Uitspraak
201306442/1/A1.
Datum uitspraak: 12 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Grootegast,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 mei 2013 in zaak nr. 13/180 in het geding tussen:
[wederpartijen], (hierna tezamen in enkelvoud: [wederpartij]),
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel door [belanghebbende] op het perceel [locatie a] te Grootegast (hierna: het perceel).
Bij besluit van 18 december 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 mei 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2012 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift van [wederpartij] met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 maart 2012 gemaakte bezwaar.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2014, waar het college, vertegenwoordigd door T.E.J. Postma en mr. G.H. Poort-Van Drempt, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door ing. C.E.P. Dönszelmann, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord [belanghebbende].
Overwegingen
1. [belanghebbende] gebruikt op het perceel een houtkachel ten behoeve van de verwarming van zijn woning. [wederpartij] woont op het naastgelegen perceel [locatie b] te Grootegast.
2. [wederpartij] heeft bij zijn verzoeken van 14 november 2011, 12 februari 2012 en 5 maart 2012 om handhavend op te treden tegen het gebruik van de houtkachel door [belanghebbende] (hierna: het verzoek) gesteld dat hij stank- en rookoverlast ondervindt door het gebruik van de houtkachel. Volgens hem kan het college handhavend optreden op grond van het destijds geldende artikel 7.3.2 van de Bouwverordening 2010 (met ingang van 1 april 2012 vervangen door artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012). [wederpartij] vreest dat het gebruik van de houtkachel negatieve gevolgen heeft voor zijn gezondheid door de verspreiding van fijn stof (PM10 en PM2,5). Voorts stelt hij dat zijn woongenot wordt aangetast omdat het gebruik van de houtkachel structurele geurhinder veroorzaakt. Aan het verzoek heeft [wederpartij] onder meer ten grondslag gelegd dat [belanghebbende] de houtkachel in een periode van twee maanden 25 dagen heeft gebruikt.
3. Ingevolge artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid.
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd is om op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit handhavend op te treden omdat naar zijn oordeel [belanghebbende] het artikel niet overtreedt met het gebruik van de houtkachel.
Het heeft aan dit standpunt onder meer ten grondslag gelegd een in opdracht van de gemeente Groningen opgesteld rapport van adviesbureau Buro Blauw van september 2009 "Effecten luchtemissies houtkachels sfeerhaarden en vuurkorven". Dit rapport betreft een onderzoek naar de effecten op de luchtkwaliteit van de woonomgeving ten gevolge van houtvuren en van het gebruik van houtkachels. Het college heeft voorts een twintigtal in de periode van 15 november 2012 tot en met 10 december 2012 uitgevoerde geurwaarnemingen in de omgeving van de woning van [wederpartij] aan zijn standpunt ten grondslag gelegd. Het heeft voorts gewezen op de voorschriften van het Bouwbesluit die eisen stellen aan de afvoer van rookgas en aan het ontbreken van specifieke landelijke regelgeving voor het gebruik van houtkachels en haarden.
Volgens het college is er, gelet op de ligging van de woning van [wederpartij] ten opzichte van de schoorsteen op het perceel [locatie a], alsmede gelet op voormeld onderzoek van Buro Blauw, de voorschriften van het Bouwbesluit, waaraan de rookafvoer van de houtkachel voldoet, en de geurwaarnemingen, geen sprake van aantoonbaar objectiveerbare schade of hinder. Het neemt daarbij aan dat, indien de luchttoevoeropeningen in naburige woningen op grotere afstanden zijn gesitueerd dan de luchttoevoeropeningen van de woning met de schoorsteen die voldoet aan het Bouwbesluit, ook de naburige woningen voldoende beschermd worden tegen de afgevoerde rook. Voorts heeft het college gesteld dat het onduidelijk is welke maatregelen het [belanghebbende] moet gelasten te treffen, indien tot het oordeel zou worden gekomen dat met het gebruik van een houtkachel in strijd met artikel 7.22 van het Bouwbesluit wordt gehandeld.
