Uitspraak
201404129/1/V1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3] (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 april 2014 in zaken nrs. 13/29842 en 13/29844 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 7 augustus 2013, voor zover thans van belang, heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 11 november 2013 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 17 april 2014 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdelingen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak heeft gelijktijdig met zaak nr. 201402671/1/V1 ter zitting behandeld op 16 juli 2014, waar de vreemdelingen, bijgestaan door mr. A.C.M. Nederveen, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W. Graafland en drs. H. Heinink, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling), ten tijde van de aanvraag neergelegd in paragrafen B22/2 en B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000). Eerstgenoemde paragraaf behelst een definitieve regeling, de laatstgenoemde een overgangsregeling.
De vreemdelingen hebben bij hun aanvraag vreemdeling 1 aangemerkt als hoofdaanvrager. Vreemdelingen 2 en 3, onderscheidenlijk de zuster en moeder van vreemdeling 1, hebben zij aangemerkt als haar gezinsleden.
2. Volgens paragraaf B22/2.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan de vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de onder a tot en met d weergegeven vereisten. Een van die vereisten (b) houdt in dat het moet gaan om een vreemdeling die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven.
Volgens paragraaf B22/3.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvraag, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan de vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en die voldoet aan de onder a tot en met d weergegeven vereisten. Een van die vereisten (b) houdt in dat het moet gaan om een vreemdeling die zelf, dan wel ten behoeve van wie, op de startdatum van de peilperiode (29 oktober 2012) ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven.
3. De rechtbank heeft, in hoger beroep onbestreden, overwogen dat door of namens de vreemdelingen nooit een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is ingediend en dat de staatssecretaris de onderhavige aanvraag heeft afgewezen omdat de vreemdelingen daardoor niet voldoen aan de in de Regeling gestelde vereisten.
4. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de staatssecretaris aldus een onderscheid heeft gemaakt tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond. Volgens de rechtbank is dat onderscheid niet strijdig met het discriminatieverbod onder meer vervat in artikel 14 van Pro Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zij heeft daartoe in de eerste plaats overwogen dat de staatssecretaris ter zake een grote mate van vrijheid toekomt, nu de Regeling begunstigend beleid betreft en omdat het gemaakte onderscheid betrekking heeft op verblijfsstatus, die geen inherente eigenschap is maar een keuze-element impliceert. Dat vreemdelingen 1 en 2 gezien hun leeftijd niet zelf hun verblijfsstatus hebben kunnen kiezen, laat volgens de rechtbank onverlet dat de door vreemdeling 3 voor hen gemaakte keuze aan hen kan worden toegerekend. Gelet op de vrijheid van de staatssecretaris heeft de rechtbank terughoudend getoetst of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de staatssecretaris het onderscheid tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond in redelijkheid heeft kunnen maken. Daarbij heeft zij betrokken dat de Staat een andere verantwoordelijkheid heeft voor asielzoekers dan voor andere vreemdelingen en de positie van deze groepen verschilt. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de ontwikkeling van kinderen met een asielachtergrond anders verloopt dan die van de kinderen met een andere achtergrond als gevolg van hun verblijf in door de Staat gefaciliteerde asielzoekerscentra.
5. In grieven 1 tot en met 4 bestrijden de vreemdelingen de onder 4. weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voeren in de eerste plaats aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris een geringe mate van vrijheid toekomt en dat zij het gemaakte onderscheid dus juist indringend had moeten toetsen. Volgens de vreemdelingen volgt dit uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), waaruit volgens hen bovendien naar voren komt dat de keuze van vreemdeling 3 om geen asielaanvraag in te dienen niet aan vreemdelingen 1 en 2 had mogen worden toegerekend. In dat verband wijzen zij er voorts op dat niet alleen hun verblijfsstatus, maar ook de minderjarigheid van vreemdeling 1 een relevante inherente eigenschap is.
Voorts voeren de vreemdelingen aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris het door hem gemaakte onderscheid niet heeft gerechtvaardigd. Volgens hen heeft de Staat weliswaar een andere verantwoordelijkheid voor asielzoekers dan voor andere vreemdelingen, maar is de doelgroep van de Regeling afgewezen asielzoekers, wier positie niet verschilt van die van andere vreemdelingen. Onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 6 november 2012, Hode en Abdi tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 22341/09 (te raadplegen op www.echr.coe.int, evenals de andere in deze uitspraak vermelde arresten van het EHRM), betogen zij dat het naleven van internationale verplichtingen tegenover asielzoekers op zichzelf geen rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid. Voorts wijzen zij erop dat de opvangverplichting van de Staat zich niet beperkt tot asielzoekers, gezien het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328). Tot slot wijzen zij op de een brief van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (hierna: de ACVZ) van 26 februari 2013.
