Uitspraak
201002616/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], handelend onder de naam Camping-Jachthaven Uitdam, gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Muiderzand B.V., gevestigd te Almere,
3. de vereniging Vereniging Vrienden van de Markerwaard (hierna: VVM), gevestigd te Lelystad,
4. de stichting Stichting Verantwoord Beheer IJsselmeer (hierna: VBIJ), gevestigd te Castricum,
5. het college van burgemeester en wethouders van Almere en de gemeente Almere (hierna in enkelvoud: Almere),
6. de vereniging EVO, gevestigd te Zoetermeer, en andere,
7. [appellante sub 7], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Noordbeemster, gemeente Beemster,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie; hierna: de minister),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-073, heeft de minister het gebied Markermeer en IJmeer aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Daarnaast heeft de minister het besluit van 18 november 1994 tot aanwijzing van het gebied Eemmeer, Gooimeer en IJmeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn), voor zover betrekking hebbend op het deelgebied IJmeer, de besluiten van 24 maart 2000 en 11 november 2002 tot aanwijzing van het gebied Markermeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, en de besluiten van 24 maart 2000 en 27 september 2005 tot aanwijzing van het gebied IJmeer als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben Camping-Jachthaven Uitdam bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, Muiderzand B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, VVM bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, VBIJ bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2010, Almere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, EVO en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2010, en [appellante sub 7] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2010, beroep ingesteld. [appellante sub 7] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 4 mei 2010. Almere heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 19 mei 2010. Muiderzand B.V. heeft haar beroep aangevuld bij brief van 27 september 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
VVM en Almere hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2011, waar Muiderzand B.V., vertegenwoordigd door A.E.T.M. Kox, VVM, vertegenwoordigd door J. Bosma, Almere, vertegenwoordigd door mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam, vergezeld door A.T. Duivensteijn, wethouder, EVO en andere, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.W.P.A. van Schijndel, E.R. Osieck, F. Roozen en J. Maissan, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. De minister betoogt dat Camping-Jachthaven Uitdam geen belanghebbende is bij de begrenzing van het Natura 2000-gebied ter plaatse van haar bedrijf en dat Almere evenmin belanghebbende is bij de begrenzing van het Natura 2000-gebied voor zover dat binnen de grenzen van de gemeente Almere valt, omdat geen sprake is van een actueel en rechtstreeks geraakt belang. Daartoe stelt de minister dat de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden rechtens vaststaat en dat het opnieuw ter discussie stellen van de begrenzing, behoudens enkele uitzonderingen, in strijd is met de rechtszekerheid. Verder merkt de minister op dat voor zover aanpassing van de begrenzing al mogelijk zou zijn, daarbij met toekomstige plannen geen rekening kan worden gehouden.
2.1.1. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van die wet beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.2. Het perceel waarop het bedrijf van Camping-Jachthaven Uitdam is gevestigd, grenst direct aan het Markermeer dat is aangewezen als Natura 2000-gebied. Blijkens kaartblad 7 is dit deel van het Markermeer alleen aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Dat het Markermeer bij besluiten van 24 maart 2000 en 11 november 2002 is aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn, betekent niet dat Camping-Jachthaven Uitdam daarom geen actueel belang heeft bij het bestreden besluit. Gelet op de ligging van het bedrijf is niet uitgesloten dat het bestreden besluit zal leiden tot nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van Camping-Jachthaven Uitdam. De Afdeling is van oordeel dat Camping-Jachthaven Uitdam reeds hierom een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang heeft en als belanghebbende dient te worden aangemerkt.
2.1.3. De Afdeling stelt vast dat de belanghebbendheid van Almere slechts wordt betwist voor het deel van het beroep dat betrekking heeft op de begrenzing van het Natura 2000-gebied voor zover daarbij geen rekening is gehouden met de uitbreidingsplannen van Almere. Nu een deel van het Natura 2000-gebied tot het grondgebied van de gemeente Almere behoort, is sprake van actueel belang dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Gelet hierop dient Almere als belanghebbende te worden aangemerkt en kan Almere ook worden ontvangen in het beroep voor zover dat is gericht tegen voormelde begrenzing.
Wettelijk kader
2.2. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
2.3. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, eerste volzin, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, stellen gedeputeerde staten na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden, voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan ten minste:
a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;
b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a. bedoelde resultaten.
2.4. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort als "gunstig" beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.5. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
2.6. Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn wijst de betrokken lidstaat een gebied dat van communautair belang is verklaard zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
Het beroep van Camping-Jachthaven Uitdam
2.7. Camping-Jachthaven Uitdam voert aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet op haar zienswijze is ingegaan.
2.7.1. De zienswijzen tegen het ontwerpbesluit zijn in het bestreden besluit per thema besproken. De minister heeft de zienswijze van Camping-Jachthaven Uitdam behandeld in paragraaf 3.2 bij het thema begrenzing. Voor zover Camping-Jachthaven Uitdam betoogt dat de wijze waarop de minister de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb, overweegt de Afdeling dat dit artikel zich er niet tegen verzet dat de minister de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
Gelet op het voorgaande treft dit betoog geen doel.
2.8. Camping-Jachthaven Uitdam richt zich in beroep tegen de in de nabijheid van het bedrijf gelegen begrenzing van het Natura 2000-gebied. Zij betoogt dat bij de begrenzing ten onrechte geen rekening is gehouden met de uitbreidingsplannen van haar bedrijf waarvoor reeds een bestemmingsplan is vastgesteld. In dit verband heeft Camping-Jachthaven Uitdam voorgesteld om het gebied ten zuiden van de bestaande jachthaven, dat geen deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied, te ruilen met een qua oppervlak nagenoeg gelijk deel van het Natura 2000-gebied ten noorden van de jachthaven.
2.8.1. De minister stelt dat de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden rechtens vaststaat en dat het opnieuw ter discussie stellen van de begrenzing in strijd is met de rechtszekerheid. Hij heeft daarbij het standpunt ingenomen zoals hiervoor verwoord in 2.1, tweede en derde volzin en aangegeven dat een uitzondering om de begrenzing aan te passen zich hier niet voordoet.
