Uitspraak
201801921/1/A2.
Datum uitspraak: 1 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Dongen,
2. [appellante sub 2], wonend te Dongen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 februari 2018 in zaken nrs. 16/3474 en 16/2988 in het geding tussen:
1. [appellant sub 1],
2. [appellante sub 2],
en
het college van burgemeester en wethouders van Dongen.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2015 heeft het college aan [appellant sub 1] € 22.300,00, exclusief wettelijke rente, aan tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] tegen het besluit van 19 april 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] ieder hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2019, waar [appellant sub 1], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda, en het college, vertegenwoordigd door P. Verschoor, zijn verschenen. Tevens is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [directeur], en [gemachtigde], ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het geschil in het kort
2. [appellant sub 1] is eigenaar van het perceel met een daarop aanwezige woning aan de [locatie 1] te Dongen. Zijn perceel grenst aan de zuidwestelijke zijde aan de gronden rondom de Leeuweriklaan. Op die gronden is door verschillende, hierna onder overweging 3 nader geduide planologische besluiten woningbouw toegestaan, terwijl de gronden vóór die besluiten een agrarische bestemming hadden. Het college heeft aan [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade van € 22.300,00 toegekend, maar volgens [appellant sub 1] is dat veel te weinig. [appellante sub 2] is eigenaresse van een perceel aan de Leeuweriklaan dat direct grenst aan het perceel van [appellant sub 1]. Zij moet een deel (70%) van de aan [appellant sub 1] toegekende tegemoetkoming betalen en vindt dat zijn tegemoetkoming te hoog is vastgesteld.
Relevante planologische maatregelen
3. Bij besluit van 6 december 2005 heeft het college aan [belanghebbende] vrijstelling (hierna: het vrijstellingsbesluit) van het geldende bestemmingsplan "Dongen Buitengebied" uit 1997 verleend (hierna: het oude bestemmingsplan) voor het realiseren van in totaal 12 woningen aan de Haanse Hoef in Dongen. Voor de realisatie van één van die woningen is aan [belanghebbende] bij besluit van 6 juni 2006 bouwvergunning verleend. Het perceel waarop deze woning kan worden gerealiseerd is gelegen aan de [locatie 2] te Dongen. De bouwvergunning en het vrijstellingsbesluit, voor zover dat ziet op de bouw van deze woning, zijn met de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6472, onherroepelijk geworden.
Op 14 april 2009 heeft het college ten behoeve van [belanghebbende] een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) genomen. Met dit projectbesluit heeft het college medewerking verleend aan de aanleg van de ontsluitingsweg Leeuweriklaan, inclusief keerlus, parkeervoorzieningen, bermen en beplantingen op het perceel, plaatselijk bekend als de [locatie 3] te Dongen. Het projectbesluit is met de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM6465, onherroepelijk geworden.
Op 30 september 2010 heeft de raad van Dongen het bestemmingsplan "Zuid en West Dongen" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Als gevolg van dit nieuwe bestemmingsplan, dat op 25 december 2010 in werking is getreden, is, voor zover thans van belang, op de gronden rondom de Leeuweriklaan te Dongen de bestemming ‘wonen’ komen te rusten.
Derde belanghebbenden
4. Het college heeft met [belanghebbende] een planschadeovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a Wro gesloten. Deze overeenkomst heeft betrekking op planschade die wordt geleden als gevolg van het vrijstellingsbesluit en/of het projectbesluit.
[appellante sub 2] is eigenaresse van het perceel aan de [locatie 4] te Dongen. Met het nieuwe bestemmingsplan is planologisch mogelijk gemaakt dat zij op dat perceel een vrijstaande woning realiseert. Het college heeft hiervoor met haar eveneens een planschadeovereenkomst als bedoeld in artikel 6.4a Wro gesloten.