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan en het besluit van 18 december 2012 een draagkrachtige motivering ontbeert.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat bij de twintig door gemeentemedewerkers uitgevoerde geurwaarnemingen meerdere keren een lichte tot matige geur is waargenomen die herleid kon worden naar het stoken van hout door [belanghebbende] en dat geen enkele keer is waargenomen dat ter hoogte van [locatie b] ook andere bronnen een bijdrage leverden aan de stookgeur. Voor zover in de directe nabijheid van het perceel van [wederpartij] houtkachels/open haarden aanwezig zijn, worden deze kennelijk slechts incidenteel gebruikt en leveren ze geen relevante bijdrage aan de door [wederpartij] gestelde hinder, aldus de rechtbank. Volgens haar kan er, indien er zodanige hinder wordt vastgesteld dat handhaving aangewezen is, van worden uitgegaan dat de overtreding de kachel van [belanghebbende] betreft.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college heeft volstaan met verwijzing naar algemeenheden uit de rapporten van Buro Blauw en Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: ECN) en er geen op de zaak toegespitst onderzoek is gedaan naar de kwaliteit van de houtkachel, alsmede de schoorsteen en de kwaliteit van het hout, terwijl onweersproken is dat dit elementen zijn die van belang kunnen zijn bij de vraag of er sprake is van hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Het college heeft evenmin bij de beoordeling betrokken dat klaarblijkelijk zeer veelvuldig en langdurig gestookt wordt binnen de dorpskern, aldus de rechtbank. Zij heeft verder overwogen dat [wederpartij] met de door hem overgelegde onderzoeksgegevens een begin van bewijs heeft geleverd dat sprake is van hinder in de zin van het Bouwbesluit. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de kwaliteit van deze onderzoeksgegevens niet is gewaarborgd, maar dat het aan het college is om hier nader onderzoek naar te verrichten. Het college dient bij dat onderzoek ook de vraag te betrekken of de normen voor fijn stof, voortvloeiende uit de Wet milieubeheer, naar analogie toepasbaar zijn, aldus de rechtbank.
6. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 18 december 2012 ten onrechte heeft vernietigd, omdat het onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de schade of hinder ten gevolge van de rook die door het gebruik van de houtkachel wordt verspreid. De rechtbank heeft miskend dat het zich in redelijkheid heeft kunnen baseren op de modelonderzoeken van Buro Blauw en van hem niet in redelijkheid kan worden gevergd om een individueel onderzoek uit te voeren, aldus het college. Voorts voert het aan dat er geen grond bestaat voor het naar analogie toepassen van de normen voor fijn stof als bedoeld in de Wet milieubeheer. Het college wijst erop dat in artikel 3.50 van het Bouwbesluit specifiek is bepaald waaraan de afvoer van rookgassen moet voldoen. Volgens het college voldoet de houtkachel van [belanghebbende] daaraan.
6.1. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit is, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling waaraan door het bevoegd gezag toepassing kan worden gegeven indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden.
6.2. In afdeling 3.8 van het Bouwbesluit zijn eisen gesteld aan voorzieningen bij nieuwe en bestaande woningen voor de afvoer van rookgas afkomstig van verbrandingstoestellen, ongeacht het materiaal waarmee wordt gestookt, ter bescherming van de bewoners van de woning waarin het verbrandingstoestel zich bevindt. Voor het gebruik van houtkachels en haarden ontbreekt andere landelijke regelgeving. Tot op heden bestaan geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijn stof (PM10 en PM2,5), geeft evenmin uitsluitsel daarover.