2.8.2. Het deel van het Natura 2000-gebied waaraan het bedrijf van Camping-Jachthaven Uitdam grenst, is niet aangewezen als Habitatrichtlijngebied, maar uitsluitend als Vogelrichtlijngebied. Zoals in 2.1.2 is vermeld, is het Markermeer bij besluiten van 24 maart 2000 en 11 november 2002 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. De begrenzing van het Vogelrichtlijngebied ter plaatse van het bedrijf van Camping-Jachthaven Uitdam is in het bestreden besluit niet gewijzigd ten opzichte van de begrenzing zoals deze was vastgesteld in de eerdere besluiten. De minister heeft bij de vaststelling van het onderhavige aanwijzingsbesluit ambtshalve bezien of en in hoeverre deze rechtens onaantastbare besluiten aanpassing behoefden. Dat heeft ertoe geleid dat de voornoemde besluiten op onderdelen zijn gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling kan in beroep tegen het besluit waarbij deze wijzigingen zijn vastgesteld aan de orde gesteld worden dat die besluiten op bepaalde onderdelen ten onrechte niet zijn gewijzigd. Daartoe dienen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het nemen van deze besluiten te worden aangevoerd die voor de minister aanleiding hadden moeten geven om voornoemde besluiten op die onderdelen te wijzigen. Camping-Jachthaven Uitdam heeft dergelijke feiten en omstandigheden niet naar voren gebracht. In haar zienswijze heeft Camping-Jachthaven Uitdam naar voren gebracht, dat al in 2000 onvoldoende rekening is gehouden met haar toekomstplannen en dat de begrenzing wellicht toen onjuist is vastgesteld. Dit had zij reeds tegen de eerdere besluiten kunnen aanvoeren. Het betoog kan niet slagen.
Het beroep van Muiderzand B.V.
2.9. Muiderzand B.V. betoogt dat ten onrechte geen zone van 100 meter langs het catamaranstrand is geëxclaveerd van het Natura 2000-gebied. Zij wijst erop dat het catamaranstrand en de naastgelegen haven bij haar bedrijf behoren en dat bij de haven wel een zone van 100 meter is aangehouden. Een zone van 100 meter langs het catamaranstrand brengt, zo stelt Muiderzand B.V., de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar.
2.9.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het catamaranstrand niet is aangewezen als Vogelrichtlijngebied, omdat dit strand geen deel uitmaakt van het leefgebied van de beschermde vogels. De minister heeft geen reden gezien om naast het catamaranstrand een zone van 100 meter buiten de begrenzing te houden.
2.9.2. Muiderzand B.V. exploiteert een jachthaven aan het IJmeer. Aan deze jachthaven grenst een strand waar ruim 450 ligplaatsen voor catamarans aanwezig zijn. De jachthaven is in het ontwerpbesluit niet binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied opgenomen, maar het daaraan grenzende catamaranstrand wel. Naar aanleiding van de zienswijze van Muiderzand B.V. is de begrenzing gewijzigd in die zin dat het catamaranstrand ook buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gehouden, omdat dit perceelsgedeelte reeds lange tijd is ingericht als haventerrein.
2.9.3. Ten aanzien van de exclavering van (jacht)havens is in de Nota van toelichting onder verwijzing naar paragraaf 2.2.8 van de Nota van Antwoord vermeld dat havens bij de aanwijzing van de Vogelrichtlijngebieden tekstueel waren uitgezonderd door de volgende exclaveringsformule: "(Jacht)havens maken geen deel uit van de speciale beschermingszone. Bij (jacht)havens, die geheel binnen een speciale beschermingszone liggen, valt aan de waterzijde een zone van 100 meter ook buiten de begrenzing. Grenst een (jacht)haven aan de buitenzijde direct aan de speciale beschermingszone, dan is de zone van 100 meter ook buiten de begrenzing van de speciale beschermingszone gehouden." De reden voor het exclaveren was dat havens geen wezenlijk deel uitmaken van het leefgebied van de desbetreffende soorten. Uit de Nota van toelichting volgt dat deze exclaveringsformule aanleiding gaf voor misverstanden en dat daarom besloten is om de exclaveringsformule voor havens te laten vervallen. Alle havens die voor exclavering in aanmerking komen, worden op de kaart uitgezonderd.
2.9.4. Voor zover Muiderzand B.V. met een verwijzing naar de exclaveringsformule aanvoert dat een zone van 100 meter langs het catamaranstrand is gerechtvaardigd, overweegt de Afdeling dat deze exclaveringsformule niet meer van toepassing is bij (jacht)havens. In het bestreden besluit is ervoor gekozen om (jacht)havens op de gebiedskaart uit te zonderen van het Natura 2000-gebied. Gelet op artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn mogen bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90) (www.curia.europa.eu). Ter zitting heeft de minister meegedeeld dat geen zone van 100 meter langs het catamaranstrand in acht is genomen, omdat de gewenste zone uit water bestaat dat tot het leefgebied van de beschermde vogels behoort. Muiderzand B.V. heeft dit niet gemotiveerd betwist. De minister heeft desgevraagd toegelicht dat de jachthaven en de bijbehorende zone bij de aanwijzing van het gebied als Vogelrichtlijngebied in 2000 buiten de begrenzing zijn gehouden, omdat dit destijds als uitgangspunt werd gehanteerd. Verder heeft de minister gesteld dat dit uitgangspunt inmiddels is verlaten, maar dat de eerder vastgestelde zone langs de jachthaven is aangemerkt als bestaand recht en daarom in het bestreden besluit is gehandhaafd. In de omstandigheid dat langs de jachthaven wel een zone buiten de begrenzing is gehouden behoefde de minister geen reden te zien om bij het catamaranstrand eveneens een zone buiten de begrenzing te houden. De Afdeling is van oordeel dat de minister op goede gronden geen zone van 100 meter langs het catamaranstrand buiten de begrenzing heeft gehouden. Dat zowel de jachthaven als het catamaranstrand tot het bedrijf van Muiderzand B.V. behoren leidt niet tot een ander oordeel.
Het beroep van VVM
2.10. VVM betoogt dat zij ten onrechte geen brief heeft ontvangen waarin is ingegaan op hun individuele zienswijze, terwijl dit in de Nota van Antwoord is voorgeschreven.
