Uitspraak
201306806/1/A3.
Datum uitspraak: 30 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2013 in zaak nr. 12/1264 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2012 is namens de minister een verzoek van [appellant] om verstrekking van het complete feitenonderzoek en de onderliggende stukken van het VerEsal-onderzoek met betrekking tot de vuurwerkramp in Enschede deels afgewezen.
Bij besluit van 20 december 2012 is namens de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door J.P.E. Baakman, rechtsbijstandverlener te Haaksbergen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Hirschhorn en mr. H.C.L. Vreugdenhil, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 juli 2012 heeft de minister het verzoek van [appellant] om verstrekking van het eindrapport van het VerEsal-onderzoek (hierna: het eindrapport) afgewezen, behoudens een bijlage. De minister heeft daarbij in aanmerking genomen dat een samenvatting van het VerEsal-onderzoek reeds is openbaargemaakt. Aan de weigering heeft de minister ten grondslag gelegd dat het eindrapport van belang kan zijn in een strafrechtelijk onderzoek en het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten zwaarwegender is dan het belang van openbaarmaking. Verder heeft de minister openbaarmaking geweigerd wegens het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het belang om onevenredige benadeling van betrokken personen te voorkomen.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit is genomen door het College van procureurs-generaal en dat nemen van een besluit op grond van de Wob niet tot de bevoegdheden van dat college behoort.
2.1. In artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie (Stcrt. 2009, 17519; hierna: de Mandaatregeling) is bepaald dat aan het College van procureurs-generaal mandaat wordt verleend ten aanzien van de tot de verantwoordelijkheid van de minister behorende aangelegenheden op het terrein van het openbaar ministerie, met uitzondering van het beslissen op verzoeken op grond van de Wob, indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben.
In artikel 4, eerste lid, is bepaald dat het college wordt toegestaan ondermandaat te verlenen aan rechtstreeks onder hem ressorterende functionarissen, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
In het tweede lid is bepaald dat verleend ondermandaat steeds één hiërarchisch niveau verder kan worden doorgegeven, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
In artikel 6, eerste lid, is bepaald dat ondermandaat door het college tot het nemen van besluiten op verzoeken op grond van de Wob uitsluitend kan worden verleend aan:
a. de hoofden van de arrondissementsparketten;
(…).
In het tweede lid is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde functionarissen het ondermandaat aan onder hen ressorterende ambtenaren slechts kunnen doorgeven voor zover het standaardbeslissingen zijn.
In artikel 7 is Pro bepaald dat ondermandaat door het college ten aanzien van de behandeling van en beslissing op bezwaar- en beroepschriften uitsluitend kan worden verleend aan het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het Parket-Generaal, die dit ondermandaat slechts één hiërarchisch niveau verder kan doorgeven.
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 februari 2004 in zaak nr. 200303658/1) wil een algemeen mandaat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, hierna: de MvT) zeggen het verschaffen van de bevoegdheid om een bepaalde categorie van besluiten namens het bestuursorgaan te nemen. Bij het algemeen mandaat is het ter wille van de duidelijkheid van bevoegdheidsverdeling nodig de eis te stellen dat de bevoegdheid om krachtens mandaat besluiten te nemen uit een schriftelijk stuk blijkt. Degenen die betrokken zijn bij besluiten van een bestuursorgaan moeten kunnen nagaan of mandaat is verleend.
Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2002 in zaak nr. 200104374/1 dat het in strijd met de rechtszekerheid is indien in een mandaatregeling aan de gemandateerde wordt overgelaten te beoordelen, of een zaak bestuurlijk gevoelig is.
In artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling is het aan het college overgelaten om te beoordelen of de inwilliging van een verzoek op grond van artikel 3 van Pro de Wob belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben. Gelet op voormelde uitspraken van de Afdeling is dat in strijd met de rechtszekerheid, zodat de Mandaatregeling op dit punt onverbindend is.
2.3. Het besluit van 18 juli 2012 is genomen door de hoofdofficier van justitie van het arrondissementsparket Zwolle-Lelystad in opdracht van het College van procureurs-generaal namens de minister. Het besluit op bezwaar van 20 december 2012 is genomen door het plaatsvervangend hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het Parket-Generaal in opdracht van het College van procureurs-generaal namens de minister.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2 is overwogen zijn de besluiten van 18 juli 2012 en 20 december 2012 onbevoegd genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.4. Op 25 juli 2013 heeft de minister de Mandaatregeling gewijzigd in de zin dat artikel 3, onderdeel c, is komen te vervallen (Stcrt. 2013, 22102). Door deze wijziging zijn de hoofdofficier van justitie en het plaatsvervangend hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken vanaf de inwerkingtreding van de gewijzigde Mandaatregeling op 7 augustus 2013 bevoegd om te beslissen op verzoeken om openbaarmaking van stukken zoals in geding. Nu het College van procureurs-generaal inmiddels bevoegd is het besluit van 20 december 2012 namens de minister te nemen, is er aanleiding hierna te bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand moeten worden gelaten.
Voor zover [appellant] stelt dat de minister in beroep niet rechtsgeldig was vertegenwoordigd, overweegt de Afdeling dat de rechtbank gelet op de bewoordingen van artikel 8:24, tweede lid, van de Awb niet verplicht is een schriftelijke machtiging te verlangen en daarvan mocht afzien.
