.
Kwik
24. SNM en DU brengen naar voren dat door het lozen van afvalwater en door de kwikemissie via de lucht een onbekende hoeveelheid kwik in het ecosysteem van de Waddenzee terecht komt. Volgens hen is aan RWE een hoge kwikemissie vergund in vergelijking met andere kolengestookte centrales. Zij betogen dat de gevolgen van de vergunde kwikemissie voor de waterbodem en de beschermde soorten in de Waddenzee niet zijn onderzocht. Dit had volgens hen wel moeten gebeuren op basis van het standstill-beginsel. Nu dit niet is gebeurd, is sprake van strijd met de Kaderrichtlijn Water. SNM en DU stellen dat kwik zeer schadelijk is voor het milieu, omdat het wordt omgezet in het giftige methylkwik. Bovendien kan kwik niet worden afgebroken in het milieu waardoor organismen en vissen zeer hoge concentraties van kwik accumuleren. Dit is volgens SNM en DU onder meer een probleem voor de scholekster en de visdief. Tevens betogen zij dat een beoordeling van de cumulatie met andere kwikbronnen niet achterwege had mogen blijven. De Nbw-vergunningen hadden volgens hen voorschriften moeten bevatten met betrekking tot de verplichting om de kwikemissie gefaseerd terug te brengen tot nul. SNM en DU bestrijden de aannames en berekeningen uit het IBL-rapport schadelijke stoffen en stellen dat het rapport een wetenschappelijke onderbouwing ontbeert. Ter onderbouwing van hun standpunt dat significante effecten door kwikemissie niet zijn uit te sluiten hebben zij het rapport ‘Effecten van kwikemissie door de RWE Centrale Eemshaven op de Dollard en de Waddenzee’ van de Radboud Universiteit Nijmegen van 29 november 2013 (hierna: het tegenrapport) overgelegd.
24.1. Verweerders stellen dat effecten vanwege de vergunde kwikemissie zijn uit te sluiten en dat daarom geen aanleiding bestaat om emissiebeperkende maatregelen voor te schrijven. Verweerders wijzen er voorts op dat de kwikemissie reeds aan de orde is geweest in de vergunningprocedure op grond van de Wet milieubeheer en dat het lozen van kwik via de afvalwaterstroom aan de orde is geweest in de Wvo-vergunning en in de uitspraken van de Afdeling van 30 november 2011 met zaak nr. 200800181/1/M1-A onderscheidenlijk zaak nr. 200800646/1/M1.
24.2. De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat het aspect kwik al in de vergunningprocedures op grond van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewater aan de orde is geweest, onverlet laat dat in deze procedure de gevolgen van de uitstoot van kwik via de lucht en het afvalwater voor de Natura 2000-gebieden onderzocht dienen te worden. De aanvaardbaarheid van de vergunde kwikemissienormen uit voornoemde vergunningen kunnen in deze procedure evenwel niet aan de orde komen.
24.3. In de passende beoordeling is aandacht besteed aan de effecten van kwikemissie via de lucht op de Nederlandse en Duitse beschermde gebieden. De achtergrondconcentratie van kwik bedraagt 0,002 µg/m³ voor de Waddenzee en de streefwaarde voor kwik bedraagt 0,2 µg/m³. De toename als gevolg van de emissie van RWE bedraagt maximaal 30 pg/m³. Deze toename bedraagt maximaal 0,15% van de streefwaarde en 1 - 1,5% van de gemiddelde achtergrondconcentratie. Een dergelijke kleine toename kan volgens de passende beoordeling niet tot een gevolg leiden.
In het IBL-rapport schadelijke stoffen is eveneens ingegaan op mogelijke effecten van de uitstoot van kwik via de lucht op Duitse Natura 2000-gebieden. Volgens dit rapport kunnen effecten op deze gebieden als gevolg van de extra kwikbelasting worden uitgesloten.
24.4. De emissieconcentraties van het effluent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie (hierna: ABI), waaronder de stof kwik, staan op bladzijde 220 van de passende beoordeling. Daaruit blijkt dat de bijdrage van RWE voor kwik rond 1% van de streefwaarde ligt. De conclusie is dat voor alle stoffen de concentratie in het lozingswater veel lager is dan het Maximaal Toelaatbaar Risico (hierna: MTR) waardoor effecten op de Waddenzee met zekerheid zijn uit te sluiten.
24.5. Vaststaat dat als gevolg van het lozen van het afvalwater en de atmosferische depositie kwik wordt toegevoegd aan het ecosysteem. Anders dan SNM en DU stellen, is in het kader van de Nbw 1998 niet vereist dat aan het standstill-beginsel wordt getoetst. Bepalend is of op grond van de passende beoordeling significante effecten op de beschermde soorten en habitattypen als gevolg van de door RWE veroorzaakte toename van kwik kunnen worden uitgesloten. Verweerders hebben ter zitting bevestigd dat, zoals SNM en DU terecht hebben aangevoerd, voor kwik geen MTR-waarde is vastgesteld. In de passende beoordeling is de toename van kwik mede getoetst aan streefwaarden. Bij deze beoordeling zijn niet de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden betrokken. Verweerders hebben onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de omstandigheid dat de bijdrage van RWE aan de concentratie van kwik in de lucht en het water ver onder de streefwaarden ligt, zonder meer betekent dat de toename van kwik geen afbreuk doet aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Weliswaar hebben verweerders ter zitting gesteld dat de geringe toename van kwik in de Waddenzee geen invloed heeft op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen, maar dit standpunt vindt geen grondslag in de passende beoordeling of een ander onderzoek dat bij de besluitvorming is betrokken. De stelling van verweerders dat er geen wetenschappelijke aanwijzingen zijn dat bij deze kwiktoename effecten zullen optreden, laat onverlet dat bij de beoordeling van de effecten in het kader van de Nbw 1998 de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied moeten worden betrokken. Dit klemt te meer nu uit het deskundigenbericht en het tegenrapport naar voren komt dat (methyl)kwik zeer giftig is en op lange termijn schadelijke gevolgen kan hebben voor het milieu. Ook in de passende beoordeling staat dat zware metalen, waaronder kwik, in zeer lage concentraties zeer toxische gevolgen op organismen veroorzaken vanwege bioaccumulatie. Verweerders noch RWE hebben inzichtelijk gemaakt op welke wijze met bioaccumulatie rekening is gehouden bij de beoordeling van de effecten. RWE heeft onder verwijzing naar de memo ‘Totstandkoming van MTR-normen’ van Arcadis van 13 november 2012 gesteld dat de in de passende beoordeling gehanteerde MTR-waarden rekening houden met doorvergiftiging en bioaccumulatie, maar uit het voorgaande is reeds gebleken dat voor kwik geen MTR-waarde geldt. Het ter zitting door RWE aangevoerde dat de verwaarloosbare toename van kwik de dalende trend van concentraties kwik niet verandert en geen bijdrage levert aan de bioaccumulatie geeft hiertoe ook geen inzicht.
Onder verwijzing naar diverse vergunde kwikbronnen in de omgeving van de Eemshaven stellen SNM en DU dat ten onrechte geen cumulatieve effectbeoordeling heeft plaatsgevonden. De Afdeling overweegt hierover dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken of terecht geen rekening is gehouden met cumulatie van andere kwikbronnen.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de bestreden besluiten op dit punt onvoldoende zijn gemotiveerd. De conclusie is dat de bestreden besluiten op dit punt in strijd zijn met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden met betrekking tot dit onderdeel geen bespreking.
Lozen van afvalwater
25. Volgens SNM en DU hadden de effecten van de lozing van het effluent van de ABI in onverdunde vorm moeten worden getoetst. Verder stellen zij dat een beoordeling van de toename van eutrofiërende stoffen zoals stikstof via het afvalwater ontbreekt.
25.1. Verweerders zijn van mening dat in de passende beoordeling bij de beoordeling van de effecten op de habitattypen terecht is uitgegaan van lozing van het effluent van de ABI verdund met koelwater, omdat het effluent op deze wijze in de Waddenzee terecht komt. Verder merken zij op dat de kritische depositiewaarden voor de relevante habitattypen niet worden overschreden en dat de bijdrage van RWE aan eutrofiëring als verwaarloosbaar te kwalificeren is.
25.2. RWE betoogt dat het aangevoerde over het lozen van het afvalwater buiten het toetsingskader van deze procedure valt, omdat RWE het lozen van afvalwater zal uitvoeren in overeenstemming met de verleende vergunningen op grond van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewater.
De Afdeling overweegt dat als gevolg van het lozen van afvalwater stoffen in de Waddenzee terecht komen die gevolgen kunnen hebben voor de soorten en habitats in het Natura 2000-gebied Waddenzee. De gevolgen van het lozen van afvalwater dienen dan ook bij de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 beoordeeld te worden. De beroepsgrond van SNM en DU over stikstoflozing is gericht op de gevolgen van het lozen van afvalwater voor de Waddenzee, zodat geen aanleiding bestaat deze beroepsgrond buiten bespreking te laten.
25.3. De passende beoordeling bevat een tabel waarin de emissieconcentraties van acht componenten uit het effluent van de ABI na vermenging met het koelwater staan weergegeven. Zoals in 24.4 is weergegeven zijn volgens de passende beoordeling effecten op de Waddenzee met zekerheid uit te sluiten, aangezien voor alle stoffen de concentratie in het lozingswater veel lager is dan het MTR.
Blijkens het deskundigenbericht acht de deskundige het reëel dat bij de beoordeling van de effecten van het project op de natuurwaarden is uitgegaan van de verdunde afvalwaterstroom, omdat uiteindelijk de concentratie na menging met koelwater bepalend is voor de schadelijke effecten. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om op dit punt het deskundigenbericht niet te volgen.
