Uitspraak
201410597/2/A2.
Datum uitspraak: 4 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 november 2014 in zaak nr. 13/1829 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 24 september 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 24 april 2015 heeft het college het besluit van 24 september 2013 ingetrokken, het tegen het besluit van 2 april 2013 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit ingetrokken, de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingewilligd, het door [appellant] betaalde recht terug betaald en de door [appellant] in bezwaar gemaakte kosten vergoed.
[appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2015, waar [appellant A], bijgestaan door ing. F. Zomers (hierna: Zomers), adviseur te Schoorl, vergezeld door C.R. Leenstra, taxateur te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 16 september 2015 in zaak nr. 201410597/1/A2 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan de gebreken in het besluit van 24 april 2015 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 22 december 2015 in zaak nr. 201410597/3/A2 heeft de Afdeling de termijn verlengd tot 30 december 2015.
Bij besluit van 24 december 2015 heeft het college het besluit van 24 april 2015 gewijzigd.
[appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 27 juni 2005 eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Schoorl (hierna: het perceel). Op 4 juli 2012 heeft hij bij het college een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan de aanvraag heeft hij onder meer ten grondslag gelegd dat de onder het bestemmingsplan Aagtdorp van 3 oktober 1977 (hierna: het oude bestemmingsplan) bestaande planologische mogelijkheden van het perceel als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Schoorl -kernen en buurtschappen van 23 juni 2009 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) zijn beperkt en dat dit de waarde van het perceel heeft doen verminderen.
2. Uit de tussenuitspraak volgt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 24 september 2013, gelezen in samenhang met het besluit van 2 april 2013 en het daarin ingelaste advies van het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het KOB) van 7 februari 2013, ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de schade ten laste van [appellant] dient te blijven, omdat de schade volledig binnen het normale maatschappelijke risico valt en [appellant] voorts, door geen pogingen te ondernemen om de onder het oude bestemmingsplan nog bestaande planologische mogelijkheden van het perceel te benutten, het risico heeft aanvaard dat deze mogelijkheden zouden vervallen.
Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] tegen het besluit van 24 september 2013 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb vernietigen.
3. Het besluit van 24 april 2015 wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding. In dat besluit heeft het college, onder verwijzing naar een advies van Thorbecke van 5 maart 2015, uiteengezet dat de waarde van het perceel bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan van € 54.175,00 naar € 29.975,00, derhalve met € 24.200,00, is gedaald en dat tien procent van de schade onder het normale maatschappelijke risico van [appellant] valt en voor zijn rekening blijft. Bij dat besluit heeft het college bepaald dat [appellant], of zijn rechtsopvolgers onder algemene of bijzondere titel, gedurende een periode van vijf jaren na het onherroepelijk worden van dat besluit de mogelijkheid wordt gegeven om door middel van het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning de onder het oude bestemmingsplan bestaande en bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vervallen planologische mogelijkheden van het perceel alsnog te realiseren, dat aan [appellant] en/of zijn rechtsopvolgers na het afgeven van de gevraagde omgevingsvergunning gedurende drie jaren de gelegenheid wordt geboden om van die vergunning gebruik te maken, dat de kosten voor deze planologische medewerking voor rekening van de gemeente komen en dat de overige kosten, zoals bouwleges, voor rekening van [appellant] of zijn rechtsopvolgers komen. Voorts heeft het college bij dat besluit bepaald dat in het geval het benutten van de bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vervallen planologische mogelijkheden van het perceel niet mogelijk blijkt te zijn om buiten de macht van [appellant] of zijn rechtsopvolgers gelegen redenen, alsnog wordt overgegaan tot betaling van een tegemoetkoming van € 21.780,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over de periode van 3 juli 2012 tot de dag van uitbetaling.
4. In de tussenuitspraak is overwogen dat het besluit van 24 april 2015, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, niet toereikend is gemotiveerd. Uit de tussenuitspraak volgt dat het beroep van rechtswege van [appellant] gegrond is en dat dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover, in de motivering ervan, de schade op € 24.200,00 is vastgesteld.