Verzoek om tegemoetkoming in planschade
5. [appellant sub 1] stelt als gevolg van het vrijstellingsbesluit met de verleende bouwvergunning, het projectbesluit en het nieuwe bestemmingsplan planschade te hebben geleden. Volgens hem hebben de planologische wijzigingen nadelige gevolgen voor de inkijk in zijn woning en daarmee de privacy, de hoeveelheid zon- en daglicht in de tuin en het uitzicht vanuit en de situeringswaarde en omgevingskarakteristiek van zijn woning. Verder nemen de licht-, geluid- en trillinghinder toe, evenals de luchtvervuiling en de veiligheidsrisico’s. Op 12 januari 2014 heeft [appellant sub 1] bij het college daarom een aanvraag om een tegemoetkoming in de door hem gestelde planschade ingediend.
6. Het college heeft over het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (thans: Thorbecke B.V.; hierna: Thorbecke). Thorbecke heeft in een advies van 2 maart 2015 per planologische wijziging een planvergelijking gemaakt en in dat kader het volgende uiteengezet.
Eerste planvergelijking: oude bestemmingsplan - vrijstellingsbesluit met bouwvergunning
De gronden van het plangebied waar thans het woonperceel [locatie 2] is gesitueerd hadden onder het oude bestemmingsplan de bestemming ‘agrarische doeleinden’ met subbestemming ‘akl’. Deze gronden waren bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor kassen en niet grondgebonden agrarische activiteiten alsmede het behoud, herstel en/of versterking van de aanwezige landschappelijke waarden en potenties en het karakter van het agrarisch kernrandgebied. Met het vrijstellingsbesluit en de bouwvergunning is op het perceel dat thans bekend is als [locatie 2] een vrijstaande woning mogelijk gemaakt. Deze ligt op circa 115 meter van de achtergevel van de woning van [appellant sub 1]. Omdat evenwel onder het oude planologische regime op de gronden aanzienlijk meer en hogere agrarische bebouwing kon worden gerealiseerd, die bovendien veel dichterbij de woning van [appellant sub 1] kon komen, is er - mede gelet op de afstand van meer dan 100 meter tussen de woning van [appellant sub 1] en de mogelijk gemaakte woning aan de [locatie 2] - geen sprake van een nadeliger situatie wat betreft de bebouwingsmogelijkheden. Hetzelfde geldt voor de gebruiksmogelijkheden, nu de gronden onder het oude regime, gelet op de toegestane bebouwingsmogelijkheden, al zeer intensief gebruikt konden worden. De gebruikswijziging die de woning met zich brengt leidt niet tot een intensivering van het gebruik van de gronden. Dit betekent dat de situeringswaarde van de woning van [appellant sub 1] niet is aangetast en dat er geen sprake is van een toename van hinder of inkijk. De wijziging heeft niet geleid tot een planologisch nadeliger situatie, aldus Thorbecke.
Tweede planvergelijking: oude bestemmingsplan - projectbesluit
De gronden waar het projectbesluit op ziet hadden onder het oude bestemmingsplan de bestemming ‘agrarische doeleinden’ met subbestemming ‘akl’. Deze gronden waren bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor kassen en niet grondgebonden agrarische activiteiten alsmede het behoud, herstel en/of versterking van de aanwezige landschappelijke waarden en potenties en het karakter van het agrarisch kernrandgebied. De kortste afstand tussen het perceel van [appellant sub 1] en de gronden is circa 25 meter. Volgens Thorbecke zijn de bebouwingsmogelijkheden met de planologische wijziging niet toegenomen, nu [appellant sub 1] onder het oude regime met veel meer bebouwingsmogelijkheden, tot pal achter zijn perceel, kon worden geconfronteerd, terwijl onder het projectbesluit enkel bouwwerken, geen gebouwen zijnde aanwezig mogen zijn ten behoeve van de ontsluitingsweg. Gedacht kan daarbij worden aan verkeersborden en verlichtingsarmaturen. Van een verminderd uitzicht of een afname van het zonlicht op het perceel van [appellant sub 1] kan daarom geen sprake zijn. Wat betreft het gebruik schat Thorbecke in dat er voor [appellant sub 1] vanwege het meer permanente karakter van de ontsluitingsweg een planologisch nadeliger situatie is ontstaan, in de vorm van enige toename van hinder door overlast van licht (als gevolg van de verlichtingsarmaturen), verkeer- en parkeerbewegingen. De mate van hinder is evenwel, gelet op de voorheen toegestane gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden, gering, aldus Thorbecke.