25.4. Via het afvalwater van de centrale zullen eutrofiërende stoffen in de Waddenzee worden geloosd. Niet in geschil is dat de centrale een toename van eutrofiërende stoffen in de Waddenzee tot gevolg heeft. Volgens de bestreden besluiten gaat het slechts om een beperkte toename en leidt deze toename niet tot het overschrijden van de kritische depositiewaarden van mariene habitattypen. Ter zitting heeft RWE toegelicht dat om deze reden effecten op voorhand konden worden uitgesloten. Volgens RWE is daarbij mede van belang geacht dat de nutriënten in het afvalwater deels afkomstig zijn uit het ingenomen koelwater dat ook al onder meer stikstof bevat. Daarbij komt dat uit het deskundigenbericht en de passende beoordeling volgt dat sinds halverwege de jaren negentig sprake is van een afname van eutrofiëring in de Waddenzee. Het deskundigenbericht onderschrijft de conclusie dat de relatief geringe bijdrage van stikstof in het zeewater op zichzelf niet tot significante effecten zal leiden.
Gelet op het vorenstaande mist het betoog dat de gevolgen van de toename van nutriënten in het afvalwater niet zijn onderzocht feitelijke grondslag. Voorts ziet de Afdeling mede gelet op de conclusie in het deskundigenbericht geen aanleiding om te oordelen dat in de bestreden besluiten ten onrechte is geconcludeerd dat de toename geen significante effecten zal hebben op de mariene habitattypen. Verweerders hebben daarom, anders dan SNM en DU betogen, geen aanleiding hoeven zien om in het belang van de bescherming van deze habitattypen in de Nbw-vergunningen voorschriften op te nemen met daarin een lagere lozingseis voor stikstof dan de lozingseis uit de Wvo-vergunning.
Warmtelozing door koelwater
26. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere brengen naar voren dat de kwaliteit van de habitattypen H1110A (permanent overstroomde zandbanken), H1140A (bij eb droogvallende slik- en zandplaten) en H1130 (estuaria) zal verslechteren door de warmtelozingen. Zij betogen dat in het onderzoek naar de verspreiding van koelwater een te klein modelgebied is gehanteerd. Tevens betogen zij dat ten onrechte niet van een worstcasescenario is uitgegaan. Volgens hen is onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van significante aantasting van deze habitattypen. De koelwaterlozingen hebben, naar de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen, ook gevolgen voor de beschermde fint, zee- en rivierprik. Hiertoe voeren zij aan dat deze vissen onvoldoende uitwijkmogelijkheden hebben indien wordt uitgegaan van een worstcasescenario.
SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren aan dat significante effecten op zeegras als gevolg van de koelwaterlozingen niet zijn uit te sluiten. Hiertoe stellen de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat de opwarming rond de locatie Hond-Paap veel groter zal zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. Daarnaast wijzen zij op het groot zeegras dat voorkomt op Voolhok dat binnen het bereik van de warmwaterlozingen ligt. Ten onrechte zijn volgens hen de gevolgen van de opwarming voor de Duitse Natura 2000-gebieden Hund und Paapsand en Unterems und Aussenems niet in de passende beoordeling betrokken.
26.1. Verweerders hebben in de bestreden besluiten gesteld dat de koelwaterlozingen voldoen aan de richtlijnen zoals deze zijn opgesteld door de Commissie Integraal Waterbeheer (hierna: CIW). Om die reden zijn significante effecten op schelpdieren en vissen uitgesloten. Ook stellen verweerders onder verwijzing naar de passende beoordeling dat significante effecten op zeegras zijn uitgesloten, omdat Voolhok niet zal worden opgewarmd als gevolg van de lozingen.
26.2. In de passende beoordeling is ingegaan op de gevolgen van koelwaterlozingen in het Eems estuarium. Daarin wordt verwezen naar een koelwaterstudie van NRG/KEMA uit 2006 waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport ‘Koelwaterlozing in het Eems estuarium, 3D-modelevaluatie van de koelwaterlozingen van RWE, locatie Eemshaven’. In deze studie is getoetst aan de recentste CIW beoordelingssystematiek van warmtelozingen. Deze systematiek is gebaseerd op de gevolgen voor het aquatische milieu ten gevolge van de opwarming van het ontvangende oppervlaktewater. De systematiek schrijft voor dat de dwarsdoorsnede van de mengzone niet meer mag zijn dan 25% van de natte doorsnede van het ontvangende water. Ten aanzien van opwarming is bepaald dat de gezamenlijke lozingen in het beschouwde systeem geen temperatuursverhoging groter dan 2ºC boven de achtergrondtemperatuur tot een maximum van 25ºC mogen veroorzaken. Het project voldoet aan deze criteria.
26.3. De Afdeling overweegt dat in het gehanteerde model is uitgegaan van een modelgebied dat de dwarsdoorsnede van het estuarium omvat en een gebied ten noorden en ten zuiden daarvan. Uit de modelstudie komt naar voren dat de warmwaterpluim zich vanaf het lozingspunt in zuidoostelijke richting beweegt. Op de ten zuidoosten van de centrale gelegen locaties Hond-Paap en Voolhok komen zeegrasvegetaties (groot en/of klein zeegras) voor. Uit het deskundigenbericht volgt dat de meest gevoelige habitattypen in het modelgebied zijn gelegen, zodat de deskundige geen aanwijzingen heeft dat het modelgebied niet juist is gekozen. Gelet hierop geeft het aangevoerde de Afdeling geen reden om te oordelen dat een te klein modelgebied is gehanteerd.
26.4. Voor de verspreiding van koelwater is in de modelstudie gerekend met de klimatologische omstandigheden in de periode 10-13 augustus 2003. Door verweerders is uiteengezet dat in deze periode de luchttemperatuur aanhoudend droog was, er weinig wind was en de temperatuur van het zeewater al hoog was als gevolg van een voorafgaande lange warme periode. Deze periode wordt sindsdien vanwege de meteorologische omstandigheden standaard als worstcasescenario gebruikt bij de vergunningverlening van koelwaterlozingen. In de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2011 in zaak nr. 200800646/1/M1 waarin een aan RWE verleende vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ter beoordeling voor lag, heeft de Afdeling reeds geaccepteerd dat de periode in augustus 2003 als worstcasescenario kan gelden. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten om thans te oordelen dat van een onjuist worstcasescenario is uitgegaan. Daarbij neemt zij ook in aanmerking dat het deskundigenbericht onderschrijft dat het gebruikte model uitgaat van een worstcasebenadering.
26.5. Wat betreft de stelling dat de beschermde vissen onvoldoende uitwijkmogelijkheden hebben indien wordt uitgegaan van een worstcasescenario, overweegt de Afdeling dat gelet op de vorige overweging in de modelstudie is uitgegaan van een worstcasescenario. Het uitgangspunt van de CIW-systematiek is dat warmtelozingen geen effecten mogen hebben op het aquatisch milieu. Vissen kunnen de warmwaterpluim die ontstaat door een warmwaterlozing vrij gemakkelijk ontwijken. Volgens het deskundigenbericht kan op basis van de modelstudie worden geconcludeerd dat de warmtelozingen geen blijvende gevolgen zullen hebben voor de vissoorten en dat geen significante effecten op populatieniveau zullen optreden. Hetgeen is aangevoerd geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
26.6. Zeegrasvegetaties zijn onderdeel van habitattype H1140A en komen op onder andere de locaties Voolhok en Hond-Paap voor. Voolhok ligt op een afstand van ongeveer 3,4 kilometer van de koelwateruitloop en is de dichtstbij de centrale gelegen zeegraslocatie. Uit de modelstudie volgt dat het gebied waarin zal worden geloosd wordt beschouwd als estuarium, maar dat desondanks is getoetst aan de strengere norm behorende bij een gebied met de functie schelpdierwater. In de passende beoordeling is vermeld dat op basis van de modelstudie kan worden vastgesteld dat opwarming van het water ter plaatse van de groeilocaties van groot en klein zeegras door cumulatieve koelwaterlozingen alleen verwacht kan worden op Voolhok. De overige (potentiële) groeiplaatsen van groot en klein zeegras waaronder Hond-Paap liggen volgens de passende beoordeling buiten de invloedsfeer van de cumulatieve koelwaterlozingen en kunnen derhalve geen negatieve effecten van deze lozingen ondervinden. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse van de locatie Hond-Paap temperatuursveranderingen als gevolg van de warmwaterlozingen zullen optreden. Evenmin hebben zij dit aannemelijk gemaakt voor de Duitse Natura 2000-gebieden alwaar habitattype H1130 voorkomt.
26.7. Uit de analyse in de passende beoordeling blijkt dat negatieve effecten op zeegras op de locatie Voolhok als gevolg van warmtelozingen kunnen worden uitgesloten, omdat de warmtelozingen voldoen aan het CIW-criterium dat de temperatuur door warmtelozingen beperkt blijft tot een maximum van 25ºC. Ten aanzien van het aangevoerde dat een temperatuur van 23ºC op Voolhok niet is uitgesloten, overweegt de Afdeling dat de temperatuur op Voolhok op de drooggevallen platen kan oplopen tot 25ºC. Dit wordt, zo staat in de passende beoordeling, niet veroorzaakt door de warmtelozingen, maar door natuurlijke dagelijkse temperatuurwisselingen. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben niet bestreden dat de temperatuurstijging door de warmtelozingen beperkt blijft tot 25ºC. Verweerders hebben zich op basis van de passende beoordeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat als gevolg van de warmwaterlozingen geen significante effecten te verwachten zijn voor zeegrasvegetaties.
Nu de warmwaterlozingen voldoen aan het criterium voor schelpdierwater en zich geen blijvende gevolgen voor de vissoorten zullen voordoen, is de vrees van Greenpeace en andere dat de warmwaterlozingen gevolgen zullen hebben voor de beschikbaarheid van voedsel voor zeegzoogdieren en vogels ongegrond.
Koelwateruitloop
27. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren aan dat door de aanleg van de koelwateruitloop 3 hectare en met de koelwateruitlaat van Nuon erbij zelfs 4 á 5 hectare aan beschermde zandplaten en -banken van de habitattypen H1110A en H1140A zal verdwijnen. Volgens hen zijn deze habitattypen van groot belang voor het voedsel van vogels, vissen en zeezoogdieren.