3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank de door hem aangevoerde beroepsgronden tegen de inhoud van het bestreden besluit ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten, nu in de nadere motivering van het beroepschrift is vermeld dat het bezwaarschrift woordelijk herhaald en ingelast is en daarmee als begin van de motivering en grondgeving van het beroep diende te worden beschouwd.
3.1. In het beroepschrift heeft [appellant] volstaan met te verwijzen naar de inhoud van zijn bezwaarschrift. Ter zitting bij de rechtbank heeft hij voor het eerst beroepsgronden tegen de inhoud van het besluit van 20 december 2012 aangevoerd.
Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
In het besluit van 20 december 2012 heeft de minister inhoudelijk gereageerd op het bezwaarschrift van [appellant]. In het beroepschrift heeft [appellant] geen argumenten aangevoerd waarom die reactie inhoudelijk onjuist zou zijn. Tot de zitting bij de rechtbank was voor de minister niet duidelijk welke bezwaren naar de mening van [appellant] door de minister onvoldoende waren beantwoord en waarom dat volgens hem het geval was. Eerst ter zitting bij de rechtbank heeft [appellant] toegelicht waarom de minister volgens hem ten onrechte openbaarmaking van het eindrapport heeft geweigerd.
De Afdeling stelt vast dat [appellant] geen feiten of omstandigheden heeft gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor hem redelijkerwijs niet mogelijk was het voor het eerst ter zitting gevoerde betoog eerder aan te voeren, zodat de minister voldoende in de gelegenheid zou zijn geweest daarop te reageren. Derhalve heeft de rechtbank de eerst ter zitting aangevoerde beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing mogen laten. Nu het hoger beroep zich richt tegen de aangevallen uitspraak, wordt in hoger beroep evenmin aan inhoudelijke beoordeling van deze gronden toegekomen.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de meerderheid van de ambtenaren die hem op de hoorzitting in bezwaar hebben gehoord bij de voorbereiding van het besluit van 18 juli 2012 was betrokken, zodat niet is voldaan aan artikel 7:5 van Pro de Awb. Volgens hem zijn ten minste twee van die ambtenaren betrokken bij de vuurwerkrampzaak. Nu van een van deze ambtenaren vaststaat dat hij het dossier heeft besproken met een medewerker die het besluit van 18 juli 2012 heeft genomen en niet is gebleken wat de stemverhouding is geweest bij het advies, had de rechtbank het beroep ambtshalve moeten aanhouden om te onderzoeken of sprake was van belangenverstrengeling, aldus [appellant]. Hij betoogt voorts dat het horen in bezwaar ten onrechte in het Paleis van Justitie te Den Haag heeft plaatsgevonden en niet in het openbaar is geschied.
4.1. Ingevolge artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb geschiedt het horen, tenzij dit geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, door meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest. Vaststaat dat [appellant] door drie ambtenaren is gehoord. Hoewel een van hen, niet zijnde de voorzitter, het dossier heeft voorbesproken met de ambtenaar die het besluit heeft genomen dat in bezwaar voorlag, heeft [appellant] niet met objectieve gegevens gestaafd of anderszins aannemelijk gemaakt dat de meerderheid van de ambtenaren die hem hebben gehoord bij de voorbereiding van het besluit van 18 juli 2012 was betrokken of op enigerlei wijze vooringenomen was. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat deze ambtenaren bij het ministerie werkzaam zijn, niet met zich brengt dat zij hun taak vooringenomen hebben vervuld. Dat deze ambtenaren wellicht betrokken zijn geweest bij de besluitvorming over verzoeken in verband met de vuurwerkramp heeft de rechtbank terecht niet van belang geacht. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de ambtenaren die [appellant] hebben gehoord persoonlijk belang bij het bestreden besluit hebben waardoor de besluitvorming zou zijn beïnvloed, nu voor deze stelling geen enkel bewijs is aangedragen.
Ingevolge artikel 7:5, tweede lid, van de Awb besluit het bestuursorgaan, voor zover niet bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, of het horen in het openbaar plaatsvindt. Nu een regeling met betrekking tot de openbaarheid van de hoorzitting ontbreekt, is het aan de minister om een beslissing over de openbaarheid te nemen. De minister hanteert als uitgangspunt dat de hoorzitting in beginsel niet openbaar is, maar dat belangstellenden die zich van tevoren melden toegang wordt verleend. In dit concrete geval hebben zich geen belangstellenden gemeld. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Awb niet voorschrijft dat de hoorzitting in bezwaar openbaar is en dat niet is gebleken dat [appellant] er processueel nadeel van heeft ondervonden dat de hoorzitting in het Paleis van Justitie te Den Haag heeft plaatsgevonden. Dat is een openbaar gebouw. Voorts is niet is gebleken dat anderen dan de genodigden voor de hoorzitting de toegang is ontzegd.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 20 december 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Nu het bij de rechtbank bestreden besluit de toets aan het recht kan doorstaan en het onbevoegd genomen besluit thans rechtmatig door dezelfde functionaris bevoegdelijk kan worden genomen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 20 december 2012 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 3 juli 2013 in zaak nr. 12/1264;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 20 december 2012, kenmerk PaG/BJZ/41915;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan J. [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
176-805.