Uitspraak
201306260/1/R2.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1] (hierna: de Maatschap), gevestigd te [plaats],
2. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Zwolle,
3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris het gebied "Naardermeer" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363; hierna: de Habitatrichtlijn). Bij dit besluit heeft de staatssecretaris verder het besluit tot aanwijzing van het gebied "Naardermeer" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), zoals vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20; hierna: Vogelrichtlijn), gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben de Maatschap, LTO Noord en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2014, waar de Maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. B.E. Dijkstra, advocaat te Drachten, LTO Noord, vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en E.R. Osieck, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, of ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of andere handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van de Nbw 1998, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2. Het gebied "Naardermeer" (hierna: het gebied) ligt in de provincie Noord-Holland en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Bussum, Hilversum, Muiden, Naarden, Weesp en Wijdemeren. Het gebied is een laagveenmoeras dat bestaat uit een afwisseling van open plassen, rechte vaarten en diverse verlandingsstadia. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 1.150 hectare.
Beheerplannen en gevolgen voor bedrijfsactiviteiten
3. De Maatschap betoogt dat de instandhoudingsdoelstellingen en de maatregelen die zullen worden getroffen om die doelen te bereiken onduidelijk zijn, nu nog geen beheerplannen zijn vastgesteld. Hierbij wijst de Maatschap erop dat de gevolgen voor haar agrarische bedrijfsactiviteiten en voor andere bedrijfsactiviteiten niet kunnen worden overzien en dat de onzekerheid over de inhoud van de beheerplannen en over het moment waarop die beheerplannen zullen worden vastgesteld haar bedrijfsactiviteiten belemmert. De Maatschap betoogt dat zij ten gevolge van het aanwijzingsbesluit schade zal lijden. Ook [appellant sub 3] vreest voor aantasting van de ontwikkelingsmogelijkheden van zijn bedrijf.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat beheerplannen niet gelijktijdig met het nemen van het aanwijzingsbesluit behoeven te worden vastgesteld.
3.2. Voor zover de Maatschap en [appellant sub 3] betogen dat met het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is gewacht op het nog vast te stellen beheerplan wordt overwogen dat uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. De staatssecretaris heeft in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het gebied.
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraken van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1, en van 29 juni 2011, in zaak nr. 201002616/1/R2 dat eerst in een beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor bestaande activiteiten kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat, of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of bepaalde activiteiten, zoals de bedrijfsactiviteiten van de Maatschap en [appellant sub 3], in het beheerplan kunnen worden vrijgesteld van de vergunningplicht of een vergunning, indien vereist, zal kunnen worden verleend, kan niet in een aanwijzingsbesluit worden vastgesteld, maar dient in het beheerplan of in het kader van de aanvraag van een vergunning te worden bepaald.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de staatssecretaris het bestreden besluit kunnen vaststellen zonder dat inzichtelijk is in hoeverre de aanwijzing gevolgen heeft voor bestaande activiteiten, zoals de bedrijfsactiviteiten van de Maatschap en [appellant sub 3].
Het betoog faalt.
3.3. Ten aanzien van het betoog van de Maatschap dat zij schade zal lijden ten gevolge van de aanwijzing van het gebied wordt het volgende overwogen. Artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 bevat een regeling voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dit hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.
Het betoog faalt.
Standaardgegevensformulier
4. Voorts betoogt de Maatschap dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat niet duidelijk is op welke onderzoeksgegevens het is gebaseerd. In dit verband wijst de Maatschap erop dat het standaardgegevensformulier (hierna: het SDF) waarop de Europese Commissie haar oordeel heeft gebaseerd bij de selectie van gebieden, niet openbaar is.
4.1. De staatssecretaris stelt dat het SDF niet ter inzage hoeft te worden gelegd en dat voldoende inzichtelijk is gemaakt op welke onderzoeksgegevens het bestreden besluit is gebaseerd.
4.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Nbw 1998 is op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 10a, eerste lid, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing.
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, dat deel uitmaakt van afdeling 3.4 van de Awb, legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
4.3. De Afdeling begrijpt het betoog van de Maatschap aldus, dat het SDF voor het gebied bij het ontwerpaanwijzingsbesluit ter inzage had moeten worden gelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is het SDF geen voor de beoordeling van het ontwerpbesluit redelijkerwijs noodzakelijk stuk als bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Awb. Het SDF had dan ook niet met het ontwerpaanwijzingsbesluit ter inzage behoeven te worden gelegd. Hiertoe wordt overwogen dat het SDF een communicatiemiddel is tussen de lidstaat en de Europese Commissie en dat de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld dat de voor het aanwijzingsbesluit relevante informatie die op het SDF is vermeld wel ter inzage heeft gelegen, onder meer in de vorm van het Gebiedendocument. Bovendien is in het ontwerp-aanwijzingsbesluit uiteengezet welke onderdelen daarvan zijn gewijzigd ten opzichte van de aanmelding. Overigens is het SDF sinds enige jaren raadpleegbaar via de website van het Europees Milieuagentschap.,
Het betoog faalt.