SNM en DU stellen zich op het standpunt dat het oppervlakteverlies van ruim 3 hectare een significant effect heeft op het Natura 2000-gebied Waddenzee.
27.1. Verweerders stellen dat het verlies aan oppervlakte van habitattype H1140A in de passende beoordeling als niet significant is beoordeeld.
27.2. Inmiddels is een koelwateruitloop gerealiseerd en als gevolg daarvan is 3,1 hectare van het habitattype droogvallende platen (H1140A) verloren gegaan. Habitattype H1110A kwam blijkens de passende beoordeling ter plaatse van de koelwateruitloop niet voor. De instandhoudingsdoelstelling voor habitattype H1140A is gericht op het behoud van oppervlakte en verbetering van de kwaliteit van slik- en zandplaten. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat een zodanig beperkt oppervlakteverlies, in een dynamisch gebied als de Waddenzee met een oppervlakte van ongeveer 140.000 hectare droogvallende platen, geen significant effect heeft op het habitattype H1140A. Ter zitting heeft RWE voorts toegelicht dat het oppervlak van H1140A dat verloren is gegaan niet een dusdanige kwaliteit bezat dat hierdoor het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstelling in gevaar komt. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders ten onrechte ervan uit zijn gegaan dat het project niet leidt tot significante effecten op het habitattype H1140A.
27.3. Wat betreft de gevolgen van het verdwijnen van een deel van dit habitattype voor aangewezen soorten, overweegt de Afdeling dat uit de passende beoordeling niet naar voren is gekomen dat droogvallende platen een voedselgebied vormen voor zeezoogdieren. Wel blijkt uit de passende beoordeling dat droogvallende platen bij hoogwater een belangrijk voedselgebied vormen voor jonge vis en bij laagwater van belang zijn voor foeragerende wadvogels. Omdat het oppervlakte dat verloren is gegaan ten opzichte van het resterende deel gering is, hebben verweerders er vanuit kunnen gaan dat het oppervlakteverlies geen significante effecten heeft voor vogel- en vissoorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Slib en bagger
28. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen dat de habitattypen H1110A, H1130 en H1140A worden blootgesteld aan de aanzuigende werking van de koelwaterinname waardoor extra slib in de Eemshaven terecht komt. Volgens hen is ten onrechte niet onderzocht in hoeverre bestaande zandbanken en slikken hierdoor zullen veranderen of worden aangetast. Daarbij komt dat het baggeren en het verspreiden van baggerspecie voor extra effecten op deze habitattypen zal zorgen. Verder had de effectbeoordeling van het verspreiden van baggerspecie over een langere periode beoordeeld moeten worden dan de beoordeelde periode van vier jaar, omdat gedurende de hele levensduur van de centrale gebaggerd moet worden, zo voeren de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere aan.
SNM en DU stellen dat het baggeren en de baggerstortingen, waardoor vertroebeling optreedt, een negatieve invloed zal hebben op zeegras.
28.1. Verweerders stellen dat de koelwaterinname plaatsvindt in het havenbekken van de Eemshaven. Mede gelet op de maximale inzuigsnelheid zullen daarom geen gevolgen plaatsvinden voor zandbanken en slikken. Daarnaast stellen verweerders zich op het standpunt dat effecten op de habitattypen H1110A, H1130 en H1140A door baggerverspreiding zijn uit te sluiten. Zij hebben daartoe uiteengezet dat de locaties waar bagger wordt verspreid vanwege de ligging in snelstromende delen van geulen zijn geselecteerd. Van nature komt op deze plaatsen weinig bodemleven voor waardoor de locaties geen belangrijke betekenis hebben voor het voedselaanbod in de Waddenzee. De sedimentatie van slib kan wel toenemen, maar uit de passende beoordeling blijkt dat deze sedimentatie zo gering is dat dit geen gevolgen heeft voor het bodemleven aldaar, aldus verweerders.
28.2. De gevolgen van de koelwaterinname staan beschreven in de passende beoordeling. Het studiegebied is daarbij afgebakend tot het havengebied. Vast staat dat de habitattypen H1110A, H1130 en H1140A niet in de Eemshaven voorkomen. In de directe omgeving van de Eemshaven komen de habitattypen H1110A en H1140A wel voor. De koelwaterinlaat ligt in de zuidoosthoek van de verlengde Wilhelminahaven. Tijdens het in bedrijf zijn van de centrale zal maximaal 65 m³/s koelwaterwater uit de Wilhelminahaven worden onttrokken. Volgens verweerders en RWE valt deze snelheid volstrekt in het niet bij het eb- en vloeddebiet van de Waddenzee en zijn om die reden gevolgen van de inname van koelwater buiten het havengebied uitgesloten. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de effecten van de inname van koelwater onvolledig of onjuist zijn beoordeeld. Hierbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat in het deskundigenbericht is vermeld dat gelet op de ligging van de koelwaterinlaat ten opzichte van de habitattypen in relatie tot de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee (eb en vloed) is uit te sluiten dat de inname van koelwater enig meetbaar effect heeft op de habitattypen H1110A en H1140A. Het betoog over de gevolgen van de aanzuigende werking van de koelwaterinname voor deze habitattypen treft derhalve geen doel.
28.3. De gevolgen van vertroebeling als gevolg van baggerwerkzaamheden en de baggerverspreiding op de primaire productie zijn in de passende beoordeling onderzocht. De primaire productie vormt de basis van de voedselketen in de Waddenzee. Voor het verspreiden van baggerspecie zijn vaste verspreidingslocaties in de Eems en de Waddenzee aangewezen. Om te garanderen dat vertroebelingseffecten van de laatst verspreide specie verdwenen zijn voor de aanvang van het groeiseizoen van algen, wordt de baggerspecie gedurende de winterperiode geleidelijk verspreid. De passende beoordeling bevat een schema waarin staat hoeveel slib er op de locaties P5a en P6 in een bepaald tijdvak maximaal verspreid mag worden. Dit schema is gebaseerd op modelberekeningen en monitoringsresultaten. De gekozen baggerstrategie garandeert volgens de passende beoordeling dat alle extra vertroebeling als gevolg van resuspentie ruim voordat het groeiseizoen van de primaire productie op 15 maart begint is verdwenen.
Deze strategie waarbij aan het begin van de winter de grootste hoeveelheden verspreid mogen worden en in februari beperkte hoeveelheden met een bijbehorende vertroebelingsduur van minder dan een maand, komt de deskundige blijkens het deskundigenbericht juist voor. Gelet hierop en gelet op de passende beoordeling hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van verlies van primaire productie als gevolg van het verspreiden van baggerspecie. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat in voorschrift 37 van beide vergunningen is bepaald dat het verspreiden van sediment op zee uitsluitend mag plaatsvinden tussen 1 november en 15 februari van enig jaar. Verder wordt in aanmerking genomen dat in voorschrift 38 van beide vergunningen is gewaarborgd dat het verspreiden van sediment op zee uitsluitend mag plaatsvinden op de verspreidingslocaties P5a en P6 en zijn de halfmaandelijkse maxima voor deze locaties - overeenkomstig het schema uit de passende beoordeling - in beide vergunningen in voorschrift 39 vastgelegd.
28.4. De Afdeling overweegt verder dat in de passende beoordeling ten aanzien van bodemfauna is geconcludeerd dat het verspreiden van baggerspecie op de locaties P5a, P6 en P1 en de extra vertroebeling die daardoor optreedt, niet leidt tot negatieve effecten op de groei en vitaliteit van bodemfauna en in het bijzonder schelpdieren. Met betrekking tot groot zeegras is uiteengezet dat geen aanwijzingen bestaan dat de zeegrasvelden op Voolhok en Hond-Paap negatief beïnvloed worden door de baggerspecieverspreidingen op de locaties P5, P5a en P6 of de Duitse baggerspecieverspreidingen op de nabijgelegen locaties K5 en K7. Aangezien groot zeegras eenjarig is en na 15 maart geen verhoogde vertroebeling door het verspreiden van bagger meer optreedt, zal geen wezenlijk effect op de groei van groot zeegras op Voolhok en Hond-Paap optreden. Ook voor klein zeegras, dat voorkomt op het Groninger wad, wordt in de passende beoordeling geconcludeerd dat effecten kunnen worden uitgesloten. Anders dan Greenpeace en andere veronderstellen is in de passende beoordeling rekening gehouden met het feit dat het baggeren en het verspreiden van baggerspecie plaatsvinden in een ecologisch gevoelig gebied. De Waddenvereniging en andere, Greenpeace en andere en SNM en DU hebben onvoldoende gemotiveerd waarom voornoemde conclusies in de passende beoordeling niet juist zouden zijn. De verwijzing van Greenpeace en andere naar een rapport van Imares waarin staat dat door baggerstort potentiële effecten op habitattypen kunnen optreden is daartoe onvoldoende. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het rapport van Imares aangeeft dat de mate waarin effecten optreden onder andere afhangt van de locatie, de hoeveelheid en de samenstelling van de bagger. In de passende beoordeling is specifiek op deze aspecten ingegaan en in de vergunningvoorschriften zijn beperkingen gesteld aan de verspreiding van baggerspecie.
29. Volgens de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van het storten van slib in de buurt van Borkum voor het habitattype riffen (H1170).
29.1. De effecten van het verspreiden van slib zijn in de passende beoordeling beoordeeld en volgens deze beoordeling heeft een verhoogde vertroebeling geen negatieve effecten op de vitaliteit en de groei van de bodemfauna. Ter zitting hebben verweerders meegedeeld dat de passende beoordeling een effect op H1170 door de verspreiding van slib uitgesloten acht omdat de afstand tussen de kust van Borkum waar dit habitattype voorkomt en de verspreidingslocaties te groot is. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat verweerders de effecten van het storten van slib voor H1170 niet toereikend hebben onderzocht.
Vissen
30. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat significante effecten op de vissoorten fint, en de zee- en rivierprik als gevolg van het project niet zijn uitgesloten.