2.10.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Nbw 1998 is op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure verplicht niet tot het toezenden van een individuele reactie aan alle indieners van een zienswijze. Op grond van artikel 3:44, eerste lid, onder b, van de Awb geschiedt de mededeling van het besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 door toezending van een exemplaar van het besluit aan degenen die over het ontwerp van het besluit zienswijzen naar voren hebben gebracht. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat met het toezenden aan VVM - en andere indieners - van het vastgestelde aanwijzingsbesluit met de daarin opgenomen bijlage C waarin per thema op de ingediende zienswijzen wordt ingegaan niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3:44, eerste lid, onder b, van de Awb.
2.11. VVM acht de weerlegging van de zienswijze door de minister niet toereikend, omdat door de thematische behandeling niet op de samenhang tussen de kernpunten uit de zienswijze is ingegaan.
2.11.1. Wat betreft het betoog dat de wijze waarop de minister de naar voren gebrachte zienswijzen tegen het ontwerpbesluit Markermeer en IJmeer heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb, overweegt de Afdeling dat dit artikel zich er niet tegen verzet dat de zienswijzen samengevat worden weergegeven en dat de minister deze per thema behandeld. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Evenmin is gebleken dat hetgeen in de zienswijze door VVM naar voren is gebracht niet in samenhang is bezien.
2.12. VVM kan zich niet verenigen met de aanwijzing van het gehele Markermeer en IJmeer als Vogelrichtlijngebieden met een oppervlakte van 68.000 hectare, omdat deze begrenzing volgens haar op een wetenschappelijke fout berust en onvoldoende is onderbouwd. Onder verwijzing naar gegevens over vogeldichtheden in het IJsselmeergebied stelt VVM dat vooral kleinere wateroppervlakten, zoals randzones langs het Markermeer en het IJmeer, van belang zijn voor vogels en dat groot open water van beperkte betekenis is voor de vogelstand. Daarom kan volgens haar volstaan worden met de aanwijzing van een gebied van 17.000 hectare. Verder betoogt VVM dat de begrenzing ten onrechte niet is ingegeven door ecologische kenmerken van het gebied, maar door het ontbreken van fysieke grenzen in het water. VVM brengt in verband met het vorenstaande naar voren dat zij zich niet kan vinden in de algemene systematiek die de minister destijds heeft gehanteerd bij de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden, omdat zij van mening is dat de populatiedichtheid van vogels hierbij wel van belang is. Bovendien betwist VVM het standpunt van de minister dat het niet mogelijk is om tegen de begrenzing van het gebied op te komen.
2.12.1. De minister herhaalt zijn standpunt dat de begrenzing van de eerder aangewezen Vogelrichtlijngebieden in beginsel niet ter discussie staat. Daarnaast stelt de minister dat VVM niet heeft aangetoond dat deze begrenzing op een wetenschappelijke fout berust.
2.12.2. Voor zover VVM bedoelt te betogen dat de bij de aanwijzing van het Markermeer en het IJmeer als Vogelrichtlijngebieden gehanteerde begrenzingencriteria ertoe hebben geleid dat deze gebieden ten onrechte in deze omvang zijn aangewezen, overweegt de Afdeling als volgt. De begrenzingencriteria die de minister heeft toegepast ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn door de Afdeling aanvaard (uitspraak van 27 augustus 2003 in zaak nr.
200206765/1; uitspraak van 19 maart 2003 in zaak nr.
200201933/1). Dat de begrenzing van het Markermeer en het IJmeer ook op andere wijze had kunnen worden vastgesteld door rekening te houden met de populatiedichtheid van vogels en door het trekken van grenzen in het water, betekent niet dat, zoals de minister terecht stelt, de aanwijzing van het gebied daarom op een wetenschappelijke fout berust die aanpassing van de begrenzing rechtvaardigt. De destijds door de minister gehanteerde begrenzingencriteria hebben ertoe geleid dat een begrenzing is vastgesteld die vrijwel het gehele Markermeer en IJmeer omvat. Bij het bestreden besluit is de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden op enkele onderdelen aangepast waardoor de oppervlakte van het gehele gebied enigszins is verkleind. Zoals hiervoor in 2.8.2 is overwogen kan in de onderhavige procedure de vraag aan de orde gesteld worden of de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden ten onrechte niet is gewijzigd. Voor zover VVM zich richt tegen de begrenzing van het Natura 2000-gebied, overweegt de Afdeling dat geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het nemen van de eerdere aanwijzingsbesluiten ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn aangevoerd die de minister aanleiding hadden moeten geven om die besluiten wat betreft de begrenzing te wijzigen.
200206765/1; uitspraak van 19 maart 2003 in zaak nr.
200201933/1). Dat de begrenzing van het Markermeer en het IJmeer ook op andere wijze had kunnen worden vastgesteld door rekening te houden met de populatiedichtheid van vogels en door het trekken van grenzen in het water, betekent niet dat, zoals de minister terecht stelt, de aanwijzing van het gebied daarom op een wetenschappelijke fout berust die aanpassing van de begrenzing rechtvaardigt. De destijds door de minister gehanteerde begrenzingencriteria hebben ertoe geleid dat een begrenzing is vastgesteld die vrijwel het gehele Markermeer en IJmeer omvat. Bij het bestreden besluit is de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden op enkele onderdelen aangepast waardoor de oppervlakte van het gehele gebied enigszins is verkleind. Zoals hiervoor in 2.8.2 is overwogen kan in de onderhavige procedure de vraag aan de orde gesteld worden of de begrenzing van de Vogelrichtlijngebieden ten onrechte niet is gewijzigd. Voor zover VVM zich richt tegen de begrenzing van het Natura 2000-gebied, overweegt de Afdeling dat geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het nemen van de eerdere aanwijzingsbesluiten ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn aangevoerd die de minister aanleiding hadden moeten geven om die besluiten wat betreft de begrenzing te wijzigen.
2.13. VVM voert aan dat de aanwijzing van het gebied een aanzienlijke ongemotiveerde ruimteclaim legt op de schaarse ruimte in Nederland. Zij betoogt dat de aanwijzing ten onrechte niet is afgestemd op de Wet ruimtelijke ordening in welk kader een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen dient plaats te vinden.