5. Het college heeft aan het besluit van 24 december 2015 een advies van Thorbecke van 26 oktober 2015 ten grondslag gelegd. Daarin is onder meer het volgende vermeld.
Het perceel heeft een totale oppervlakte van 2.850 m² en bestaat uit delen met verschillende bestemmingen. Naar aanleiding van de tussenuitspraak zijn de oppervlakten van deze delen met gebruikmaking van de plankaarten en de kadastrale kaart nogmaals opgemeten. Daaruit is gebleken dat de in het advies van 5 maart 2015 vermelde oppervlaktematen niet geheel juist zijn. Onder het oude planologische regime was 2.050 m² als agrarisch gebied met bebouwing bestemd en 800 m² als agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden. Onder het nieuwe planologische regime is 1.190 m² als tuin en erf (wonen zonder bouwvlak) bestemd en 1.660 m² als weidegrond. De hernieuwde metingen zijn gedaan met gebruikmaking van QGIS en wijken in geringe mate af van de door Zomers opgegeven maten.
De situeringswaarde van het perceel wegens de voorheen mogelijke en thans mogelijk beperkte bebouwing en gebruiksmogelijkheden is van geringe tot verwaarloosbare invloed op de schade. Het perceel had en heeft immers geen bouwvlak ten behoeve van hoofdbebouwing met een verblijfsfunctie. De feitelijke recreatiewoning was illegaal. Daarmee blijft de situering voor de beoordeling van de schade gelijk, namelijk een perceel grond met daarop mogelijke opstallen, die geen verblijfsfunctie hebben. Het verschil in waarde van de gronden met een gewijzigde bestemming geeft in voldoende gemotiveerde mate weer dat per bestemming in relatie tot de omgeving is beoordeeld. De bebouwing, die onder het overgangsrecht is komen te vallen, is in deze waardering betrokken. De taxateur heeft voor de afzonderlijke bestemmingen een waarde per m² vastgesteld waarin zowel de bouwmogelijkheden als de gebruiksmogelijkheden betrokken zijn. De bebouwing, die onder het overgangsrecht is komen te vallen, is volledig afgewaardeerd.
De waarde van de gronden met een bestemming voor agrarisch gebied met bebouwing is op € 27,50 per m² vastgesteld. De waarde van de gronden met een bestemming voor agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden is op € 5,50 per m² vastgesteld. De waarde van de gronden met een bestemming voor tuin en erf is op € 16,50 per m² vastgesteld. De waarde van de gronden met een bestemming voor agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden is op € 5,50 per m² vastgesteld. Hierin is betrokken dat de bebouwingsmogelijkheden geringer zijn en dat een deel van de bebouwing onder het overgangsrecht is gebracht en daardoor minder waard is.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de waarde van het perceel bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan van € 60.775,00 naar € 28.765,00 is gedaald en dat [appellant] een planschade van € 32.010,00 heeft geleden. In het advies van 5 maart 2015 is uiteengezet dat 10 procent van deze schade onder het normale maatschappelijke risico van [appellant] valt en voor zijn rekening blijft. Dat betekent derhalve dat aan [appellant] een tegemoetkoming van € 28.809,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, kan worden toegekend, indien het benutten van de in het besluit van 24 april 2015 bedoelde herstelmogelijkheden niet mogelijk blijkt te zijn om buiten de macht van [appellant] of zijn rechtsopvolgers gelegen redenen, aldus Thorbecke.
6. Het besluit van 24 december 2015 wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.
7. [appellant] betoogt in de zienswijze naar aanleiding van het besluit van 24 december 2015 dat het college de schade niet door middel van het verlenen van omgevingsvergunning kan wegnemen of beperken, dat het college de tegemoetkoming in de schade anderszins had kunnen verzekeren door de recreatieve functie van het perceel in een wijziging van het bestemmingsplan alsnog te bestendigen en dat het college ten onrechte niet met toepassing van artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een vergoeding heeft toegekend voor de voorafgaand aan het besluit van 2 april 2013 redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand.