Belangenafweging
5. De Maatschap voert verder aan dat niet inzichtelijk is gemaakt welke belangenafweging aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd. In dit verband wijst de Maatschap erop dat niet voldoende rekening is gehouden met op het gebied van invloed zijnde activiteiten, zoals agrarische activiteiten.
5.1. De staatssecretaris stelt dat hij alle relevante belangen bij het nemen van het bestreden besluit heeft betrokken.
5.2. Ten aanzien van het betoog van de Maatschap dat de belangenafweging die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt onvoldoende inzichtelijk is gemaakt, wordt het volgende overwogen. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie kunnen bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping; www.curia.europa.eu). Gelet hierop kunnen andere belangen dan ecologische belangen, zoals bedrijfsactiviteiten van binnen het gebied gelegen bedrijven, niet worden betrokken in de belangenafweging die aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag ligt.
Het betoog faalt.
Witsnuitlibel
6. Ten aanzien van het betoog van de Maatschap dat het gebied ten onrechte is aangewezen voor de soort witsnuitlibel, nu deze soort in het gehele gebied niet voorkomt, wordt overwogen dat het gebied niet is aangewezen voor deze soort. Het betoog van de Maatschap mist dan ook feitelijke grondslag.
Het Laegieskamp
7. De Maatschap en LTO Noord betogen verder dat het bestreden besluit ten onrechte voorziet in een uitbreiding van de begrenzing van het aangewezen gebied met het Laegieskamp omdat daar de soorten blauwgraslanden en andere natte graslanden zouden voorkomen. Hiertoe voeren zij aan dat dit gebiedsdeel en deze habitattypen niet waren begrepen in de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie. Volgens de Maatschap en LTO Noord roept de staatssecretaris hiermee ten onrechte verdergaande verplichtingen in het leven dan waartoe de staatssecretaris op grond van de Habitatrichtlijn is gehouden. Verder stellen de Maatschap en LTO Noord dat het Laegieskamp geen relatie heeft met het overige aangewezen gebied.
7.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het Laegieskamp ook mocht worden aangewezen.
7.2. Bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied bestaat een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. De Habitatrichtlijn kent geen verplichting om uitbreiding van een Natura 2000-gebied voorafgaand aan de aanwijzing van het gebied bij de Europese Commissie te melden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het aanpassen van de begrenzing van het gebied in het aanwijzingsbesluit zonder voorafgaande toestemming van de Europese Commissie in strijd is met de Habitatrichtlijn.
Ten aanzien van de betogen van de Maatschap en LTO Noord dat het Laegieskamp geen relatie heeft met het overige aangewezen gebied, wordt het volgende overwogen. De staatssecretaris heeft onweersproken gesteld dat bij de aanmelding van het gebied in 2003 een foutieve begrenzing is aangehouden waarin alleen het zuidelijk deel van het Laegieskamp is opgenomen, terwijl het noordelijk deel van het Laegieskamp het grootste deel van het habitattype blauwgraslanden bevat. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich op het standpunt kunnen stellen dat het Laegieskamp samenhang vertoont met het overige aangewezen gebied. Hetgeen de Maatschap en LTO Noord hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris het Laegieskamp niet als Natura 2000-gebied heeft mogen aanwijzen.
De betogen falen.
Blauwgrasland en overgangs- en trilvenen
8. Voorts betogen de Maatschap en LTO Noord dat in het bestreden besluit ten onrechte een uitbreidings- en verbeteringsdoelstelling is opgenomen voor de habitattypen blauwgrasland en overgangs- en trilvenen, subtype A (trilvenen) (H7140A). Hiertoe voeren zij aan dat de oppervlakten van deze habitattypen gering zijn en dat in andere gebieden voor vergelijkbare oppervlakten behouddoelstellingen worden opgenomen. Ook kan worden volstaan met een behouddoelstelling omdat het gebied niet nodig is voor de landelijke staat van instandhouding van voornoemde habitattypen, aldus de Maatschap en LTO Noord.
8.1. De staatssecretaris stelt dat de landelijke staat van instandhouding van beide habitattypen het toekennen van een uitbreidings- en verbeteringsdoelstelling noodzakelijk maakt.
8.2. Volgens het Doelendocument en Profielendocument Natura 2000 verkeren de habitattypen blauwgraslanden en trilvenen in een landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding. De Maatschap en LTO Noord hebben de juistheid van deze documenten niet bestreden. De staatssecretaris heeft daarvan derhalve in redelijkheid kunnen uitgaan. Verder heeft de staatssecretaris onweersproken gesteld dat in het aangewezen gebied goede uitbreidingsmogelijkheden zijn voor beide habitattypen. In de betogen van de Maatschap en LTO Noord zijn dan ook geen aanknopingspunten te vinden om het standpunt van de staatssecretaris dat voornoemde habitattypen zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevinden, onjuist te achten.