2.13.1. De Afdeling overweegt dat Nederland op grond van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn verplicht is om speciale beschermingszones aan te wijzen. Uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voor Nederland de verplichting voort om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen. Als gevolg daarvan dient in nationale wet- en regelgeving en bij de toepassing daarvan rekening te worden gehouden met de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en niet andersom. Gelet hierop faalt dit betoog.
2.14. VVM voert verder aan dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. VVM begrijpt dat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied niet vooruitgelopen kan worden op toekomstige ontwikkelingen, maar volgens haar dient op dit algemene uitgangspunt in dit geval een uitzondering te worden gemaakt. Daarbij wijst zij erop dat het Rijk een integrale transformatie van het gehele gebied heeft aangekondigd, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor het minimaliseren van ruimteclaims voor natuurbescherming door middel van compartimentering van de aanwezige ruimte.
2.14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr.
200802545/1) volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. In hetgeen VVM heeft aangevoerd behoefde de minister geen aanleiding te zien om in dit geval tot gelijktijdige vaststelling van het aanwijzingsbesluit en het beheerplan over te gaan. De minister heeft derhalve in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van dit gebied.
200802545/1) volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gebied gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. In hetgeen VVM heeft aangevoerd behoefde de minister geen aanleiding te zien om in dit geval tot gelijktijdige vaststelling van het aanwijzingsbesluit en het beheerplan over te gaan. De minister heeft derhalve in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van dit gebied.
Het beroep van VBIJ
2.15. VBIJ betoogt dat de planlocatie IJburg tweede fase ten onrechte buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gehouden. De exclavering van deze locatie berust volgens haar niet op ornithologische criteria, maar op bestuursafspraken. In de eerdere aanwijzingsbesluiten is de planlocatie reeds ten onrechte buiten de begrenzing gehouden en deze fout mag in het onderhavige aanwijzingsbesluit niet worden herhaald, aldus VBIJ.
2.15.1. De Afdeling stelt vast dat de locatie IJburg tweede fase geen deel uitmaakt van het Natura 2000-gebied Markermeer en IJmeer. De locatie grenst aan het IJmeer dat bij besluiten van 24 maart 2000 en 27 september 2005 is aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. VBIJ heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden van na het nemen van deze besluiten aangevoerd op grond waarvan de minister aanleiding had moeten zien om de begrenzing zodanig aan te passen dat de locatie IJburg tweede fase binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied zou komen te liggen. Het betoog faalt.
2.16. VBIJ heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. VBIJ heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het beroep van Almere
2.17. Almere betoogt dat zij ten onrechte geen brief heeft ontvangen waarin is ingegaan op de individuele zienswijze, terwijl dit in de Nota van Antwoord is voorgeschreven.
2.17.1. Het betoog faalt. Voor de motivering verwijst de Afdeling naar het overwogene onder 2.10.1.
2.18. Almere voert aan dat het aanwijzingsbesluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat een deel van de motivering te vinden is in achtergronddocumenten, waaronder het Natura 2000 Doelendocument, het, Natura 2000 Profielendocument, het Natura 2000 Gebiedendocument en de bijbehorende leeswijzer.
2.18.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit in zijn algemeenheid een draagkrachtige motivering ontbeert. De Nota van toelichting alsmede de bijlagen behorende bij het aanwijzingsbesluit bevatten de motivering van het aanwijzingsbesluit. Dat de daarin opgenomen gegevens deels afkomstig zijn uit achtergronddocumenten zoals het Profielendocument of het Gebiedendocument maakt dat niet anders. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de motivering in het aanwijzingsbesluit ook zonder raadpleging van de genoemde achtergronddocumenten zelfstandig leesbaar en begrijpelijk is, zodat in zoverre het aanwijzingsbesluit in zijn algemeenheid deugdelijk is gemotiveerd.
2.19. Verder betoogt Almere dat het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid, omdat de instandhoudingsdoelstellingen niet in het dictum, maar slechts in de toelichting zijn opgenomen. Daarnaast voert Almere aan dat de paragrafen 5.1 en 5.2 van de toelichting onvoldoende concreet zijn geformuleerd waardoor de inhoud daarvan niet als toetsingskader bij de vergunningverlening kan worden gehanteerd.
2.19.1. Ingevolge artikel 10a, tweede lid, van de Nbw 1998 bevat een aanwijzingsbesluit de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 16 maart 2011 in zaak nrs.
200902378/1/R2en
200902381/1/R2staat het gebruik van het woord 'bevat' in deze bepaling niet in de weg aan de door de minister gehanteerde systematiek, waarbij de instandhoudingsdoelstellingen worden opgenomen in de toelichting als bedoeld in artikel 10a, vierde lid, van de Nbw 1998. Hierbij is van belang dat in artikel 3, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit wordt verwezen naar de Nota van toelichting inclusief bijlagen en een kaart. Door de verwijzing in deze bepaling vormt de Nota van toelichting met de daarin opgenomen instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende habitattypen en soorten, alsmede de bijbehorende kaart bindende onderdelen van het aanwijzingsbesluit.
200902378/1/R2en
200902381/1/R2staat het gebruik van het woord 'bevat' in deze bepaling niet in de weg aan de door de minister gehanteerde systematiek, waarbij de instandhoudingsdoelstellingen worden opgenomen in de toelichting als bedoeld in artikel 10a, vierde lid, van de Nbw 1998. Hierbij is van belang dat in artikel 3, eerste lid, van het aanwijzingsbesluit wordt verwezen naar de Nota van toelichting inclusief bijlagen en een kaart. Door de verwijzing in deze bepaling vormt de Nota van toelichting met de daarin opgenomen instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende habitattypen en soorten, alsmede de bijbehorende kaart bindende onderdelen van het aanwijzingsbesluit.
Bij de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 zijn de specifieke instandhoudingsdoelstellingen van de habitats en soorten waarvoor het gebied is aangewezen, welke zijn opgenomen in de paragrafen 5.3 tot 5.8, relevant. Paragraaf 5.1 van het aanwijzingsbesluit bevat een algemene inleiding op de instandhoudingsdoelstellingen en in paragraaf 5.2 staan algemene doelen voor het Natura 2000-gebied verwoord. De minister heeft ter zitting verklaard dat aan de inhoud van de paragrafen 5.1 en 5.2 in het kader van de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 niet behoeft te worden getoetst, omdat de instandhoudingsdoelstellingen hierin niet zijn opgenomen.
