Uitspraak
201306348/1/A3.
Datum uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (thans: de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 juni 2013 in zaak nr. 12/3563 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2012 heeft het CBR het aan [wederpartij] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.
Bij besluit van 11 september 2012 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juni 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 september 2012 vernietigd, het CBR opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en het besluit van 26 april 2012 geschorst voor zover daarbij het rijbewijs van [wederpartij] voor motorrijtuigen van de categorie C ongeldig is verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. L.H. Krajenbrink, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. L.M.F. Aarts, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
b. oplegging van een asp, of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
Ingevolge artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op aan een asp deel te nemen.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Ingevolge artikel 133, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder c, bedoelde gevallen bij het in dat artikel bedoelde besluit betrokkene de verplichting op zich te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid.
Ingevolge artikel 134, tweede lid, besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als vermeld in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, besluit het CBR dat betrokkene zich aan een asp dient te onderwerpen, indien bij hem een
adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger dan 570 µg/l, onderscheidenlijk 1,3‰, maar lager dan 785 µg/l, onderscheidenlijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 19c van het Reglement rijbewijzen wordt aan de aanvrager van een rijbewijs, die blijkens de ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister geregistreerde verklaring van geschiktheid slechts een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, kan besturen waarin een alcoholslot is ingebouwd, een rijbewijs afgegeven dat slechts geldig is voor het besturen van een motorrijtuig van de categorie B waarin ten behoeve van de aanvrager een alcoholslot is ingebouwd. Op het rijbewijs is deze beperking aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.
Ingevolge artikel 132a, eerste lid, wordt een alcoholslot, als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw 1994, alleen ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
2. Het CBR heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Utrecht van 16 april 2012, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. Volgens die mededeling is bij [wederpartij] op 8 april 2012 een ademalcoholgehalte van 660 µg/l geconstateerd.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de constatering van het met dat ademalcoholgehalte besturen van een motorrijtuig op grond van de wet- en regelgeving niet zonder meer tot een ongeldigverklaring van het rijbewijs kan leiden, omdat daarmee nog niet is gebleken dat iemand langdurig ongeschikt is een motorrijtuig te besturen. Er is geen onderzoek van een arts aan die ongeldigverklaring voorafgegaan en niet van misbruik of afhankelijkheid van alcohol gebleken, aldus de rechtbank.
4. Het CBR betoogt terecht dat de rechtbank aldus kennelijk ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de maatregel van de oplegging van een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvw 1994. Indien als uitslag van dat onderzoek wordt vastgesteld dat de betrokken rijbewijshouder ongeschikt is voor het besturen van motorrijtuigen, bijvoorbeeld omdat de diagnose alcoholmisbruik of alcoholafhankelijkheid is gesteld, wordt op grond van artikel 134, tweede lid, van de Wvw 1994 het rijbewijs ongeldig verklaard.
Ingevolge artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 besluit het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 en artikel 17 van Pro de Regeling bedoelde gevallen tot de oplegging van een asp en de ongeldigverklaring van het rijbewijs van de betrokkene voor alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM. In artikel 17 van Pro de Regeling wordt niet als voorwaarde voor dat besluit gesteld dat als uitslag van een medisch onderzoek wordt vastgesteld dat de betrokkene niet geschikt is voor het besturen van motorrijtuigen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
5. Het CBR komt tevergeefs op tegen het oordeel van de rechtbank dat de aan [wederpartij] opgelegde maatregel moet worden aangemerkt als een maatregel gebaseerd op een "criminal charge", in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De rechtbank heeft daartoe met juistheid overwogen dat de maatregel in het geval van [wederpartij] tot gevolg heeft dat hij weliswaar bij deelname aan het asp voorwaardelijk over het rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie B kan blijven beschikken, maar zijn rijbewijs voor motorrijtuigen van de categorie C, waarvan hij voor zijn inkomen afhankelijk is, voor ten minste vierentwintig maanden ongeldig is verklaard.
Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3), heeft de aan [wederpartij] opgelegde maatregel om die reden, bezien in het licht van de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 13 december 2005, Nilsson tegen Zweden, nr. 73661/01, 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95, 21 september 2006, Maszni tegen Roemenië, nr. 59892/00 en 24 januari 2012, Mihai Toma tegen Roemenië, nr. 1051/06; www.echr.coe.int), door de zwaarte ervan een punitief karakter.
Dat, zoals het CBR terecht betoogt, de rechtbank bij dit oordeel ten onrechte heeft betrokken dat de maatregel niet na een medisch onderzoek is opgelegd, laat het vorenstaande onverlet.