5.1. Bij de beoordeling of de hiervoor in 2. vermelde en met (b) aangeduide vereisten in strijd zijn met voormelde discriminatieverboden dient te worden uitgegaan van de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 14 van Pro het EVRM. Uit die jurisprudentie (onder meer het arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07) alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat van discriminatie geen sprake is als er voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond voldoende vergelijkbare gevallen zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling van deze categorieën vreemdelingen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
5.2. Bij de rechtvaardiging van een verschil in behandeling komt de Staat volgens bedoelde jurisprudentie een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. Gaat het om een inherente of onveranderlijke persoonlijke eigenschap, dan zal de 'margin' doorgaans minder ruim zijn dan bij een eigenschap als verblijfsstatus, dat vaak een keuze-element impliceert. Met name in geval van een onderscheid naar geslacht of ras zal de Staat zeer gewichtige redenen ('very weighty reasons') moeten aanvoeren ter rechtvaardiging daarvan.
Anders dan de vreemdelingen betogen, is het onderwerp van het onderscheid niet de minderjarigheid van vreemdeling 1, maar het wel of niet hebben ingediend van een asielaanvraag. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen ligt daaraan een keuze ten grondslag. Vreemdeling 1 heeft er weliswaar niet zelf voor gekozen om geen asielaanvraag in te dienen, maar de voor haar gemaakte keuze van vreemdeling 3 kan haar worden toegerekend. Uit het arrest van het EHRM van 4 december 2012, Butt tegen Noorwegen, nr. 47017/09, kan immers worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn een vreemdeling het gedrag van zijn ouders toe te rekenen ('identifying children with the conduct of their parents'). In het arrest van 24 juli 2014, Kaplan e.a. tegen Noorwegen, nr. 32504/11, heeft het EHRM overwogen dat hiervan in elk geval sprake is indien het risico bestaat dat ouders gebruikmaken van ('exploit') de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Nu inwilliging van de aanvraag van vreemdeling 1 zou betekenen dat vreemdeling 3 ook in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning, doet die situatie zich voor.
Het onderscheid moet in dit geval bovendien worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Regeling, die begunstigend beleid behelst en tot het instellen waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting was gehouden. Bij het vaststellen van de criteria van de Regeling heeft de staatssecretaris dan ook veel beleidsvrijheid.
Hetgeen de vreemdelingen aanvoeren geeft dus geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd.
5.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gemaakte onderscheid is gerechtvaardigd. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat het doel van het gemaakte onderscheid, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, het voeren van een effectief immigratiebeleid is, waarbij zowel betekenis wordt toegekend aan het belang van het kind als aan het stellen van regels die de vrije toegang tot het grondgebied beperken. Zoals ook is af te leiden uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer de arresten van 28 juni 2011, Nunez tegen Noorwegen, nr. 55597/09, en 15 mei 2012, Nacic e.a. tegen Zweden, nr. 16567/10) is het reguleren van immigratie een legitiem doel van de Staat.
Voorts is daartoe van belang dat, zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en de rechtbank terecht bij haar oordeel heeft betrokken, ten gevolge van het verschil in verblijfsdoel tussen asielzoekers en andere vreemdelingen, de Staat verschillende verantwoordelijkheden voor deze groepen heeft en hun positie dientengevolge verschilt. Ter naleving van internationale verplichtingen heeft de Staat immers ten aanzien van asielzoekers specifieke verantwoordelijkheden op zich genomen die niet gelden voor vreemdelingen die toelating op andere verblijfsgronden beogen te verkrijgen. Zo hebben asielzoekers recht op opvang, een wekelijkse financiële toelage en verzekering tegen ziektekosten van overheidswege, niet alleen voorafgaand aan de indiening van hun aanvraag, maar ook daarna. Ook is de asielprocedure anders ingericht dan andere verblijfsprocedures (zie overweging 12.2 tot en met 12.4 van de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 in zaak nr. 201110141/1/T1/V2).
De vreemdelingen stellen weliswaar terecht dat de doelgroep van de Regeling wordt gevormd door afgewezen asielzoekers, maar dat laat onverlet dat de positie van die groep, gelet op voorgaande verschillen, verschilt van die van andere vreemdelingen.