Volgens Thorbecke was de woning op de peildatum 14 april 2009, voorafgaand aan de planologische wijziging, € 550.000,00 waard en daarna € 541.000,00, zodat de geleden planschade € 9.000,00 bedraagt. Nu het normaal maatschappelijk risico, uitgaande van de forfaitaire drempel, al € 11.000,00 bedraagt, komt de schade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking, aldus Thorbecke.
Derde planvergelijking: oude bestemmingsplan, vrijstellingsbesluit en projectbesluit - nieuwe bestemmingsplan
Een deel van het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan had onder het oude bestemmingsplan de bestemming ‘agrarische doeleinden’ met subbestemming ‘akl’. Deze gronden waren bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor kassen en niet grondgebonden agrarische activiteiten alsmede het behoud, herstel en/of versterking van de aanwezige landschappelijke waarden en potenties en het karakter van het agrarisch kernrandgebied. Verder zijn op een deel van de gronden door middel van de vrijstelling twee vrijstaande woningen gerealiseerd, namelijk aan de [locatie 5] en [locatie 6]. Ten slotte was op een deel van de gronden bij recht een ontsluitingsweg toegestaan, inclusief parkeerlus, parkeervoorzieningen, bermen en beplantingen. De gronden zijn onder het nieuwe planologische regime grotendeels bestemd voor ‘wonen’ en voor een kleiner deel voor ‘verkeer- en verblijfsgebied’. Binnen de bestemming ‘wonen’ zijn ook aan huis gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten toegestaan. Op een afstand van 5 meter achter het perceel van [appellant sub 1] ligt een bouwvlak waarbinnen een woning mag worden opgericht. Achter dit bouwvlak liggen nog twee grote langwerpige bouwvlakken, waarbinnen in totaal nog tien vrijstaande woningen mogen worden gerealiseerd. De gronden met de bestemming ‘verkeer- en verblijfsgebied’ zijn bedoeld voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van de aangrenzende bestemmingen. Deze gronden mogen worden gebruikt voor bijbehorende voorzieningen, waarbij kan worden gedacht aan onder meer geluidwerende voorzieningen, groen- en speelvoorzieningen, jongerenontmoetingsplaatsen en parkeervoorzieningen.
Hoewel [appellant sub 1] onder het oude regime geen vrij uitzicht achter zijn perceel had, wordt hij nu op veel kortere afstand geconfronteerd met hoofdgebouwen in de vorm van vrijstaande woningen, waar voorheen grotendeels alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde aanwezig mochten zijn. Er kunnen nu 11 woningen worden gerealiseerd met, tussen de bouwvlakken in, onder meer abri’s en jongerenontmoetingsplaatsen. Gelet hierop zijn de bebouwingsmogelijkheden op kortere afstand van het perceel van [appellant sub 1] toegenomen. Door de toename van de bouwmassa en -hoogte is zijn uitzicht in westelijke richting daarmee aangetast, evenals het karakter van dat uitzicht. Ook enige schaduwhinder op het perceel van [appellant sub 1] is niet uitgesloten. Wat betreft de gebruiksmogelijkheden is volgens Thorbecke ook een planologisch nadeliger situatie ontstaan, nu een woonbestemming een intensief permanent gebruik met zich brengt. Gelet op deze verruiming van de gebruiksmogelijkheden alsmede de afstand vanaf het perceel van [appellant sub 1] tot de nieuwe woningen, zal de privacy in verdergaande mate dan voorheen worden aangetast. Ook is een toename van geluid- en lichthinder evident door de drukkere woon- en leefomgeving. Verder zullen de verkeersbewegingen op de Leeuweriklaan toenemen. De situeringswaarde van de woning van [appellant sub 1] is bovendien aangetast, nu de woning voorheen bij een agrarisch gebied met deels landelijk karakter lag en nu deel uit is gaan maken van een meeromvattend woongebied.