7.1. Hiermee heeft [appellant] zijn beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partij, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
8. [appellant] betoogt voorts dat uit het advies van 26 oktober 2015 niet blijkt dat de inhoud ervan in overleg met een erkende en beëdigde taxateur is vastgesteld. Voor zover mr. P. Scharenborg (hierna: Scharenborg), de hoofdverantwoordelijke voor het advies, zelf invulling aan de tussenuitspraak van de Afdeling heeft gegeven, kan het advies niet voor een deskundigenadvies doorgaan.
8.1. Het college heeft het onderzoek opgedragen aan Thorbecke. Thorbecke is een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat Scharenborg, als hoofdverantwoordelijke voor het advies, onvoldoende deskundig was om de door het college gestelde vragen te beantwoorden.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt voorts onder verwijzing naar een taxatierapport van Leenstra Taxaties OG (hierna: Leenstra) van 30 december 2015 dat het college de omvang van de schade opnieuw op onzorgvuldige wijze en op een te laag bedrag heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat de uitkomst van het onderzoek naar de oppervlakten van de delen van het perceel onduidelijk en oncontroleerbaar is en dat de taxatie van de bebouwing en de grondwaarden per m² niet inzichtelijk is. Voorts voert hij aan dat de bebouwing onder het oude planologische regime niet illegaal was en geen bijgebouw was. Verder voert hij aan dat het advies van 26 oktober 2015 berust op de onjuiste veronderstelling dat de situeringswaarde van het perceel slechts van belang is bij gronden met een bouwvlak ten behoeve van hoofdbebouwing met een verblijfsfunctie.
9.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1813) bij het nemen van een besluit op een aanvraag om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
9.2. Het advies biedt inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant] tot een planschade van € 32.010,00, bestaande uit een waardevermindering van het perceel van € 60.775,00 naar € 28.765,00, heeft geleid. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5953), inzichten van een deskundige in een geval als dit mede zijn gebaseerd op diens kennis, ervaring en intuïtie, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is voldaan.
9.3. In de zienswijze is geen concreet aanknopingspunt te vinden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van die conclusie.
Dat er, zoals in het advies van 26 oktober 2015 is vermeld, een gering verschil bestaat tussen de door Thorbecke en Leenstra gestelde oppervlaktematen van de delen van het perceel, betekent niet dat het advies op dit onderdeel onjuist is, reeds omdat niet is gebleken dat het verschil niet binnen aanvaardbare marges valt.
In het advies is uiteengezet dat de recreatiewoning in strijd met het oude bestemmingsplan is opgericht en gebruikt. Dat, zoals [appellant] heeft gesteld, dat recreatieve gebruik is gedoogd en het gebouw onder meer in het kader van de belastingheffing als verblijfsobject is aangeduid, laat onverlet dat een redelijk denkend en handelend koper zich door de planologische status van het gebouw zou laten leiden en het niet als recreatiewoning zou waarderen en dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de waarde van dat gebouw niet door de planologische verandering is aangetast.
In het advies is vermeld dat de keuze is gemaakt om de waarde van de overige bebouwing in de grondwaarden van het perceel te verdisconteren. In de zienswijze is geen grond te vinden voor het oordeel dat dit tot een onjuiste uitkomst van de taxatie heeft geleid. In het advies is verder vermeld dat bij de taxatie is betrokken dat de planologische verandering tot een afname van de bebouwingsmogelijkheden heeft geleid en dat een deel van de bestaande bebouwing onder het overgangsrecht is gebracht. Voor zover [appellant] zich op het standpunt stelt dat, gezien de eigendomsverhoudingen, bij de taxatie ten onrechte rekening is gehouden met de bebouwingsmogelijkheden en bestaande bebouwing op een belendend perceel, is van belang dat het perceel en dat belendend perceel in hetzelfde bestemmingsvlak vallen, dat het krachtens het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is om in dat bestemmingsvlak voor maximaal 75 m² bebouwing ten behoeve van bijgebouwen op te richten en dat in ruimtelijk opzicht aan de eigendomsverhoudingen geen betekenis toekomt. In het advies, gelezen in samenhang met het advies van het KOB van 7 februari 2013, is in dit verband uiteengezet dat de oppervlakte van de bestaande bijgebouwen op het perceel ongeveer 90 m² is, dat de totale oppervlakte van de bestaande bijgebouwen in het bestemmingsvlak ongeveer 150 m² is, dat [appellant] bij een evenredige verdeling van de bebouwingsmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan aanspraak op 45 m² aan bijgebouwen kan maken en dat dit met zich brengt dat de helft van de bestaande bijgebouwen in het nieuwe planologische regime onder het overgangsrecht valt. Indien de totale oppervlakte van de bebouwing op het perceel ongeveer 127 m² is, zoals [appellant] heeft gesteld, leidt dat niet tot het oordeel dat dit advies op dit onderdeel op een onjuist uitgangspunt berust. [appellant] heeft daarbij immers de oppervlakte van de recreatiewoning betrokken, terwijl die woning, in ruimtelijk opzicht, nu juist buiten beschouwing dient te worden gelaten.
Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich, onder verwijzing naar het advies, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet tot een aantasting van de situeringswaarde van het perceel heeft geleid en dat de situeringswaarde slechts van belang is bij gronden met een bouwvlak ten behoeve van hoofdbebouwing met een verblijfsfunctie. Voor zover het onder het oude planologische regime mogelijk was bebouwing op het perceel in het kader van een verzoek om toepassing van de zogenoemde ruimte voor ruimte-regeling in een vrijstaande woning om te zetten, zoals [appellant] heeft gesteld, leidt dat niet tot een ander oordeel. [appellant] heeft niet met een rapport van een onafhankelijke deskundige aannemelijk gemaakt dat deze onzekere toekomstige gebeurtenis positieve invloed op de situeringswaarde van het perceel onder het oude planologische regime had.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat 10 procent van de geleden planschade onder het normale maatschappelijke risico valt en voor zijn rekening dient te worden gelaten. Daartoe voert hij aan dat hij volgens het advies van Thorbecke van 26 oktober 2015 een planschade ter hoogte van 52,7 procent van de waarde van het perceel heeft geleden en dat uit de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1895, volgt dat een schade van deze omvang niet tot het normale maatschappelijke risico kan worden gerekend.
10.1. Dat de schade, in verhouding tot de waarde van het perceel, aanzienlijk is, betekent niet dat een deel van de schade niet op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor rekening van [appellant] mag worden gelaten. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de planologische ontwikkeling in dit geval gedurende een ruime periode in de lijn der verwachtingen lag. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten. Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009.
In het advies van 26 oktober 2015, gelezen in samenhang met het advies van 5 maart 2015, heeft Thorbecke uiteengezet dat de planologische ontwikkeling, gezien de structuur van de omgeving, gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag en dat het redelijk en billijk is om ter invulling van het normale maatschappelijke risico bij het vaststellen van de hoogte van een eventueel uit te betalen tegemoetkoming in planschade een korting van 10 procent van het schadebedrag toe te passen. Uit de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 13 november 2013 valt niet af te leiden dat dat niet is toegestaan. [appellant] heeft voorts niet weersproken dat de planologische ontwikkeling voor een deel in de lijn der verwachtingen lag.
Het betoog faalt.
11. Het beroep van rechtswege van [appellant] tegen het besluit van 24 december 2015 is ongegrond. Dit betekent derhalve dat het college bij dat besluit het besluit van 24 april 2015 terecht slechts in zoverre heeft gewijzigd, dat de hoogte van een eventueel uit te betalen tegemoetkoming in planschade niet wordt vastgesteld op € 21.780,00, maar op € 28.809,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over de periode van 3 juli 2012 tot de dag van uitbetaling. Voor het overige blijven de rechtsgevolgen van het besluit van 24 april 2015 in stand.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 november 2014 in zaak nr. 13/1829;
III. verklaart het door [appellant A] en [appellante B] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 24 september 2013;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 24 april 2015 gegrond;
VI. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij de door [appellant A] en [appellante B] geleden schade op € 24.200,00 is vastgesteld;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 24 december 2015 ongegrond;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.591,00 (zegge: drieduizend vijfhonderdeenennegentig euro), waarvan € 1.984,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 1.607,00 aan bijstand door een deskundige;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
452.