Zij voeren aan dat het onderzoek naar de aanwezigheid van deze vissen in de Eemshaven onvoldoende zorgvuldig is uitgevoerd. Volgens hen heeft Bioconsult een niet geschikte methode gehanteerd om de beschermde vissoorten te inventariseren. Zij stellen dat een onderzoek dat is uitgevoerd in de periode van 1999 tot 2001 en een recent onderzoek van Bureau Waardenburg uit 2011 de aanwezigheid van de rivierprik en de fint in het gebied hebben aangetoond.
De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen dat haringen en haringachtigen zoals finten geen baat hebben bij een visretoursysteem, omdat deze vissoort al sterft bij aanraking met een van de onderdelen van het visretoursysteem.
Zij voeren verder aan dat de effecten van de inname van koelwater voor de fint in de passende beoordeling ten onrechte niet in combinatie met de effecten van de bouwwerkzaamheden en de effecten van de verspreiding van baggerspecie zijn beoordeeld. In dit verband stellen zij dat sterfte van finten door grond- en baggerstort niet valt uit te sluiten. Bovendien wijzen zij erop dat finten zeer gevoelig zijn voor geluid. Voor de rivier- en de zeeprik hadden de effecten van de inname van koelwater en de lozing van warmwater beoordeeld moeten worden in combinatie met mogelijke sterfte van deze vissoorten als gevolg van het verspreiden van bagger en grond, aldus de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere.
30.1. Verweerders merken op dat het onderzoek van Bioconsult heeft bestaan uit een intensieve bemonstering van het havenbekken op meerdere momenten met een algemeen als effectief aanvaarde vismethode. Bij intensief visonderzoek zijn geen finten aangetroffen in het havenbekken, alwaar de koelwaterinlaat is voorzien, zodat van inzuiging van finten volgens verweerders niet of nauwelijks sprake zal zijn. Daarnaast is de koelwaterinlaat zodanig vorm gegeven dat sprake zal zijn van minimale visinzuiging. Verder wijzen verweerders op de monitoringsvoorschriften in de vergunningen.
Voor het cumulatief beschouwen van de effecten van de bouw van de centrale, de koelwaterinname en de baggerverspreiding op de fint en de zee- en rivierprik hebben verweerders geen aanleiding gezien, omdat van sterfte door inzuiging nauwelijks sprake zal zijn, het onderwatergeluid niet zo verstrekkend is dat finten dit niet kunnen vermijden, de zee- en rivierprik niet gevoelig zijn voor geluidsverstoring en de vissoorten de baggerverspreidingslocaties kunnen ontwijken.
30.2. In het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Waddenzee is voor de zeeprik (H1095), de rivierprik (H1099) en de fint (H1103) als instandhoudingsdoelstelling het behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied voor uitbreiding van de populatie opgenomen. De Waddenzee is als doortrekgebied voor de zeeprik en de rivierprik van groot belang. Voor de fint is de Waddenzee als doortrek- en opgroeigebied van zeer groot belang, zo staat in de toelichting bij de instandhoudingsdoelstelling van de fint. Daarin staat voorts dat in dit gebied geen herstelmaatregelen noodzakelijk zijn, omdat uitbreiding van de populatie finten afhankelijk is van maatregelen in Duitsland, nu de soort voor zijn voortplanting afhankelijk is van de paaigebieden die voornamelijk in Duitsland liggen.
30.3. In paragraaf 5.3.1 van de passende beoordeling staat dat de beschermde vissoorten de zee- en rivierprik en de fint in het onderzoek dat Bioconsult in de periode van juli 2008 tot juni 2009 heeft uitgevoerd niet in de Wilhelminahaven - die buiten het Natura 2000-gebied ligt - werden aangetroffen. Van de zee- en rivierprik werden wel enkele exemplaren direct buiten de haven gevonden, maar finten kwamen tijdens de onderzoeksperiode ook in het Eems-estuarium en het Doekegat niet voor. Omdat de voornoemde drie vissoorten niet voorkomen in de Eemshaven, is inzuiging van deze vissoorten in het koelwatersysteem van RWE volgens paragraaf 6.3.8 van de passende beoordeling uitgesloten.
30.4. De resultaten van het door Bioconsult uitgevoerde onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Aanwezigheid van vissen en vislarven in de Wilhelminahaven, Eemshaven en omgeving" van december 2009. Daaruit blijkt dat in de periode van juli 2008 tot juni 2009 meerdere malen onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van juveniele en volwassen vissen, viseieren en vislarven op drie verschillende locaties, te weten het havenbekken, het Eems-estuarium en het Doekegat. Ten aanzien van het door Bioconsult uitgevoerde onderzoek heeft de Afdeling in de eerdergenoemde uitspraak van 24 augustus 2011 geoordeeld dat zij in hetgeen Greenpeace en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het door Bioconsult verrichte onderzoek niet deugdelijk is uitgevoerd. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover thans anders te oordelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in paragraaf 3 van het rapport van Bioconsult de vangstmethode staat beschreven. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben niet aannemelijk gemaakt waarom de in het onderzoek gehanteerde methode voor het vangen van vissen met een aangepast kuilnet niet geschikt is voor migrerende vissen. De verwijzing van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere naar twee onderzoeken waarbij een andere methode is gebruikt waarmee wel beschermde vissoorten zijn gevangen, maakt niet dat de methode uit het onderzoek van Bioconsult om die reden niet geschikt is. Deze onderzoeken hadden bovendien geen betrekking op onderzoek naar de aanwezigheid van vissen in de Wilhelminahaven, maar in het Eems-Dollard estuarium. Met betrekking tot het door Greenpeace en andere aangevoerde dat hun kritiek op het onderzoek van Bioconsult wordt ondersteund door hetgeen KEMA in 2007 in een rapport over de centrale van Nuon schreef over de noodzaak van een goed visonderzoek, overweegt de Afdeling dat hierover in het deskundigenbericht staat dat de conclusies en aanbevelingen in het rapport van KEMA zijn gedaan op een moment dat er nog geen specifiek visonderzoek ter plaatse van de koelwaterinnamepunten van Nuon en RWE was uitgevoerd. Het onderzoek van Bioconsult uit 2009 verschaft volgens het deskundigenbericht voor het eerst specifieke informatie over het feitelijk voorkomen van vissoorten in de havenarm. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog over het onderzoek van Bioconsult niet.
30.5. Ter bescherming van de vissen zijn in beide vergunningen voorschriften opgenomen die mitigerende maatregelen bevatten. In de voorschriften 11 en 13 is onder meer voorgeschreven dat de koelwaterinlaat dient te worden voorzien van een zeefinstallatie en een afdoende werkend visretoursysteem. Tevens is een maximale inlaatsnelheid ter hoogte van het inlaatpunt van maximaal 0,3 meter per seconde vastgelegd in voorschrift 12. In de beschrijving van het visretoursysteem zoals dat als bijlage 8 bij de passende beoordeling is gevoegd staat vermeld dat het water ongeveer acht meter boven de bodem van het havenbekken wordt onttrokken, zodat de kans op het inzuigen van bodemdieren en nabij de bodem levende vissen in het inlaatkanaal zoveel mogelijk wordt voorkomen. Grotere vissoorten zoals de rivier- en zeeprik zijn goed in staat om zich aan de inzuiging te onttrekken.
Nu door Bioconsult in de onderzoeksperiode geen finten in de Wilheminahaven zijn aangetroffen, hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van inzuiging van finten niet of nauwelijks sprake zal zijn. Juveniele haringen komen blijkens het onderzoek van Bioconsult wel voor in de Wilhelminahaven. De haring is geen aangewezen soort voor het Natura 2000-gebied Waddenzee, maar is wel van belang omdat met name jonge haringen een voedselbron vormen voor zeezoogdieren. Niet valt uit te sluiten dat haringen zullen worden ingezogen, maar gelet op de wijze waarop de koelwaterinlaat is vormgegeven en de maximale inzuigsnelheid acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat geen grote hoeveelheden haringen in het koelwatersysteem zullen worden gezogen en derhalve aanzienlijke sterfte van haringen valt uit te sluiten, niet onredelijk.
30.6. Wat betreft het aangevoerde dat de effecten van de inname van koelwater voor de fint in samenhang met de effecten van de bouwwerkzaamheden en het verspreiden van bagger bekeken hadden moeten worden, overweegt de Afdeling als volgt. De gestelde effecten van onderwatergeluid door heiwerkzaamheden tijdens de bouw en de gestelde effecten van koelwaterinname kunnen zich niet gelijktijdig voordoen, omdat de heiwerkzaamheden in de bouwfase worden uitgevoerd en de inname van koelwater pas in de gebruiksfase aan de orde is. Ten aanzien van de effecten van het verspreiden van baggerspecie, wordt overwogen dat dit vertroebeling van water tot gevolg heeft. De conclusie van de passende beoordeling is dat een negatief effect op de instandhoudingsdoelstelling door vertroebeling voor de fint is uitgesloten. De passende beoordeling vermeldt dat er geen aanwijzingen zijn gevonden dat de rivier- en zeeprik gevoelig zijn voor vertroebeling en dat het onwaarschijnlijk is dat barrièrevorming optreedt. De deskundige heeft opgemerkt dat de afstand tussen de koelwaterinlaat en de dichtstbijzijnde verspreidingslocatie enkele kilometers bedraagt. Vanwege deze afstand kan volgens het deskundigenbericht geen overlap in effecten plaatsvinden. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen reden het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen.
De Afdeling overweegt ten aanzien van de rivier- en zeeprik verder dat uit de passende beoordeling naar voren komt dat de warmwaterlozingen geen blijvende gevolgen zullen hebben voor deze vissoorten en dat geen significante effecten op populatieniveau zullen optreden. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben de passende beoordeling in zoverre niet betwist. Aangezien door de warmwaterlozing geen effecten zullen optreden, is cumulatie met effecten van de koelwaterinname niet aan de orde. Het betoog dat deze effecten ten onrechte niet in combinatie zijn onderzocht faalt.