Thorbecke heeft de waarde van de woning van [appellant sub 1] op 25 december 2010 voorafgaand aan de planologische wijziging op € 535.000,00 begroot en daarna op € 502.000,00, zodat de geleden planschade € 33.000,00 bedraagt. Volgens hem bestaat geen aanleiding een hoger normaal maatschappelijk risico dan de forfaitaire drempel toe te passen, gelet op de geringe afstand tussen het perceel van [appellant sub 1] en het plangebied en gelet op het feit dat de schade niet gering is. Dat betekent dat (€ 33.000,00 - € 10.700,00 =) € 22.300,00 voor vergoeding in aanmerking komt, aldus Thorbecke.
Besluitvorming
7. Het college heeft dit advies aan het besluit van 8 juni 2015 ten grondslag gelegd. Het heeft de aanvraag van [appellant sub 1] wat betreft de eerste twee planvergelijkingen afgewezen en wat betreft de derde planvergelijking toegewezen tot een bedrag van € 22.300,00, exclusief wettelijke rente.
Naar aanleiding van de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren heeft de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) Thorbecke vragen gesteld. In haar advies van 1 maart 2016 heeft Thorbecke gereageerd op deze vragen en haar standpunten uit het eerdere advies gehandhaafd. Bij advies van 29 maart 2016 heeft de commissie het college geadviseerd de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] gemaakte bezwaren ongegrond te verklaren. Het college heeft dit advies gevolgd.
Beroep
8. De rechtbank heeft, na de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) vragen te hebben gesteld over de uitleg en toepassing van de planregels van het oude bestemmingsplan, geoordeeld dat het college het advies van Thorbecke aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Zij ziet geen grond voor het oordeel dat de door Thorbecke gemaakte planvergelijkingen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of dat daaraan anderszins gebreken kleven. Voorts heeft Thorbecke voldoende inzichtelijk gemaakt hoe zij tot de getaxeerde waarden van het perceel van [appellant sub 1] is gekomen en welke feiten en omstandigheden aan die conclusie ten grondslag zijn gelegd. Ten slotte heeft Thorbecke volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom zij van een normaal maatschappelijk risico van 2% is uitgegaan. De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 1] en [appellante sub 2] tegen het besluit van 19 april 2016 dan ook ongegrond verklaard.
Hoger beroepen
9. Zowel [appellant sub 1] als [appellante sub 2] kunnen zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen. Volgens [appellant sub 1] bevat de uitspraak van de rechtbank feitelijke onjuistheden en heeft de rechtbank miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Dongen 2008 (hierna: de Procedureverordening), dat de planvergelijkingen en de taxaties van Thorbecke onjuist zijn en dat Thorbecke eraan voorbij is gegaan dat tussen de drie planologische maatregelen zo’n nauwe samenhang bestaat dat er slechts één keer normaal maatschappelijk risico mocht worden ingehouden. Ook [appellante sub 2] heeft gronden aangevoerd tegen de door Thorbecke gemaakte planvergelijking. Voorts is zij van mening dat de rechtbank heeft miskend dat een hoger normaal maatschappelijk risico dan 2% had moeten worden vastgesteld.
De hoger beroepen zullen hierna, geclusterd per onderwerp, worden besproken.
Feitelijke onjuistheden in de uitspraak van de rechtbank
10. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank in de uitspraak onjuist heeft weergegeven wie er op de zittingen van 1 december 2016 en 30 oktober 2017 zijn verschenen, kan dit niet tot het door hem beoogde doel leiden, nu een dergelijke onjuiste weergave, wat daar ook van zij, geen invloed heeft gehad op de inhoudelijke beoordeling van de rechtbank.