De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid.
2.20. Almere stelt zich onder verwijzing naar Rijks- en gemeentelijk beleid op het standpunt dat afspraken zijn gemaakt over de doorgroei van Almere tot 2030 - de zogenoemde Schaalsprong - waardoor onder meer een aanzienlijk aantal woningen in Almere zal worden gebouwd. Daarnaast wijst Almere op het Rijksbeleid dat erop is gericht een veerkrachtig en Toekomst Bestendig Ecologisch Systeem (hierna: TBES) in het Markermeer en IJmeer te realiseren. Almere stelt dat met het TBES enerzijds wordt beoogd de huidige neerwaartse trend van de natuurlijke kwaliteit van het gebied te keren en anderzijds wordt voorzien in een ecologisch surplus dat onder meer de Schaalsprong vanuit ecologisch oogpunt mogelijk maakt. Volgens Almere staat het aanwijzingsbesluit in de weg aan het realiseren van het beleid uit de Schaalsprong en het TBES, terwijl verschillende overheden zich gecommitteerd hebben aan de uitvoering van zowel de Schaalsprong als het TBES. Het Rijksbeleid is innerlijk tegenstrijdig en het aanwijzingsbesluit is in strijd met het Rijksbeleid, zo betoogt Almere.
2.20.1. De minister stelt dat op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn de verplichting geldt om Natura 2000-gebieden aan te wijzen en instandhoudingsmaatregelen te nemen. Bij het nemen van die maatregelen wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met sociale en economische belangen alsmede met bestaande plannen en beleid. De minister benadrukt dat de Europese kaders leidend zijn. Daarnaast merkt hij op dat de ruimtelijke beleidskaders voor het IJsselmeergebied, die het belang en de noodzaak van de bescherming van het Natura 2000-gebied onderkennen, daarop zijn afgestemd. De minister stelt zich dan ook op het standpunt dat geen sprake is van tegenstrijdig beleid.
2.20.2. De Afdeling overweegt dat als gevolg van de verplichting op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn om speciale beschermingszones aan te wijzen, in nationale wet- en regelgeving en bij ruimtelijke plannen rekening dient te worden gehouden met de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en niet andersom. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is voor de voorziene plannen uit de Schaalsprong kan niet op voorhand in algemene zin in een besluit als het onderhavige worden vastgesteld. Het betoog dat het aanwijzingsbesluit aan de realisatie van de Schaalsprong en het TBES in de weg staat, kan niet slagen.
2.20.3. In het beroepschrift zijn vele beleidskaders vermeld die zien op de Schaalsprong en het TBES. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister vanwege deze beleidskaders van aanwijzing van het Natura 2000-gebied heeft moeten afzien. De Afdeling verwijst hiervoor naar het reeds aangehaalde artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, waaruit de verplichting tot aanwijzing voortvloeit en naar de omstandigheid dat het gebied al was aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Gelet hierop kan het betoog dat de minister met het aanwijzingsbesluit heeft gehandeld met het in de geciteerde beleidskaders geformuleerde Rijksbeleid niet slagen. De vraag of het Rijksbeleid innerlijk tegenstrijdig is, zoals Almere stelt, behoeft hier geen bespreking, omdat in deze procedure uitsluitend het aanwijzingsbesluit ter beoordeling ligt.
2.21. Almere betoogt dat bij de begrenzing ten onrechte geen rekening is gehouden met de Schaalsprong. Almere voert daartoe aan dat de locatie IJburg in eerdere aanwijzingsbesluiten buiten de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied is gehouden om de realisatie van IJburg mogelijk te maken. Op gelijke wijze dient rekening te worden gehouden met de reeds lange tijd bestaande uitbreidingsplannen van Almere, zoals bijvoorbeeld de realisatie van IJland.
2.21.1. Almere ligt direct naast het Markermeer. Zoals hiervoor in 2.9.4 is overwogen mag bij de begrenzing van een Vogelrichtlijngebied volgens de jurisprudentie van het Hof uitsluitend rekening worden gehouden met ornithologische criteria. Bij besluiten van 24 maart 2000 en 11 november 2002 is het Markermeer aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. Ten aanzien van het door Almere aangevoerde dat het niet juist is dat een belanghebbende moet aantonen dat de eerder vastgestelde begrenzing niet deugdelijk is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat de eerdere besluiten waarbij de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied is vastgesteld reeds rechtens onaantastbaar zijn. In een dergelijk geval is het aan een belanghebbende om nieuwe feiten of veranderde omstandigheden van na het onherroepelijk worden van die besluiten aan te voeren die aanleiding kunnen geven om voornoemde besluiten op onderdelen zoals de begrenzing te wijzigen. In het beroepschrift wordt de structuurvisie Randstand 2040 aangehaald waarin de ontwikkeling van de Schaalsprong van Almere tot 2040 is opgenomen. Deze structuurvisie is door de ministerraad op 5 september 2008 vastgesteld. De andere in het beroepschrift genoemde beleidskaders die zien op de Schaalsprong en het TBES, dateren ook van na het aanwijzingsbesluit van 11 november 2002. Daarmee is sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Deze nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden behoefden voor de minister echter geen grond te vormen voor aanpassing van de begrenzing. Hierbij wordt van belang geacht dat Almere met de verwijzing naar de ontwikkeling van IJburg geen redenen van ornithologische aard naar voren heeft gebracht. Tevens neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister ter zitting in reactie op het door Almere aangevoerde, te weten dat in het aanwijzingsbesluit van de Voordelta wel is vooruitgelopen op de aanleg van de Tweede Maasvlakte, heeft gesteld dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte, anders dan de Schaalsprong, was neergelegd in de Planologische Kernbeslissing Project Mainportontwikkeling Rotterdam, waaraan onderzoek naar de gevolgen van deze ontwikkeling voor de natuurlijke kenmerken van het gebied ten grondslag lag. De minister heeft voorts toegelicht dat in het aanwijzingsbesluit van de Voordelta met de aanleg van de Tweede Maasvlakte rekening is gehouden door de compensatieopgave te betrekken bij de instandhoudingsdoelstellingen, maar niet bij het vaststellen van de begrenzing.