30.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet op basis van de passende beoordeling op het standpunt hebben mogen stellen dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de fint en de zeeprik en de rivierprik door het project niet in gevaar zullen komen.
Vogels
31. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de vergunningen ten onrechte zijn verleend gelet op de gevolgen van de centrale voor de aangewezen vogelsoorten. Greenpeace en andere voeren hiertoe in de eerste plaats aan dat verweerders bij de beoordeling van de effecten ten onrechte geen gebruik hebben gemaakt van de meest recente en volledige gegevens met betrekking tot vogeltellingen in de zogenoemde Oostlob van de Eemshaven.
31.1. In de passende beoordeling staat dat de gegevens met betrekking tot het voorkomen van vogelsoorten in het Natura 2000-gebied Waddengebied zijn gebaseerd op de meest recente beschikbare tellingen van SOVON, aangevuld met eigen waarnemingen. In tabel 18 van de passende beoordeling zijn de aantallen broedvogels weergegeven in het oostelijk Eemshaven-gebied in de periode 1997-2006. In tabel 19 van de passende beoordeling is het seizoensgemiddelde weergegeven van de aangewezen niet-broedvogels in en nabij de Eemshaven voor de periode 1997-1998 t/m 2001-2002 en voor de telperiode 2002/2003 t/m 2006-2007.
Greenpeace en andere hebben hun stelling dat de passende beoordeling is gebaseerd op gegevens die niet volledig en recent zijn niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders geen gebruik hebben gemaakt van de beste wetenschappelijke gegevens op dit punt.
32. Verder voeren Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere aan dat verweerders ten onrechte niet hebben onderzocht wat de gevolgen zijn van de centrale voor de gebieden die op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 beperkt toegankelijk zijn.
32.1. Bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 juli 2006 zijn ten aanzien van bepaalde gebieden in de Natura 2000-gebieden "Waddenzee" en "Noordzeekustzone" op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 toegangsbeperkingen vastgesteld. In de passende beoordeling is hiervan geen rekenschap gegeven. Blijkens de stukken vinden ten gevolge van het project in het gebied evenwel geen activiteiten plaats die op grond van het besluit van 20 juli 2006 zijn verboden. Bovendien staat in het deskundigenbericht dat het project geen gevolgen heeft voor het doel van de beperkt toegankelijke gebieden, te weten het bieden van rust voor onder meer vogels. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders bij het nemen van de bestreden besluiten ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat zich in de omgeving van de centrale gebieden bevinden die op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 beperkt toegankelijk zijn.
33. Daarnaast voeren SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere aan dat de verweerders de effecten van de centrale ten gevolge van de verstoring door bebouwing, geluid, baggeren, opwarming door koelwater, extra scheepvaart en licht hebben onderschat. Verweerders hebben niet onderkend dat door de centrale geschikte rust- en foerageerplaatsen voor de vogelsoorten verloren gaan.
Ten aanzien van de aangewezen vogelsoorten blauwe kiekendief (A082), velduil (A222) en scholekster (A130) voeren Greenpeace en andere in het bijzonder aan dat verweerders niet inzichtelijk hebben gemaakt waarom in de vorige procedure de effecten op deze soorten als significant zijn beoordeeld, terwijl in de onderhavige procedure de effecten ten gevolge van de centrale als niet-significant zijn aangemerkt. Zij bestrijden in dit verband dat de in de vorige procedure voorgeschreven compensatiemaatregelen, in de vorm van de aanleg van een nieuw leefgebied, in de onderhavige procedure als onderdeel van de feitelijke situatie moet worden beoordeeld.
33.1. Verweerders stellen zich, samengevat weergegeven, op het standpunt dat de centrale geen significante effecten heeft voor de aangewezen vogelsoorten.
33.2. Voor zover is betoogd dat de gevolgen van de bouw en de exploitatie van de centrale zijn onderschat overweegt de Afdeling het volgende.
In de passende beoordeling is inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de verstoring door geluid en trillingen in de bouwfase heeft voor de aangewezen vogelsoorten. In de passende beoordeling staat voorts dat de omvang van het door geluid belaste oppervlak in de relevante gebieden in de exploitatiefase nauwelijks verschilt ten opzichte van de uitgangssituatie zonder de bouw en exploitatie van de centrale. Een effect als gevolg van de zeer geringe toename van het geluid kan daarom worden uitgesloten, zo staat in de passende beoordeling. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben niet aannemelijk dat de passende beoordeling ten aanzien van het aspect geluid gebreken dan wel leemten in kennis bevat. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om aan de juistheid van de passende beoordeling op dit punt te twijfelen.
Met betrekking tot de gevolgen van het project door scheepvaartbewegingen staat in de passende beoordeling dat het aantal scheepvaartbewegingen in de vaargeul ten opzichte van de referentiesituatie met 6 tot 7 procent toeneemt. In de passende beoordeling is onder verwijzing naar een afbeelding met de ligging van de vaarroutes, de geluidcontour en de verstoringsafstand voor vogels door silhouetwerking, aangegeven dat de vaarbewegingen in de zuidelijk gelegen vaargeul geen invloed hebben op droogvallende platen waarop vogels foerageren en rusten. Aan de zuidzijde van de meest noordelijke vaargeul ligt een droogvallende plaat die voor een klein deel binnen de contour van de silhouetwerking valt. Omdat de noordelijke vaargeul een frequent gebruikte scheepvaartroute is, zullen de vogels die aldaar foerageren of rusten evenwel gewend zijn geraakt aan de scheepvaart, zo staat in de passende beoordeling. In de passende beoordeling is daarom geconcludeerd dat de relatief beperkte toename van het aantal scheepvaartbewegingen ten gevolge van het project geen significante effecten heeft. In het deskundigenbericht is bevestigd dat de toename van het aantal scheepvaartbewegingen niet leidt tot een dusdanige verstoring dat significante effecten optreden voor de populaties of de leefgebieden van de aangewezen vogelsoorten. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen.
Verder is in de passende beoordeling inzichtelijk gemaakt dat de vertroebeling van het water door baggerwerkzaamheden en het verspreiden van de baggerspecie geen significante effecten heeft op de relevante vogelsoorten, mede gelet op de voorschriften die aan de vergunningen zijn verbonden ten aanzien van de locaties en de periodes voor de verspreiding van baggerspecie. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de passende beoordeling op dit punt te twijfelen.
Voorts zijn in de vergunning voorschriften opgenomen teneinde de verstoring door licht zoveel mogelijk te voorkomen. In de passende beoordeling staat dat ter plaatse van het deel van de Waddenzee dat direct grenst aan de zeedijk ten gevolge van de exploitatie van de centrale een lichtbelasting zal ontstaan die vergelijkbaar is met lichtsterktes afkomstig van natuurlijke situaties. Gelet hierop zijn effecten op in de Waddenzee rustende en foeragerende vogels uit te sluiten, zo is in de passende beoordeling geconcludeerd. In het deskundigenbericht is deze conclusie bevestigd. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen. Verder is door RWE toegelicht dat eventuele desoriëntatie van trekvogels vanwege de aantrekkende werking van verlichting eveneens is uit te sluiten. In dit verband heeft RWE erop gewezen dat de centrale is gesitueerd op een reeds bestaand en grootschalig industrieterrein met meerdere lichtbronnen. Daarbij komt dat de omliggende Natura 2000-gebieden niet zijn aangewezen voor vogelsoorten die zich gedurende de nacht oriënteren op licht. Gelet op deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de effecten van de aantrekkende werking van verlichting voor trekvogels onvoldoende zijn onderkend.
Daarnaast overweegt de Afdeling onder verwijzing naar het overwogene onder 27.3 dat het verlies aan oppervlak van het habitattype H1140A zodanig gering is dat het oppervlakteverlies geen significante effecten heeft voor de aangewezen vogelsoorten.
Onder verwijzing naar het overwogene onder 26.7 overweegt de Afdeling verder dat de vrees van Greenpeace en andere dat de warmwaterlozingen gevolgen zullen hebben voor de beschikbaarheid van voedsel voor de vogels ongegrond is.
Gelet op al het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van de bouw en de exploitatie van de centrale zijn onderschat.
33.3. Ten aanzien van de vogelsoorten blauwe kiekendief, velduil en scholekster overweegt de Afdeling het volgende. Uit de voornoemde uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011 blijkt dat verweerders zich in de procedure die tot die uitspraak leidde op het standpunt hadden gesteld dat het project zou leiden tot significante effecten op de kwalificerende vogelsoorten blauwe kiekendief, velduil en scholekster. Voor deze soorten waren in de destijds bestreden besluiten compenserende maatregelen voorgeschreven. Ter zitting hebben verweerders toegelicht dat in die procedure zekerheidshalve is aangenomen dat het project zou leiden tot significante effecten. Een nieuwe analyse met de meest recente onderzoeks- en monitoringsgegevens heeft evenwel uitgewezen dat het project niet leidt tot significante effecten voor de desbetreffende vogelsoorten. Wat betreft de blauwe kiekendief is op grond van de nieuwe inzichten in de passende beoordeling geconcludeerd dat de Oostlob van het Eemshavengebied kennelijk geen broedgebied van betekenis is voor de blauwe kiekendief en dat er ook voldoende foerageergebied voor deze soort beschikbaar blijft. Voor de velduil is geconcludeerd dat de bouw van de elektriciteitscentrale heeft geleid tot verlies van broedgebied, maar dat dit verlies van broedgebied de realisatie van de instandhoudingsdoelstelling voor de velduil niet in gevaar brengt. Ten slotte is voor de scholekster op basis van het nieuwe onderzoek in de passende beoordeling geconcludeerd dat de Eemshaven voor deze soort een relatief onbelangrijk gebied is in vergelijking tot andere delen van de Groninger Noordkust. De bouwactiviteiten hebben weliswaar geleid tot een afname van het aantal scholeksters in de Eemshaven, maar de scholeksters hebben kunnen uitwijken naar nabijgelegen gebieden met voldoende draagkracht. Ten gevolge van het project zal daarom noch een significante aantasting van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied van de scholekster, noch een significante aantasting van de draagkracht van het Natura 2000-gebied Waddenzee, noch een versterking van de dalende trend van de populatie in de Waddenzee plaatsvinden, zo staat in de passende beoordeling. Daarbij komt dat ten opzichte van de vorige procedure de omstandigheden zijn veranderd, nu reeds nieuw leefgebied voor de desbetreffende vogels is gerealiseerd, zo is in de passende beoordeling uiteengezet.