6.3. [wederpartij] heeft niet betwist dat de rookafvoer van de houtkachel voldoet aan de eisen die de artikelen 3.50 en 3.59 van het Bouwbesluit daaraan stellen. Het college heeft verder gewezen op conclusies uit het eerder vermelde rapport van Buro Blauw. In dit rapport zijn, voor zover hier van belang, met betrekking tot alleenstaande houtkachels de concentraties stoffen op 10 m vanuit de bron (schoorsteen) berekend en is onder meer geconcludeerd dat er bij goed stookgedrag en een goed rookafvoerkanaal geen overschrijding plaatsvindt van de wettelijke luchtkwaliteitsnormen. Weliswaar bestaat, aldus het rapport, een risico op verhoogde blootstelling aan rookgassen indien het rookafvoerkanaal ongunstig is gelegen ten opzichte van de buurwoning, maar de kans op overschrijding van wettelijke luchtkwaliteitsnormen is in dat geval evenmin waarschijnlijk. Bij slecht stookgedrag in combinatie met een ongunstig gelegen rookafvoerkanaal ten opzichte van de buurwoning is de kans op overschrijding van de wettelijke normen voor fijn stof evenmin waarschijnlijk, zo concludeert het rapport verder.
In het door [wederpartij] aangevoerde is geen grond gelegen voor het oordeel dat het rapport van Buro Blauw gebrekkig is, onjuiste conclusies bevat, niet door een deskundige is opgesteld of anderszins onjuist of onzorgvuldig tot stand is gekomen. [wederpartij] heeft ter bestrijding van het rapport van Buro Blauw in bezwaar het in opdracht van Milieudefensie Groningen opgestelde rapport van adviesbureau CE Delft "Beoordeling rapport Luchtemmissies houtkachels" van juli 2010, waarin het rapport van Buro Blauw is beoordeeld, overgelegd. In dit rapport van CE Delft is, voor zover hier van belang, onder verwijzing naar de rapporten Struschka et al. 2003 en Ehrlich, 2007, geconcludeerd dat Buro Blauw van de onjuiste aanname dat het aandeel fijn stof in het totaal van de stofemissies 50% betreft is uitgegaan en dit aandeel ruim 90% is en dat ook het aandeel ultra fijn stof aanzienlijk is (ruim 80%). Hieruit volgt evenwel niet dat het college zich niet op de conclusies van het rapport van Buro Blauw heeft mogen baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het rapport van CE Delft eveneens is vermeld dat er verschillen bestaan tussen de emissiefactoren die in de door hem geraadpleegde rapporten worden gehanteerd en het niet even duidelijk is welke oorzaken dit heeft, waarbij is gewezen op het type kachel, de ouderdom, de brandstof en het stookgedrag die invloed kunnen hebben. Uit de eerder vermelde conclusie van CE Delft dat Buro Blauw niet van het juiste aandeel fijn stof in het totaal van de stofemissies is uitgegaan volgt, wat daar verder van zij, dan ook niet dat de conclusies van Buro Blauw niet juist zijn. [wederpartij] heeft voorts in bezwaar het rapport van ECN "De bijdrage van houtverbranding aan PM10 en PM2,5 tijdens een winterperiode in Schoorl" van november 2009 overgelegd, waaruit volgens hem blijkt dat er een significante houtrookbelasting op leefniveau is in woonwijken waar met hout wordt gestookt. In dit rapport zijn de bevindingen neergelegd van een onderzoek in februari 2009, waarbij metingen van PM10 en PM2,5 concentraties zijn verricht in het gebied waar emissies plaatsvonden, Schoorl, en in een nabij gelegen achtergrondgebied, een open veld te Burgervlotbrug. In het rapport is, voor zover hier van belang, geconcludeerd dat er een belangrijke fijnstofbron binnen woonkernen aanwezig kan zijn als daar biomassa verbrand wordt. Hieruit volgt niet dat het college zijn besluit van 18 december 2012 niet op de conclusies van het rapport van Buro Blauw heeft mogen baseren. Verder wordt in aanmerking genomen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat, hetgeen door [wederpartij] niet is betwist, uit dit rapport van ECN blijkt dat de dagconcentraties PM10 op alle onderzoeksdagen ruim beneden de wettelijke dagnorm blijven en de gevonden dagconcentraties PM2,5 alle ruim onder de richtwaarde voor de gemiddelde jaarconcentratie liggen. Voor zover [wederpartij] in reactie hierop heeft gewezen op een brief van ECN van 17 mei 2010, waarin is vermeld dat het onderzoek door ECN in februari 2009 bij westenwind en lage achtergrondconcentratie heeft plaatsgevonden, zodat er optimaal boven de achtergrondconcentraties fijn stof gemeten kon worden en niet direct overschrijding van normen voor fijn stof-concentraties was te verwachten, maar dat bij periodes met aflandige wind, gelet op de geconstateerde toename aan fijnstofgehalte door houtrook, wel een toename van de overschrijdingsdagen te verwachten valt, wordt overwogen dat daaruit evenmin volgt dat het college zich niet op de conclusies van het rapport van Buro Blauw heeft mogen baseren, nu is volstaan met deze stelling en niet is gebleken van een onderzoek door ECN dat onder omstandigheden met aflandige wind heeft plaatsgevonden.