6. Het CBR bestrijdt evenwel met succes het oordeel van de rechtbank dat de oplegging van de maatregel [wederpartij] onevenredig treft in verhouding tot de met de maatregel te dienen doelen. De rechtbank heeft bij dat oordeel betrokken dat, naar [wederpartij] heeft gesteld, door de duur van het asp, waaraan hij deelneemt, de continuering van zijn bedrijfsactiviteiten op het spel staat. Ook heeft zij meegewogen dat [wederpartij] niet eerder wegens het onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig is aangehouden, aan de oplegging van de maatregel geen medisch onderzoek is voorafgegaan en bij [wederpartij] geen misbruik of afhankelijkheid van alcohol is vastgesteld.
Het CBR besluit krachtens artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, gelezen in samenhang met artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling, indien een schriftelijke mededeling wordt gedaan van een overtreding, als door [wederpartij] begaan, tot oplegging van het asp aan de betrokkene en ongeldigverklaring van zijn rijbewijs voor alle categorieën uitgezonderd de categorie AM. Krachtens artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen wordt een alcoholslot alleen in motorrijtuigen van de categorie B ingebouwd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3), volgt uit de arresten van het EHRM van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van Pro het EVRM een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
Blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-8 en 17) heeft de wetgever voor invoering van de maatregel van het asp gekozen, omdat onderzoek heeft uitgewezen dat ten minste een kwart van de verkeersdoden in Nederland het slachtoffer is van een ongeval door alcoholgebruik. In de jaren 2006 en 2007 komt dat neer op jaarlijks ruim tweehonderd verkeersdoden. Driekwart van deze dodelijke ongevallen wordt veroorzaakt door motorrijtuigbestuurders die met een alcoholgehalte van 1,3 ‰ of meer worden aangehouden. In de afgelopen jaren is het totale aantal overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen weliswaar afgenomen, maar het aantal bestuurders dat met voormeld of een hoger alcoholgehalte wordt aangehouden is niet significant gedaald. Reeds toegepaste instrumenten in de strijd tegen het rijden onder invloed van alcohol, als voorlichtingscampagnes, gerichte verkeerscontroles, educatieve maatregelen en onderzoek naar de geschiktheid, hebben geen blijvend effect op deze groep zware overtreders. Dat kan worden afgeleid uit het feit dat het geregistreerde aandeel van slachtoffers van ongevallen door rijden onder invloed van alcohol - zowel dodelijke slachtoffers als slachtoffers waarbij een ziekenhuisopname noodzakelijk is - tussen 2002 en 2007 geen dalende trend heeft vertoond. De wetgever in formele zin heeft daarom nieuwe instrumenten nodig geacht om de gewenste gunstige trend tot stand te brengen. Een dergelijk instrument is het asp. Doel hiervan is het aantal alcoholgerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. In het buitenland is reeds veel ervaring met het asp opgedaan en zijn de ervaringen positief. Volgens berekeningen van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid kan de invoering van deze maatregel leiden tot een jaarlijkse reductie van vijfentwintig tot dertig verkeersdoden en tweehonderdvijftig tot driehonderd gewonden die een ziekenhuisopname vereisen, aldus de memorie van toelichting. Daarbij is het vooralsnog niet maatschappelijk aanvaardbaar geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouders gedurende het asp motorrijtuigen van de categorieën C en D kunnen besturen, dan wel dat een uitzondering op dat uitgangspunt wordt gemaakt voor beroepsmatige chauffeurs van deze motorrijtuigen. Expliciet is van belang geacht dat van deze chauffeurs een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht en dat algemeen bekend mag worden verondersteld dat verkeersdelicten, ook indien deze buiten werktijd worden begaan, gevolgen voor de rijbevoegdheid en daarmee voor de uitoefening van het werk als beroepschauffeur kunnen hebben. Gelet op de aldus door de wetgever gemaakte afweging is de Afdeling van oordeel dat artikel 132b, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, artikel 17 van Pro de Regeling en artikel 132a, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. De maatregel van het asp kan niet worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen van het verder vergroten van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van ongevallen door het onder invloed van alcohol besturen van motorrijtuigen. Evenmin gaat de maatregel verder dan ter bereiking van die doelen noodzakelijk is. De keuze van de wetgever om de inbouw van alcoholsloten vooralsnog tot motorrijtuigen van de categorie B te beperken en de betrokken rijbewijshouders, die in belangrijke mate voor voormelde ongevallen en verkeersslachtoffers verantwoordelijk zijn, eerst nadat zij door voltooiing van het asp hebben aangetoond een scheiding tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig te kunnen aanbrengen toe te staan een vrachtwagen of bus te besturen, ligt primair op diens weg en niet op die van de rechter en is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling anders dan de rechtbank van oordeel dat de door [wederpartij] gestelde nadelige gevolgen van het besluit tot het opleggen van de maatregel niet maken dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van besluit van 11 september 2012 alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 juni 2013 in zaak nr. 12/3563;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. De Wilde
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
598.