2.22. Almere betoogt dat bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen ten onrechte geen rekening is gehouden met de Schaalsprong. Verder stelt Almere dat het aanwijzingsbesluit voor zover het de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen betreft alsmede de vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, is gebaseerd op verouderde gegevens omdat hieraan een rapport uit 2005 ten grondslag ligt waarin gebruik is gemaakt van vogeltellingen van ruim zes jaar oud. Ook voert Almere aan dat zelfs indien van de gegevens uit dat rapport wordt uitgegaan, de instandhoudingsdoelstellingen onjuist zijn vastgesteld. Voor de vogelsoorten de fuut, de tafeleend, de kuifeend, de topper, de brilduiker, het nonnetje en de grote zaagbek is ten onrechte een behouddoelstelling opgenomen, terwijl het rapport voor deze soorten een dalende trend laat zien. Daarnaast wijst Almere erop dat het aanwijzingsbesluit ook wat betreft de instandhoudingsdoelstellingen ex nunc dient te worden genomen. Voorts is aangevoerd dat vanuit ecologisch oogpunt beter uitgegaan had kunnen worden van een ecosysteemvisie in plaats van het formuleren van doelen per soort waarbij vastgehouden wordt aan het behoud van vogelaantallen.
2.22.1. De minister stelt dat niet de meest recente gegevens over de aanwezigheid van vogelsoorten in een gebied relevant zijn, maar juist de ontwikkeling door de jaren heen. Daarom zijn gegevens over de ontwikkeling van de vogelstand gedurende een langere periode gebruikt bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen. Volgens de minister zijn de instandhoudingsdoelstellingen op juiste wijze vastgesteld.
2.22.2. Uit het aanwijzingsbesluit volgt dat de vogelsoorten waarvoor de gebieden Markermeer en IJmeer in 2000 zijn aangewezen, zijn gebaseerd op het rapport "Belangrijke vogelgebieden in Nederland 1993-1997" van SOVON 2000. De daarin opgenomen selectiecriteria zijn ontleend aan de Nota van Antwoord Vogelrichtlijn. Verder staat in het aanwijzingsbesluit dat voor de toevoeging of verwijdering van vogelsoorten gebruik is gemaakt van het rapport "Trends van vogels in het Nederlandse Natura 2000 netwerk" uit 2005, opgesteld door SOVON Vogelonderzoek Nederland en het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het SOVON-rapport). In bijlage B2 van het aanwijzingsbesluit heeft de minister gemotiveerd tot welke wijzigingen dit heeft geleid. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de minister zich met betrekking tot de wijzigingen in de vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen niet in redelijkheid op het SOVON-rapport heeft mogen baseren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in dit rapport aanvullingen en correcties, die gevolgen hebben voor de vogelsoorten per gebied, zijn doorgevoerd ten opzichte van het rapport van SOVON uit 2000. Het SOVON-rapport betreft in zoverre een actualisatie van het eerder uitgevoerde onderzoek dat heeft geleid tot het rapport van SOVON uit 2000.
2.22.3. In het Doelendocument, dat aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd, en in het aanwijzingsbesluit staat de systematiek beschreven die de minister hanteert bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen. Met betrekking tot de soorten waarvoor het gebied op grond van de Vogelrichtlijn is aangewezen wordt de staat van instandhouding mede bepaald op grond van de historische potentie van het gebied. Dat betekent dat de historische ontwikkeling van de vogelsoorten in de periode van 1980-1981, het moment waarop de lidstaten aan verplichtingen op grond van de Vogelrichtlijn dienden te voldoen, tot 2003-2004 is bepaald, zo staat in het Doelendocument vermeld. Op basis van de landelijke staat van instandhouding van de soorten en habitattypen wordt een opgave geformuleerd op grond waarvan de landelijke doelstellingen worden vastgesteld. Vervolgens worden de instandhoudingsdoelstellingen per gebied vastgesteld, waarbij de landelijke doelstelling en de landelijke staat van instandhouding van de soorten en habitattypen centraal staan.
2.22.4. De Afdeling acht het door de minister gehanteerde uitgangspunt om bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen te kijken naar de trend in ontwikkeling van de populatie van vogelsoorten niet onredelijk. Bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen is uitgegaan van de gegevens uit het SOVON-rapport. Dit rapport bevat onder meer trendberekeningen van broedvogels en niet-broedvogels in Natura 2000-gebieden. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister zich bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen niet op de gegevens uit dit rapport heeft mogen baseren.
2.22.5. Bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau hanteert de minister het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar', wat inhoudt dat daarbij ook economische overwegingen een rol mogen spelen. Zo beziet de minister in welke gebieden een eventuele herstelopgave het eenvoudigst kan worden gerealiseerd.
Voor de vogelsoorten de fuut, de tafeleend, de kuifeend, de topper, de brilduiker, het nonnetje en de grote zaagbek is in het aanwijzingsbesluit een behouddoelstelling opgenomen voor zowel de omvang als de kwaliteit van het leefgebied. Niet valt in te zien op welke wijze de Schaalsprong en het TBES betrokken hadden kunnen worden bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen. De verwijzing van Almere naar de uitspraken van de Afdeling van 29 december 2010 en 9 februari 2010 met zaak nrs.
201003190/1en
201001164/1waaruit de parallel te trekken zou zijn dat in het aanwijzingsbesluit net als bij besluiten omtrent de vaststelling van bestemmingsplannen rekening dient te worden gehouden met concrete plannen, treft geen doel, omdat die jurisprudentie niet ziet op een aanwijzingsbesluit en daarbij niet eenzelfde belangenafweging als bij bestemmingsplannen wordt gemaakt.
201003190/1en
201001164/1waaruit de parallel te trekken zou zijn dat in het aanwijzingsbesluit net als bij besluiten omtrent de vaststelling van bestemmingsplannen rekening dient te worden gehouden met concrete plannen, treft geen doel, omdat die jurisprudentie niet ziet op een aanwijzingsbesluit en daarbij niet eenzelfde belangenafweging als bij bestemmingsplannen wordt gemaakt.