De deskundige heeft in het deskundigenbericht de conclusies in de passende beoordeling onderschreven. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen. Voor zover is aangevoerd dat ten onrechte in de passende beoordeling mede is betrokken dat reeds nieuw leefgebied voor de betreffende vogels is gerealiseerd, wordt overwogen dat dit nieuwe leefgebied ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten reeds was gerealiseerd ter uitvoering van de maatregelen die zijn voorgeschreven en gewaarborgd in de vergunning die op grond van de Nbw 1998 is verleend voor de bouw en de exploitatie van de centrale van Nuon. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders deze omstandigheid niet in hun beoordeling hadden mogen betrekken.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich in de onderhavige procedure niet op het standpunt hebben kunnen stellen dat ten gevolge van de bouw van de centrale geen significante effecten plaatsvinden op de soorten blauwe kiekendief, velduil en scholekster voor de Nederlandse Natura 2000-gebieden.
33.4. Ten aanzien van de overige aangewezen vogelsoorten staat in het deskundigenbericht dat op navolgbare wijze, op grond van actuele beschikbare gegevens over het voorkomen van de soorten en de instandhoudingsdoelstelling, is onderbouwd dat de Eemshaven en het overige gebied dat valt binnen de invloedssfeer van het project geen belangrijk leefgebied voor deze soorten vormt. Voorts volgt de deskundige de conclusies in de passende beoordeling dat een eventueel verlies aan leefgebied in en direct nabij de Eemshaven ten gevolge van de bouw van de centrale en de daarbij behorende activiteiten niet leidt tot significante effecten op de Waddenpopulaties van de overige vogelsoorten. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen.
34. Daarnaast bestrijden Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere het standpunt van verweerders dat de centrale geen significante effecten heeft voor de populaties van aangewezen vogelsoorten in de Duitse Natura 2000-gebieden. Volgens hen hebben verweerders aan hun standpunt geen deugdelijk onderzoek ten grondslag gelegd en hebben verweerders ten onrechte niet getoetst aan de Duitse instandhoudingsdoelstellingen voor de desbetreffende soorten. Zij betwisten in dit verband de uitkomsten van het onderzoek dat is verricht door Buro Bakker en waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in de notitie "Notitie vogels en Duitse Natura 2000-gebieden", gedateerd 6 december 2012 (hierna: de notitie Buro Bakker).
34.1. Verweerders stellen zich, mede onder verwijzing naar de notitie Buro Bakker, op het standpunt dat nu negatieve effecten op het Natura 2000-gebied Waddenzee zijn uitgesloten, dit zeker geldt voor de verder weg gelegen Duitse Natura 2000-gebieden.
34.2. In de notitie Buro Bakker zijn de doelsoorten vogels voor Duitse Natura 2000-gebieden in en langs de internationale Waddenzee, en meer in het bijzonder de gebieden Krummhörn, Westermarch, Ostfriesische Seemarsch en Niedersächsisches Wattenmeer, besproken. In de notitie is in het bijzonder voor de soorten blauwe kiekendief, bruine kiekendief, velduil en scholekster en in het algemeen voor de overige broed- en niet-broedvogels geconcludeerd dat het project niet leidt tot significante effecten voor de aangewezen vogelsoorten in de Duitse Natura 2000-gebieden. Ter zitting heeft een deskundige namens verweerders toegelicht dat de notitie Buro Bakker is gebaseerd op meerjarig onderzoek en op de beste wetenschappelijke inzichten. Greenpeace en andere en de Waddenvereniging en andere hebben niet met nader onderzoek onderbouwd dat de notitie Buro Bakker gebreken dan wel leemten in kennis bevat. Bovendien onderschrijft de deskundige in het deskundigenbericht de conclusie van verweerders dat, nu significante effecten voor de aangewezen vogelsoorten in de Nederlandse Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten, significante effecten ten gevolge van het project voor de aangewezen vogelsoorten in de Duitse Natura 2000-gebieden tevens zijn uitgesloten. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Het betoog faalt.
Zeezoogdieren
35. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de vergunningen ten onrechte zijn verleend gelet op de gevolgen van de centrale voor de gewone en grijze zeehond en de bruinvis. Volgens hen wordt door verstoring door (onderwater)geluid, trillingen, de verspreiding van bagger en de toename van het scheepvaartverkeer ten gevolge van de centrale het leefgebied van de zeezoogdieren minder geschikt. Tevens worden de mogelijkheden tot uitwisseling en verbinding tussen populaties die in verschillende gebieden leven door de centrale beperkt. Bovendien zullen door koelwaterinlaat aanzienlijke gevolgen ontstaan voor de voedselvoorraad van de zeezoogdieren, omdat het visretoursysteem in het koelwatersysteem niet afdoende is om sterfte van haringen te voorkomen. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere voeren voorts aan dat verweerders ten onrechte niet hebben getoetst aan de voor deze soorten vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen voor de Duitse Natura 2000-gebieden Niedersächsisches Wattenmeer, Unterems und Aussenems en Hund und Paapsand. Verder hebben zij ten onrechte niet onderzocht wat de gevolgen van de centrale zijn voor de gesloten verklaarde gebieden in de Waddenzee, de Noordzeekustzone en Duitsland. Daarnaast voeren de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere aan dat de gegevens uit de onderzoeken en de monitoring die verweerders ten grondslag hebben gelegd aan hun besluit niet verifieerbaar en gebrekkig zijn. In dit verband stellen zij dat ten onrechte de nulsituatie onvoldoende inzichtelijk is gemaakt, nu vliegtuigtellingen geen volledig beeld geven.
35.1. Verweerders stellen zich, samengevat weergegeven, op het standpunt dat uit de passende beoordeling, de onderliggende rapporten en het monitoringsrapport uit 2011 blijkt dat bouwactiviteiten in de Eemshaven niet leiden tot effecten op de Nederlandse en Duitse populaties van de gewone en grijze zeehond en de bruinvis. Verweerder wijst er daarbij op dat de Waddenzee niet voor de bruinvis is aangewezen en in geringe mate voorkomt in het Eemsgebied. Nu er geen effecten zijn tijdens de bouwfase, zijn effecten tijdens de operationele fase ook uitgesloten omdat dan minder mogelijk verstorende activiteiten worden verricht.
35.2. In de eerdere uitspraak van 24 augustus 2011 heeft de Afdeling overwogen dat er sprake is van kennisleemtes, in die zin dat niet duidelijk is of de voorziene centrale schadelijke gevolgen zal hebben voor zeezoogdieren, welke gevolgen dit zijn en in welke omvang deze gevolgen zich zullen voordoen.
35.3. In de passende beoordeling zijn in paragraaf 6.2.3.1 de effecten op zeezoogdieren tijdens de bouwfase beoordeeld. In de passende beoordeling staat dat de bouwfase voor wat betreft de verstoring is aan te merken als worst-case situatie, omdat tijdens de bouw een hoge geluidbelasting kan optreden. In de passende beoordeling is vermeld dat het onderzoek naar en de monitoring van de gevolgen van de ontwikkeling van de Eemshaven op de zeezoogdieren sinds 2007 door Imares worden uitgevoerd. De waarnemingen zijn op verschillende manieren verricht, te weten door vliegtuigtellingen, door gezenderde zeehonden, camarawaarnemingen en C-pods die inzicht geven in het gebruik van het gebied door bruinvissen. Imares heeft in de rapporten "Zeezoogdieren in de Eems; studie naar de effecten van bouwactiviteiten van GSP, RWE en NUON in de Eemshaven" in onderscheidenlijk 2009, 2010 en 2011 (hierna: de Imares rapporten) de resultaten van de monitoring neergelegd. In de passende beoordeling staat dat de verrichte onderzoeken zijn uitgevoerd conform de laatste technieken op onderzoeksgebied, zodat hieruit de beste wetenschappelijke inzichten zijn verkregen. De resultaten van het monitoringsprogramma bevestigen het eerdere beeld, namelijk dat het aantal gewone zeehonden ook in het Eemsgebied, weliswaar gering, stijgt, dat de oostelijke Waddenzee voor grijze zeehonden van minder belang is, en dat bruinvissen wel voorkomen in het Eemsgebied, maar in geringe aantallen. Hond en Paap vormen de dichtstbijzijnde belangrijke ligplaatsen voor gewone zeehonden. In de passende beoordeling staat voorts dat de resultaten van de onderzoeken laten zien dat sprake is van vermijdingsgedrag tot op een afstand van minder dan 10 kilometer van de Eemshaven bij verstorende activiteiten, maar dat geen sprake is van structureel gewijzigd gebiedsgebruik in het Eems-Dollardgebied. Bovendien is geen sprake van langdurige belemmering van migratie van en naar de Dollard ten gevolge van de bouwactiviteiten. Deze resultaten leiden tot de conclusie dat de bouwactiviteiten geen schadelijke gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen voor zeezoogdieren in het gebied. Op grond van deze gegevens is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstelling voor de zeezoogdieren door de bouwactiviteiten in het geding is, aldus de passende beoordeling.
35.4. Ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de monitoringsgegevens die ten grondslag zijn gelegd aan de passende beoordeling, overweegt de Afdeling het volgende.