6.4. Nu het college zich bij zijn besluitvorming op de conclusies van het rapport van Buro Blauw heeft mogen baseren, draagt het college terecht voor dat het voor het onderzoek of de verspreiding van fijn stof leidt tot overtreding van artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit, heeft kunnen volstaan met verwijzing naar de in dat rapport opgenomen conclusies. Het college heeft in de door [wederpartij] gestelde frequentie waarmee [belanghebbende] de houtkachel gebruikt, de soort brandstof die [belanghebbende] gebruikt, noch de ligging van de houtkachel ten opzichte van de woning van [wederpartij], aanleiding hoeven zien tot het doen van nader onderzoek. Uit de conclusies van het rapport van Buro Blauw kan worden afgeleid dat ook bij geregeld gebruik van een op zichzelf staande houtkachel die voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit daaraan stelt en die wordt gestookt met een vaste houtsoort, geen aantasting van de gezondheid voor omwonenden dreigt in de zin van artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit. Het heeft daarbij terecht in aanmerking kunnen nemen dat thans geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan of, en zo ja onder welke omstandigheden, kan worden aangenomen dat de gezondheid van omwonenden wordt aangetast door de verspreiding van fijn stof ten gevolge van het gebruik van een houtkachel.
Hetgeen [wederpartij] voorts heeft aangevoerd, geeft de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Weliswaar heeft [wederpartij] in beroep diverse eigen metingen naar fijn stof overgelegd, waaruit volgens hem blijkt van zeer hoge concentraties fijn stof ter plaatse van zijn perceel, maar deze gegevens zijn niet afkomstig van een objectieve bron, en zijn daardoor niet verifieerbaar. Daarnaast bestaan thans geen algemeen aanvaarde inzichten over de wijze waarop de concentraties fijn stof in de omgeving ten gevolge van het gebruik van houtkachels moeten worden gemeten. Ook om die reden is niet duidelijk of de resultaten van de metingen van [wederpartij] een representatief beeld geven van de gevolgen die het gebruik van de houtkachel voor zijn woon- en leefklimaat heeft.
6.5. Wat betreft de vraag of het gebruik van de houtkachel tot zodanige geurhinder leidt dat [belanghebbende] in dat opzicht artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit overtreedt, draagt het college evenzeer terecht voor dat het geen nader onderzoek hoefde te doen dan het twintigtal geurwaarnemingen die ter plaatse van de woning van [wederpartij] in de periode van 15 november 2012 tot en met 10 december 2012 door medewerkers van de gemeente zijn uitgevoerd. Weliswaar was de bij de waarnemingen van de gemeentemedewerkers geconstateerde geur van rook te herleiden tot het gebruik van de houtkachel door [belanghebbende], maar daaruit kan niet worden opgemaakt dat de geur die door het gebruik van de houtkachel wordt verspreid, zodanig is dat het in de omgeving leidt tot overmatige geurhinder waartegen het college met toepassing van artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit handhavend diende op te treden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat bij de geurwaarnemingen uitsluitend een lichte tot matige geur van rook werd waargenomen.
6.6. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan en het besluit van 18 december 2012 een draagkrachtige motivering ontbeert.
Het betoog van het college slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren.
8. Bij besluit van 15 april 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 mei 2013 in zaak nr. 13/180;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Grootegast van 18 december 2012 ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Grootegast van 15 april 2014.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Kos
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
580.