Ter zitting heeft Almere het bezwaar tegen de instandhoudingsdoelstellingen toegelicht en gesteld dat de behouddoelstellingen vanwege de dalende trend van deze vogelsoorten te ambitieus zijn en dat gewacht had moeten worden met het vaststellen van instandhoudingsdoelstellingen. De Afdeling overweegt daartoe dat een aanwijzingsbesluit op grond van artikel 10a, tweede lid, aanhef en onder a, van de Nbw 1998 in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden van de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen dient te bevatten. De minister heeft in het aanwijzingsbesluit dus terecht instandhoudingsdoelstellingen voor de vogelsoorten geformuleerd. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de minister voor de desbetreffende vogelsoorten een behouddoelstelling heeft geformuleerd. Op grond van de Vogelrichtlijn dient immers ten minste een behouddoelstelling te gelden voor de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen. Verder betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat uit de toelichtingen bij de behouddoelstellingen volgt dat er onzekerheden zijn met betrekking tot de ontwikkeling van de kwaliteit van het gebied en de te verwachten aantalsontwikkeling en dat mogelijkheden voor verbetering van de kwaliteit van het leefgebied nader worden onderzocht alvorens het doel wordt bijgesteld. De omstandigheid dat voor de desbetreffende vogelsoorten een dalende trend is waargenomen, maakt niet dat de minister geen behouddoelstellingen heeft mogen formuleren. Hetgeen Almere op dit punt voor het overige heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de minister bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen niet met alle relevante feiten en omstandigheden rekening heeft gehouden.
2.22.6. Wat betreft het aangevoerde dat vanuit ecologisch oogpunt beter had kunnen worden uitgegaan van een andere systematiek, overweegt de Afdeling dat in de uitspraak van 16 maart 2011 in zaak nr.
200902380/1/R2is overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de door de minister gehanteerde systematiek bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau in zijn algemeenheid in strijd is met de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogel- en Habitatrichtlijn. Dat wellicht met een andere systematiek eveneens voldaan kan worden aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn maakt dit niet anders, nu deze richtlijnen noch de Nbw 1998 hiertoe nopen.
200902380/1/R2is overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de door de minister gehanteerde systematiek bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau in zijn algemeenheid in strijd is met de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogel- en Habitatrichtlijn. Dat wellicht met een andere systematiek eveneens voldaan kan worden aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn maakt dit niet anders, nu deze richtlijnen noch de Nbw 1998 hiertoe nopen.
2.22.7. Voor zover Almere betoogt dat niet stringent vastgehouden dient te worden aan de in de instandhoudingsdoelstellingen opgenomen aantallen, overweegt de Afdeling dat aan de aantallen voor de soorten die worden genoemd in de instandhoudingsdoelstellingen geen bindende betekenis toekomt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr.
200802545/1) verplichten noch artikel 10a van de Nbw 1998 noch de Vogel- of de Habitatrichtlijn ertoe om de doelen voor bepaalde soorten te kwantificeren. Verder zijn de genoemde aantallen volgens het aanwijzingsbesluit geen streefaantallen, maar vormen zij slechts een indicatie voor de gewenste draagkracht van het gebied.
200802545/1) verplichten noch artikel 10a van de Nbw 1998 noch de Vogel- of de Habitatrichtlijn ertoe om de doelen voor bepaalde soorten te kwantificeren. Verder zijn de genoemde aantallen volgens het aanwijzingsbesluit geen streefaantallen, maar vormen zij slechts een indicatie voor de gewenste draagkracht van het gebied.
2.23. Almere voert aan dat het aanwijzingsbesluit niet uitvoerbaar is, omdat de instandhoudingsdoelstellingen niet haalbaar zijn en de maatregelen die in het beheerplan zullen worden vastgelegd alleen tegen aanzienlijke kosten kunnen worden verzekerd.
2.23.1. De enkele omstandigheid dat sprake is van een dalende trend, brengt niet met zich dat de instandhoudingsdoelstellingen reeds daarom niet kunnen worden gerealiseerd. Almere heeft niet aannemelijk gemaakt dat de instandhoudingsdoelstellingen niet haalbaar zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit niet uitvoerbaar is.
Overigens zal in het beheerplan worden uitgewerkt hoe de instandhoudingsdoelstellingen zullen worden bereikt. Uit de Nota van Antwoord volgt dat indien bij het opstellen van het beheerplan blijkt dat de noodzakelijke maatregelen disproportioneel zijn, bezien zal worden of het aanwijzingsbesluit op onderdelen kan worden aangepast. Het aanwijzingsbesluit vermeldt hierover dat de instandhoudingsdoelstellingen kunnen worden herijkt en zo nodig kunnen worden bijgesteld bij het opstellen van het beheerplan en bij de geplande evaluatie in 2015.
2.24. Volgens Almere zijn delen van het IJmeer rondom IJburg ten onrechte niet aangewezen als Natura 2000-gebied, terwijl in het aanwijzingsbesluit staat dat het IJmeer als geheel het leefgebied vormt van de vogelsoorten waarvoor het als Vogelrichtlijngebied is aangewezen. Daartoe stelt Almere dat het onwaarschijnlijk is dat de desbetreffende vogelsoorten niet rondom IJburg voorkomen.
2.24.1. Uit 2.15.1 volgt dat de locatie IJburg grenst aan het IJmeer dat bij eerdere besluiten is begrensd bij de aanwijzing als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. Hetgeen Almere op dit punt naar voren heeft gebracht valt niet aan te merken als nieuwe feiten of omstandigheden van na het nemen van deze besluiten die met zich brengen dat de minister thans niet heeft kunnen vasthouden aan de eerder vastgestelde begrenzing ter plaatse van de locatie IJburg.
2.25. Hetgeen door Almere overigens is aangevoerd met betrekking tot de Schaalsprong en het TBES geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van EVO en andere
2.26. Ter zitting hebben EVO en andere aangevoerd dat het Natura 2000-gebied ten onrechte is aangewezen, omdat het gebied vanwege de beperkte natuurwaarde niet voldoet aan de door de minister gehanteerde selectiecriteria. Deze beroepsgrond hebben zij niet eerder naar voren gebracht. Nu EVO en andere dit eerst ter zitting hebben aangevoerd, dient het met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat EVO en andere geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan van hen redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij dit eerder naar voren hadden gebracht. Deze beroepsgrond kan derhalve niet bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken.