Ten aanzien van de stelling van de Maatschap en LTO Noord dat in andere gebieden voor vergelijkbare oppervlakten van habitattypen behouddoelstellingen zijn opgenomen, wordt het volgende overwogen. In dit verband hebben de Maatschap en LTO Noord enkele concrete voorbeelden genoemd van andere gebieden waarin voor vergelijkbare oppervlakten behouddoelstellingen in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. De staatssecretaris heeft echter onweersproken gesteld dat die gevallen niet vergelijkbaar zijn met het thans voorliggende geval. Hiertoe heeft hij erop gewezen dat bij het bepalen van doelstellingen niet alleen wordt gekeken naar de oppervlakte van de aanwezige habitattypen, maar ook naar de mogelijkheden van uitbreiding van die habitattypen en naar de concrete omstandigheden in een gebied. In de andere gebieden die de Maatschap en LTO Noord hebben genoemd waren die omstandigheden volgens de staatssecretaris zodanig dat alleen behouddoelstellingen haalbaar waren. In het gebied dat met het voorliggende aanwijzingsbesluit is aangewezen, bestaan echter wel mogelijkheden voor uitbreiding en verbetering van de habitattypen blauwgrasland en overgangs- en trilvenen, subtype A (trilvenen) (H7140A), aldus de staatssecretaris.
Hetgeen de Maatschap en LTO Noord hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris voor de habitattypen blauwgrasland en overgangs- en trilvenen, subtype A (trilvenen) (H7140A), niet een uitbreidings- en verbeteringsdoelstelling in het aanwijzingsbesluit heeft mogen opnemen.
De betogen falen.
Buitenkaadse gebieden
9. Verder betogen de Maatschap, LTO Noord en [appellant sub 3] dat de begrenzing van het aangewezen gebied ten onrechte niet aansluit bij het kerngebied waar de habitattypen en soorten voorkomen waarvoor het gebied is aangewezen. Volgens hen bevatten de buitenkaadse gebieden geen selecterende habitats. Dat de soorten bittervoorn en kleine modderkruiper in de buitenkaadse gebieden voorkomen is geen reden om de buitenkaadse gebieden ook aan te wijzen, omdat deze soorten overal in Nederland voorkomen en er verder geen specifieke gebieden voor deze soorten zijn aangewezen, aldus de Maatschap, LTO Noord en [appellant sub 3]. Ook wijzen de Maatschap en LTO Noord erop dat in de zomer runderen grazen in de buitenkaadse gebieden, en dat dit niet aanvaardbaar zou zijn als daar bijzondere natuurwaarden zouden voorkomen.
9.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het buitenkaadse deel van het gebied deel kan uitmaken van het aangewezen gebied. Hierbij wijst de staatssecretaris erop dat het reeds deel uitmaakte van het in 2003 bij de Europese Commissie aangemelde gebied en dat de buitenkaadse gebieden benodigd zijn als bufferzone om de hydrologische situatie van het Naardermeer te verbeteren.
9.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris in redelijkheid tot aanwijzing van de buitenkaadse gebieden kunnen overgaan, omdat deze gebieden nodig zijn als hydrologische bufferzone. In hetgeen de Maatschap, LTO Noord en [appellant sub 3] hebben aangevoerd wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het creëren van een dergelijke zone met als functie het verbeteren van de hydrologische situatie in het Naardermeer door middel van het opnemen van deze gronden in het aanwijzingsbesluit onaanvaardbaar is en dat deze gronden - in afwijking van de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie - niet konden worden aangewezen. Verder volgt niet uit enige wettelijke bepaling dat gronden niet als hydrologische bufferzone mogen worden aangewezen. Tot slot is niet aannemelijk gemaakt dat het laten grazen van runderen in het zomerseizoen onverenigbaar is met de functie van de buitenkaadse gebieden als hydrologische bufferzone.
De betogen falen.
Vogelsoorten
10. LTO Noord betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte geen aantallen en doelniveaus zijn opgenomen voor de vogelsoorten grauwe gans en kolgans, terwijl de populaties van beide soorten in omvang sterk zijn toegenomen. In dit verband wijst LTO Noord erop dat het Faunabeheerplan van de provincie Noord-Holland bij het bestreden besluit in acht had moeten worden genomen.
10.1. De staatssecretaris brengt naar voren dat de door hem toegepaste nationale aanwijzingssystematiek met zich brengt dat het gebied ook wordt aangewezen voor de vogelsoorten grauwe gans en kolgans, nu het voor deze niet-broedvogels met name een functie als slaapplaats heeft.
10.2. Geen wettelijk voorschrift verplicht tot het opnemen van aantallen en doelniveaus voor vogelsoorten waarvoor het gebied op grond van de Vogelrichtlijn is aangewezen en waarvoor een instandhoudingsdoelstelling is opgenomen. Dat de populaties van de vogelsoorten grauwe gans en kolgans in omvang sterk zijn toegenomen, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. De staatssecretaris heeft dan ook kunnen afzien van het opnemen van aantallen en doelniveaus voor de vogelsoorten grauwe gans en kolgans. Overigens heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat het Faunabeheerplan bij het opstellen van het beheerplan wel kan worden betrokken.
Het betoog faalt.
Conclusie
11. De beroepen zijn ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Helder w.g. Van Baaren
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
579-726.