Imares heeft in de Imares rapporten de resultaten van de monitoring neergelegd. De stelling van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat de gegevens die verweerders op dit punt ten grondslag hebben gelegd niet verifieerbaar zijn, kan de Afdeling dan ook niet volgen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de monitoringsgevens uit 2012 zijn neergelegd in een rapport dat dateert van 1 september 2013, dus na het nemen van de bestreden besluiten. Dit rapport is dientengevolge niet ten grondslag gelegd aan de passende beoordeling.
Met betrekking tot de nulsituatie is in het Imares rapport over 2011 vermeld dat de uitgangssituatie vanwege het ontbreken van monitoringsgegevens niet volledig kan worden beschreven. De monitoring is namelijk gestart bij de aanvang van de bouwactiviteiten. Voor de nulsituatie is evenwel gebruik gemaakt van vliegtuigtellingen die sinds de jaren ’60 voor het ministerie van Econmische Zaken worden uitgevoerd gedurende de zoogperiode en de verharingsperiode. De cijfers geven informatie over aantallen grijze en gewone zeehonden. De tellingen hebben betrekking op het gehele waddengebied, zo blijkt uit het Imares rapport over 2011. In het deskundigenbericht is vermeld dat voor bepaalde gegevens, zoals de aanwezigheid van bruinvissen en resultaten van het zenderonderzoek, weliswaar niet of minder duidelijk is wat de nulsituatie behelst, maar dat de onderzoeken voldoende inzicht geven in de verstoringseffecten en de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor de desbetreffende soorten. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Verweerders hebben zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat de onderzoeken voldoende inzicht geven in de zogenoemde nulsituatie.
Voor zover SNM en DU voorts hebben gesteld dat verweerders niet hebben onderkend dat in de Imares rapporten staat dat het project leidt tot significante effecten voor de zeezoogdieren overweegt de Afdeling dat in de Imares rapporten is vermeld dat ten gevolge van het project statistisch significante effecten optreden. Uit de stukken en het deskundigenbericht blijkt evenwel dat hieruit nog niet kan worden afgeleid dat de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast, nu hierbij geen relatie is gelegd met de instandhoudingsdoelstellingen.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de monitoringsgevens die zijn neergelegd in de Imares rapporten en die ten grondslag zijn gelegd aan de passende beoordeling gebreken dan wel leemten in kennis bevatten.
Uitgangspunten passende beoordeling
35.5. Voor zover is betoogd dat in de passende beoordeling geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat zich in de invloedssfeer van het project tevens gebieden bevinden die op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 beperkt toegankelijk zijn, overweegt de Afdeling het volgende. Bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 juli 2006 zijn ten aanzien van bepaalde gebieden in de Natura 2000-gebieden "Waddenzee" en "Noordzeekustzone" op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 toegangsbeperkingen vastgesteld. In de passende beoordeling is hiervan geen rekenschap gegeven. In het deskundigenbericht staat dat niet is uitgesloten dat de beperkt toegankelijke gebieden zich bevinden in de invloedssfeer van de vaargeul. Er is evenwel niet gebleken dat ten gevolge van het project in het gebied activiteiten plaatsvinden die op grond van het besluit van 20 juli 2006 zijn verboden. Bovendien staat in het deskundigenbericht dat de verstoringsgevoeligheid van de desbetreffende zeezoogdieren niet afhankelijk is van de plaats waar deze zich bevindt. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de passende beoordeling ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat zich in de omgeving van de centrale gebieden bevinden die op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998 beperkt toegankelijk zijn.
Ten aanzien van het betoog dat in de passende beoordeling is uitgegaan van gegevens die onjuiste informatie bevatten over de staat van instandhouding van de soorten in de Duitse gebieden, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, dit niet kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. In dit verband is van belang dat in de passende beoordeling is geconcludeerd dat er geen effecten zijn op de soorten in de Duitse Natura 2000-gebieden.
Effecten tijdens de bouw- en exploitatiefase
35.6. Voor zover is aangevoerd dat de effecten van de bouw en de exploitatie van de centrale op de desbetreffende soorten onvoldoende zijn onderkend overweegt de Afdeling het volgende.
Uit het deelonderzoek ‘camaraobservatie’ dat is verricht door Imares blijkt dat tijdens verschillende soorten bouwwerkzaamheden die leiden tot trillingen en een toename van het geluid, het aantal zeehonden op een zandbank toeneemt in vergelijking met de situatie waarin deze werkzaamheden niet plaatsvinden. Hoewel de deskundige in het deskundigenbericht appellanten volgt in hun stelling dat verstoring als gevolg van een bepaalde geluidbron onder water leidt tot een toename van het aantal zeehonden op een zandbank, wijst de deskundige erop dat uit de verschillende onderzoeken, in onderlinge samenhang bezien, blijkt dat er geen sprake is van gewijzigd gebiedsgebruik van de zeehonden in het Eems-Dollardgebied. In dit verband is mede van belang dat uit de passende beoordeling blijkt dat de omvang van het door geluid belaste oppervlak in de relevante gebieden in de exploitatiefase nauwelijks verschilt ten opzichte van de uitgangssituatie zonder de bouw en exploitatie van de centrale. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusie in de passende beoordeling dat significante effecten ten gevolge van verstoring van geluid en trillingen kunnen worden uitgesloten, onjuist is.
Met betrekking tot de gevolgen van het project door scheepvaartbewegingen staat in de passende beoordeling dat het aantal scheepvaartbewegingen in de vaargeul ten opzichte van de referentiesituatie met 6 tot 7 procent toeneemt. In de passende beoordeling is vermeld dat een deel van het oppervlak aan ligplaatsen van zeehonden door zogenoemde silhouetwerking wordt beïnvloed. In de passende beoordeling staat dat bij zeehonden evenwel gewenning optreedt wanneer schepen regelmatig op een afstand van 700 meter langs een rustplaats varen. Daarbij komt dat de zeehonden op de ligplaatsen langs de noordelijk gelegen vaargeul gewend zijn aan de vaarbewegingen in de vaargeul, omdat deze dagelijks wordt gebruikt door schepen en dit gebruik voorspelbaar is voor zeehonden. Bij de zuidelijk gelegen vaargeul kan het incidenteel voorkomen dat langs de vaargeul rustende zeehonden worden verstoord. Gezien het incidentele karakter van deze verstoring en de toename van het aantal zeehonden in de Waddenzee zijn negatieve effecten op de populatie als gevolg van deze incidentele verstoring evenwel uit te sluiten. Bovendien zal er voldoende tijd overblijven voor zeehonden om de vaargeulen over te steken teneinde te kunnen migreren tussen het Nederlandse en Duitse deel van de Waddenzee, zo staat in de passende beoordeling. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in de passende beoordeling de effecten van de scheepvaartbewegingen op de zeezoogdieren zijn onderschat. In dat verband is van belang dat de in de passende beoordeling gehanteerde effectafstand van silhouetwerking van 700 meter blijkens het verweerschrift is gebaseerd op door Bureau Waardenburg verricht onderzoek waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Reageren zeehonden op de Razende Bol op langsvarende baggerschepen?", gedateerd 11 februari 2010. Het betoog dat niet inzichtelijk is hoe de silhouetwerking van schepen is beoordeeld, volgt de Afdeling dan ook niet. Evenmin hebben appellanten met nader onderzoek onderbouwd dat bij andersoortige vaarbewegingen dan in het rapport van 11 februari 2010 zijn onderzocht wel verstorende effecten plaatsvinden. Verder ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat in de passende beoordeling had moeten worden uitgegaan van scheepvaartbewegingen door grote Panamax-schepen, nu verweerders hebben toegelicht dat in het worst-case scenario juist het gebruik van kleinere schepen relevant is, nu dit gebruik leidt tot de meeste vaarbewegingen.
In de passende beoordeling is daarnaast onderbouwd dat de verhoogde vertroebeling van het water veroorzaakt door baggerspecieverspreiding niet leidt tot negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen voor de gewone en grijze zeehond en de bruinvis. In de niet gemotiveerde stelling dat de gevolgen van de verspreiding van bagger zijn onderschat, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling op dit punt gebreken dan wel leemten in kennis bevat.
Onder verwijzing naar overweging 30.5 overweegt de Afdeling verder dat verweerders er in redelijkheid van hebben kunnen uitgaan dat vanwege het visretoursysteem in het koelwatersysteem grote sterfte van haringen valt uit te sluiten. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de stelling van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat door het koelwatersysteem de voedselvoorraad voor de desbetreffende zeezoogdieren significant wordt beperkt, te volgen.
35.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet op het standpunt hebben mogen stellen dat het project geen significante effecten zal hebben voor de gewone en grijze zeehond en de bruinvis.
Natuurschoon
36. Greenpeace en andere en SNM en DU voeren aan dat de centrale een significant effect heeft op het beschermde natuurschoon van de Waddenzee, nu door het project het open landschap en de weidsheid worden aangetast.
36.1. In de voornoemde uitspraak van 24 augustus 2011 heeft de Afdeling onder 2.23.2 overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerders de centrale uit het oogpunt van de bescherming van het weidse, ongeschonden en open karakter van het gebied in redelijkheid niet toelaatbaar hebben kunnen achten. In hetgeen de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen. Het betoog faalt.
Beoordeling milieueffecten in samenhang
37. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere achten het onjuist dat de verschillende effecten van het project in de passende beoordeling afzonderlijk zijn beoordeeld, terwijl deze effecten in onderlinge samenhang beoordeeld hadden moeten worden, omdat deze effecten gezamenlijk kunnen leiden tot aantasting van de Natura 2000-gebieden.
37.1. Uit de passende beoordeling blijkt dat de effecten in de bouwfase en in de gebruiksfase zijn onderzocht. De Afdeling leidt uit de passende beoordeling af dat er vanuit is gegaan dat indien de conclusie bij een bepaald gevolg is dat effecten zijn uitgesloten dit cumulatief gezien met andere mogelijke effecten niet tot significante effecten kan leiden. In het deskundigenbericht staat dat het reëel is om te veronderstellen dat een optelsom van geen of geringe effecten niet zal leiden tot significant effecten. Nu deze benadering is gevolgd in de passende beoordeling, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de effecten van project niet in zijn totaliteit zijn beoordeeld.