2.27. EVO en andere voeren aan dat de aanwijzing van het Natura 2000-gebied een belemmering vormt voor toekomstige activiteiten die verband houden met de scheepvaart, hetgeen volgens hen tot aanzienlijke economische schade zal leiden. Zij vrezen voor een beperking van het gebruik van de vaargeulen en in dit verband is ter zitting naar voren gebracht dat de betonde vaargeulen en een zone daarlangs ten onrechte deel uitmaken van het Natura 2000-gebied. Het niet uitzonderen van de betonde vaargeulen is nadelig voor het milieu, omdat dit leidt tot een belemmering van het beroepsvervoer over binnenwateren waardoor de vervoersstromen zullen verplaatsen naar minder milieuvriendelijke vormen van vervoer dan de binnenvaart, zo hebben EVO en andere ter zitting gesteld. Verder betogen zij dat het gebied niet aangewezen had mogen worden voordat de gevolgen van het bestreden besluit voor bestaande en nieuwe activiteiten duidelijk waren. EVO en andere achten het onzorgvuldig en rechtsonzeker dat hierover pas in het beheerplan duidelijkheid wordt geboden. Tevens voeren zij aan dat onzekerheid bestaat over hetgeen onder bestaand gebruik valt en dat de bewijslast van bestaand gebruik ten onrechte bij de bedrijven ligt.
2.27.1. De minister heeft ter zitting naar voren gebracht dat het betoog met betrekking tot het niet uitzonderen van de vaargeulen en de daarmee samenhangende nadelige gevolgen voor het milieu door verplaatsing van de vervoersstromen in strijd met de goede procesorde eerst ter zitting is aangevoerd.
Gelet op de reikwijdte van het beroepschrift ziet de Afdeling geen grond dit betoog wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.27.2. De minister zet uiteen dat het Natura 2000-gebied al geruime tijd is aangewezen als Vogelrichtlijngebied en dat schadelijke activiteiten op grond daarvan reeds vergunningplichtig zijn. Het bestreden besluit verandert daar volgens de minister niets aan. De vergunningvrije activiteiten, waaronder bestaand gebruik, zullen in het beheerplan worden beschreven. De minister wijst verder op de schadevergoedingsregeling uit artikel 31 van Pro de Nbw 1998.
2.27.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de vaargeulen integraal deel uitmaken van het zoetwatermeer dat als geheel het leefgebied vormt van vogels waarvoor het gebied reeds eerder is aangewezen. Zoals uit 2.1.2 en 2.15.1 volgt zijn het Markermeer en IJmeer, met inbegrip van de vaargeulen, aangewezen als Vogelrichtlijngebieden. Deze besluiten zijn rechtens onaantastbaar geworden. In het door EVO en andere aangevoerde dat het niet uitzonderen van de vaargeulen nadelig is voor het milieu, omdat hierdoor het beroepsvervoer over binnenwateren zal verplaatsen naar minder milieuvriendelijke vervoervormen, zijn geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden gelegen die zich sinds de eerdere besluiten hebben voorgedaan. Daartoe overweegt de Afdeling dat de vaargeulen al werden gebruikt voordat de eerdere aanwijzingsbesluiten werden genomen. Het betoog dat de vaargeulen en een zone daarlangs ten onrechte niet van het Natura 2000-gebied zijn uitgezonderd slaagt dan ook niet.
2.27.4. Wat betreft het aangevoerde dat niet tot aanwijzing had mogen worden overgegaan, omdat de gevolgen van het bestreden besluit voor zowel bestaande als nieuwe activiteiten voor de scheepvaart niet duidelijk zijn, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr. 200802545/1 (www.raadvanstate.nl) dat eerst in het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor het bestaande gebruik kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat, of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of de activiteiten die verband houden met de scheepvaart in het beheerplan kunnen worden vrijgesteld van vergunningplicht of in een voorkomend geval een vergunning al dan niet kan worden verleend, kan niet op voorhand in algemene zin in een besluit als het onderhavige worden vastgesteld, maar dient in het beheerplan zelf te worden bepaald. Gelet daarop heeft de minister terecht het bestreden besluit kunnen vaststellen zonder dat inzichtelijk is in hoeverre de aanwijzing consequenties heeft voor scheepvaartactiviteiten in het aangewezen gebied.
Voor zover EVO en andere betogen dat met het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is gewacht op het vast te stellen beheerplan, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar 2.14.1 dat uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. De minister heeft in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van dit gebied.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit in zoverre is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb of met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.27.5. Met betrekking tot de door EVO en andere gestelde mogelijkheid van schade voor bedrijven als gevolg van de aanwijzing, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling.
2.27.6. Ten aanzien van de gestelde onduidelijkheid over welke activiteiten als bestaand gebruik zijn aan te merken en de bewijslast daarvan, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op het bestreden besluit maar op het nog vast te stellen beheerplan. Deze beroepsgrond kan in de onderhavige procedure derhalve niet aan de orde komen.
Het beroep van [appellante sub 7]
2.28. [appellante sub 7] vreest dat vogels schade zullen aanrichten. Daartoe voert zij aan dat als gevolg van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied minder op vogels gejaagd mag worden en vogels vanuit het gebied naar de Noordbeemster, waar haar bedrijf is gevestigd, zullen uitzwermen. Tevens vreest [appellante sub 7] voor waardedaling van haar bedrijf.
2.28.1. Wat betreft de gestelde schade, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.27.5 is overwogen.
2.28.2. Voor zover [appellante sub 7] betoogt dat de minister bij het bestreden besluit niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met haar bedrijfsbelangen, overweegt de Afdeling dat het gebied al was aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Verder wijst de Afdeling erop dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit op grond van de Habitatrichtlijn uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (HvJ EG 7 november 2000, no. C-371/98, www.curia.europa.eu (First Corporate Shipping), punten 16 en 25).
Conclusie
2.29. In hetgeen Camping-Jachthaven Uitdam, Muiderzand B.V., VVM, VBIJ, Almere, EVO en andere en [appellante sub 7] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.30. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2011
12-586.