Het door de vreemdelingen aangehaalde arrest van de Hoge Raad ziet op de verantwoordelijkheid van de Staat om onder omstandigheden voor kinderen in adequate opvang en verzorging te voorzien ter voorkoming van een humanitaire noodsituatie. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, doet die specifieke verantwoordelijkheid niet af aan voormelde verschillen in positie tussen asielzoekers en andere vreemdelingen. Daar komt nog bij dat, zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft toegelicht, voor afgewezen asielzoekers daarnaast onder omstandigheden de opvangmogelijkheden bestaan bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder m, n, en o, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, die niet openstaan voor andere vreemdelingen.
Gelet op voormelde verschillen in positie tussen vreemdelingen met en zonder een asielachtergrond is ook geen sprake van een situatie als in het door de vreemdelingen ingeroepen arrest Hode en Abdi, waarin een enkele verwijzing naar internationale verplichtingen tegenover een bepaalde categorie vreemdelingen die was aangevoerd ter rechtvaardiging van een gemaakt onderscheid, door het EHRM onvoldoende is bevonden.
Ook de verwijzing naar de brief van de ACVZ kan de vreemdelingen niet baten nu hierin slechts een aanbeveling wordt gedaan om over het gemaakte onderscheid een motivering in de toelichting bij de Regeling op te nemen.
5.4. De grieven falen.
6. In grief 5 klagen de vreemdelingen dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat de vraag of hij aan de vreemdelingen een verblijfsvergunning had moeten verlenen met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid, niet in deze procedure aan de orde kan komen, en de vreemdelingen daartoe een aparte aanvraag moeten indienen. De vreemdelingen voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris meermalen met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid een verblijfsvergunning heeft verleend aan een vreemdeling die niet aan de vereisten van de Regeling voldoet, zonder dat deze daartoe een afzonderlijke aanvraag heeft moeten indienen.
6.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), zoals luidend ten tijde van belang, kan de staatssecretaris onder meer een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ambtshalve verlenen onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden.
Ingevolge artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder k, kan de staatssecretaris een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met niet-tijdelijke humanitaire gronden verlenen aan een vreemdeling die naar het oordeel van de staatssecretaris wegens bijzondere individuele omstandigheden blijvend op verblijf in Nederland is aangewezen.
6.2. Ter zitting van de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat, ingeval een vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van de gevraagde verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, hij beziet of de hem ter beschikking staande informatie over de desbetreffende vreemdeling aanleiding geeft om te beoordelen of die vreemdeling in aanmerking komt voor ambtshalve verlening van een verblijfsvergunning krachtens artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 wegens bijzondere individuele omstandigheden. In deze zaak heeft de hem ter beschikking staande informatie geen aanleiding gegeven om een zodanige beoordeling te verrichten, aldus de staatssecretaris.
6.3. Geen rechtsregel brengt mee dat een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling tevens een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wegens bijzondere individuele omstandigheden impliceert. Dat de staatssecretaris in sommige gevallen aanleiding heeft gezien om ambtshalve een zodanige verblijfsvergunning te verlenen, laat onverlet dat hij daartoe niet verplicht is en dat de vreemdelingen een daartoe strekkende aanvraag kunnen indienen indien zij van mening zijn aanspraak te hebben op een zodanige vergunning.
6.4. De grief faalt.
7. In grief 6 klagen de vreemdelingen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omstandigheid dat vreemdelingen 1 en 2 veertien onderscheidenlijk zestien jaren in Nederland hebben verbleven, geen aanleiding geeft met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht van de Regeling af te wijken. Volgens de vreemdelingen heeft de rechtbank miskend dat nu een verblijfsduur van vijf jaren reeds voldoende is om onder het toepassingsbereik van de Regeling te vallen, de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op voormeld standpunt heeft kunnen stellen.
7.1. Dat er minderjarige vreemdelingen zijn die - zoals vreemdelingen 1 en 2 - weliswaar langdurig in Nederland verblijven, maar niet voldoen aan de in de Regeling neergelegde vereisten om voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Regeling in aanmerking te komen, is een omstandigheid die moet worden geacht door de staatssecretaris bij de vaststelling van de Regeling te zijn betrokken. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat die omstandigheid hem geen aanleiding geeft van de Regeling af te wijken.
7.2. De grief faalt.
8. Hetgeen de vreemdelingen in de overige grieven aanvoeren, kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000, met dat oordeel volstaan.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aanvallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.W. Mulder, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Mulder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
747/588.