Cumulatieve effecten
38. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat de beoordeling van de cumulatieve effecten niet correct is uitgevoerd. Zij noemen diverse plannen en projecten die ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Volgens de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere is ten onrechte het uitgangspunt gehanteerd dat alleen plannen en projecten bij de beoordeling zijn betrokken indien daarover reeds een definitief besluit is genomen. Ten onrechte is de beoordeling beperkt tot plannen en projecten rondom de Eemshaven, zo stellen SNM en DU en de Waddenvereniging en andere. Bovendien hadden alle plannen en projecten vanaf 1996 betrokken moeten worden bij de beoordeling van de cumulatieve effecten, aldus de Waddenvereniging en andere.
38.1. De opvatting van verweerders is dat onzekere toekomstige gebeurtenissen niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten behoeven te worden betrokken. Daarnaast wijzen verweerders op de cumulatieve toets uit de passende beoordeling waarin een aantal van de door appellanten genoemde plannen en projecten staat vermeld. Zij stellen zich op het standpunt dat bij de beoordeling van de cumulatieve effecten van de juiste ontwikkelingen is uitgegaan.
38.2. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 10.2 van de uitspraak van 30 oktober 2013 met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweegt de Afdeling dat bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Nbw 1998, met andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist maar die nog niet is verleend, geen rekening hoeft te worden gehouden. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of - en zo ja met welke voorschriften - de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis.
Met betrekking tot andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds zijn uitgevoerd dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is, overweegt de Afdeling dat de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.
Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.
Bij het voorgaande hecht de Afdeling eraan op te merken dat in beginsel de datum van de verlening van de in geschil zijnde Nbw-vergunning bepalend is voor de vraag welke andere projecten dan wel activiteiten als een onzekere toekomstige gebeurtenis zijn aan te merken, tenzij een besluit op bezwaar is genomen. Naar het oordeel van de Afdeling verdraagt het zich niet met het heroverwegingskarakter van dergelijke besluiten om andere projecten waarvoor een afzonderlijke Nbw-vergunning is verleend voorafgaand aan de datum waarop een besluit op bezwaar is genomen dan wel eventuele andere activiteiten die voor dat tijdstip zijn aangevangen buiten beschouwing te laten bij de hernieuwde beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten van het project die zijn vergund.
38.3. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het nemen van de besluiten op bezwaar, op 16 april en 18 april 2013, geen Nbw-vergunningen waren verleend voor het verdiepen van de vaargeul van de Eemshaven, de Eemsmond energiecentrale, het verdubbelen van de rijstroken op de N33 (traject Assen - Zuidbroek) en twee windmolenparken op zee. Verweerders hebben deze projecten dan ook terecht aangemerkt als onzekere toekomstige gebeurtenissen. De voornoemde ontwikkelingen hebben verweerders niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven betrekken. Het betoog van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat diverse projecten waarvoor een aanvraag is ingediend ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten, slaagt niet.
38.4. Ten aanzien van het aangevoerde dat verschillende (ontwerp)bestemmingsplannen ten onrechte niet in de passende beoordeling zijn beschouwd, overweegt de Afdeling dat bestemmingsplannen een planologische grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is. Voor dergelijke projecten is, zolang geen Nbw-vergunning is verleend, evenwel nadere besluitvorming vereist. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beoordeling van de cumulatieve effecten dan ook terecht geen rekening gehouden met de (ontwerp)bestemmingsplannen.
38.5. Wat betreft het betoog van de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere dat ten onrechte geen beoordeling is gegeven van de cumulatie met de effecten van de Eemscentrale van Electrabel, overweegt de Afdeling dat deze centrale niet staat vermeld in de lijst van mogelijk relevante plannen en projecten in de passende beoordeling. Verweerders hebben in het verweerschrift gesteld dat zij de effecten van de centrale van Electrabel niet bij de beoordeling hebben hoeven betrekken, omdat deze centrale al sinds de jaren 1970 bestaat zodat sprake is van bestaand gebruik. Volgens het deskundigenbericht is de bijdrage aan luchtverontreiniging van de Eemscentrale verdisconteerd in de achtergrondconcentraties. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om verweerders niet te volgen in hun standpunt dat de centrale niet als een project hoeft te worden beschouwd waarvan de cumulatieve effecten beoordeeld hoefden te worden, omdat de gevolgen van deze centrale reeds in de omgeving zijn verdisconteerd. Verweerders hebben voorts om diezelfde reden kunnen afzien van een onderzoek naar de cumulatieve effecten in verband met projecten die vanaf 1996 zijn uitgevoerd, zoals de Waddenvereniging en andere stellen.
38.6. Naar aanleiding van het betoog van de Waddenvereniging en andere dat de cumulatieve effectenbeoordeling ten onrechte is beperkt tot projecten in de buurt van de Eemshaven, terwijl alle ontwikkelingen die effecten kunnen hebben op het gehele Natura 2000-gebied Waddenzee hadden moeten worden beoordeeld, overweegt de Afdeling dat zij niet nader hebben geconcretiseerd met welke ontwikkelingen, anders dan de ontwikkelingen die in de passende beoordeling staan, nog meer rekening had moeten worden gehouden. Reeds hierom faalt het betoog.
38.7. In een aanvullend stuk hebben SNM en DU een lijst overlegd waarop Nbw-vergunningen voor (uitbreidingen van) veehouderijen staan vermeld die door het college van gedeputeerde staten van Friesland voor het nemen van de besluiten op bezwaar zijn verleend. In reactie hierop heeft RWE ter zitting onweersproken gesteld dat deze vergunningen zijn verleend, omdat de stikstofdepositie op de desbetreffende Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Deze vergunningen kunnen volgens verweerders en RWE dus geen effect hebben op de Natura 2000-gebieden. De Afdeling acht het gelet op het voorgaande niet onjuist dat de door SNM en DU bedoelde projecten niet in de cumulatietoets zijn betrokken.
38.8. Anders dan de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen, is met de biomassacentrale bij Delfzijl, het windturbinepark Westereems, onderhoudsbaggerwerkzaamheden voor de Eemshaven, de uitbreiding van de Beatrixhaven en de Orange Blue Terminal rekening gehouden bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Wat betreft het aspect vermesting en verzuring door depositie volgt uit de passende beoordeling dat de volgende bronnen zijn betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten: de centrale van Nuon, VOPAK inclusief bijbehorende scheepvaart, Heveskes Energy, E.ON Waste tot Energy en Ensartech. Ook is de Eemsmond energiecentrale in deze beoordeling betrokken, maar gezien hetgeen in 38.3 is overwogen, had dit project niet in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.
In de passende beoordeling is ingegaan op de mogelijke cumulatie met effecten van onder andere de hiervoor vermelde projecten. Aangezien de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere niet nader hebben onderbouwd in welk opzicht dit niet op juiste wijze zou zijn geschied, bestaat geen aanleiding om te oordelen dat de passende beoordeling in zoverre onvolledig is.
38.9. Ter zitting hebben de Waddenvereniging en andere gesteld dat bij het beoordelen van de cumulatieve effecten ten onrechte geen rekening is gehouden met de gaswinning in het waddengebied. Door verweerders is gesteld dat de activiteiten behorende bij het project en de gaswinningsactiviteiten elkaar niet kunnen overlappen. Dit standpunt is niet weersproken. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat geen sprake kan zijn van gecumuleerde effecten niet onredelijk.
38.10. De mogelijke cumulatie met projecten in Duitsland is onderzocht. Ten behoeve van dat onderzoek is van de Duitse autoriteiten een lijst met mogelijk relevante projecten verkregen. Uit het memo ‘Toets van de cumulatieve effecten met projecten in Duitsland’ van Arcadis van 19 december 2013 volgt dat op basis van die lijst, 15 projecten zijn geselecteerd waarvan de cumulatieve effecten zijn onderzocht. De geselecteerde projecten betreffen de projecten waarvoor een milieueffectrapport is gemaakt. De Afdeling acht deze werkwijze niet onredelijk, waarbij van belang is dat daarmee, gelet op hetgeen in 38.2 is overwogen, meer projecten zijn beoordeeld dan vereist. Over het ter zitting door de Waddenvereniging en andere naar voren gebrachte bezwaar dat dit criterium niet toereikend is omdat biogasinstallaties veel stikstof uitstoten, overweegt de Afdeling dat onder de geselecteerde projecten ook biogasinstallaties zijn. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond dat de selectie van projecten onvolledig is. Daarbij is van belang dat door Greenpeace en anderen en de Waddenvereniging en anderen niet is aangetoond dat de door hen genoemde projecten aan de in 38.2 opgenomen voorwaarden voldoen. Daarmee hebben de Waddenvereniging en anderen, Greenpeace en anderen en SNM en DU de conclusie dat cumulatieve effecten met projecten in Duitsland kunnen worden uitgesloten, niet gemotiveerd betwist.
Opdracht
39. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van de geschillen aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in overweging 19.3 en 24.5 geconstateerde gebreken in de bestreden besluiten te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Verweerders dienen met inachtneming van overweging 19.3 alsnog toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van het project op de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de stikstofdepositie door de centrale niet zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de vergunningen.
Daarnaast dienen verweerders met inachtneming van overweging 24.5 alsnog toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van de toename van kwik als gevolg van het vergunde project voor de relevante Natura 2000-gebieden waarbij in ieder geval rekening moet worden gehouden met mogelijke cumulatieve effecten en met de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van deze gebieden door de toename van kwik niet zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de vergunningen.
Proceskosten
40. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de staatssecretaris van Economische Zaken, het college van gedeputeerde staten van Groningen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân en het college van gedeputeerde staten van Drenthe op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen onder 39 is overwogen de gebreken in de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 te herstellen;
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en indien de bestreden besluiten worden gewijzigd dan wel in plaats daarvan de bestreden besluiten worden vervangen door besluiten tot weigering van de vergunningen, de nieuwe besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Westland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
586-683.