Met het betoog dat de rechtbank in overweging 3.1 zijn betoog over de mogelijkheid in de directe omgeving een nieuw bedrijf te vestigen onjuist zou hebben weergegeven, gaat [appellant sub 1] er verder aan voorbij dat de rechtbank in die overweging een zakelijke weergave heeft gegeven van de door hem aangevoerde gronden. Dat dit geen invloed heeft gehad op haar beoordeling, blijkt uit het feit dat de rechtbank dit betoog bij de bespreking en beoordeling ervan in overweging 8.2.3 uitgebreider en op juiste wijze heeft weergegeven.
Het betoog faalt.
Benoeming adviseur(s) in bestuurlijke fase
11. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met de Procedureverordening. Het college was aanvankelijk voornemens TOG Nederland Zuid B.V. (hierna: TOG) in te schakelen als adviseur, maar heeft daar van afgezien na een wrakingsverzoek van [belanghebbende]. Daarmee is het college er evenwel aan voorbijgegaan dat de aanvraag betrekking had op drie planologische maatregelen en zo eigenlijk sprake was van drie aanvragen. Nu [belanghebbende] geen belanghebbende is bij de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ter zake van de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan en dus in zoverre niet gerechtigd was de voorgestelde adviseur te wraken, kon het wrakingsverzoek van [belanghebbende] ook geen betrekking hebben op de derde planologische maatregel. Volgens [appellant sub 1] is hij door inwilliging van het wrakingsverzoek voor het nieuwe bestemmingsplan benadeeld, nu advisering door TOG hierdoor onmogelijk werd, terwijl deze adviseur eerder was ingeschakeld voor adviezen over planologische maatregelen op gronden gelegen in hetzelfde plangebied. Thorbecke had daarentegen geen ervaring met de planologische wijzigingen in het plangebied en de door Thorbecke ingeschakelde taxateur had nog niet eerder in de omgeving een taxatie verricht. TOG dient daarom alsnog opdracht te krijgen als adviseur op te treden, aldus [appellant sub 1].
11.1. Artikel 3 van Pro de Procedureverordening luidt als volgt:
"1. Voor de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking wordt door het college een adviseur aangewezen die beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade.
[…]."
Artikel 5 luidt Pro als volgt:
"1. Voordat het college de opdracht tot advisering zoals bedoeld in artikel 2 verstrekt Pro, stelt het college de aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet schriftelijk op de hoogte van de aanwijzing van:
a. een adviseur als bedoeld in artikel 3, eerste lid, of
b. meerdere adviseurs als bedoeld in artikel 3, vijfde lid.
2. De aanvrager, eventuele andere betrokken bestuursorganen, alsmede de belanghebbenden als bedoeld in artikel 6.4a, tweede en derde lid, van de wet kunnen binnen twee weken na de mededeling als bedoeld in het eerste lid schriftelijk en voldoende gemotiveerd een verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs bij het college indienen.
3. Het college beslist binnen twee weken na het verstrijken van de in het tweede lid bedoelde termijn over een ingediend verzoek tot wraking van één of meerdere adviseurs."
11.2. Hoewel [appellant sub 1] terecht stelt dat [belanghebbende] geen belanghebbende is bij zijn aanvraag voor zover die betrekking heeft op planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, leidt dit niet tot de conclusie dat het college in strijd heeft gehandeld met de Procedureverordening door TOG als gevolg van het wrakingsverzoek van [belanghebbende] voor dit deel van de aanvraag niet als deskundige aan te wijzen. Uit de Procedureverordening volgt immers niet dat het college verplicht is TOG aan te wijzen; op grond van artikel 3, eerste lid, van die verordening heeft het ter zake keuzevrijheid. Dit betekent dat het college ook zonder het wrakingsverzoek van [belanghebbende] de vrijheid had een andere adviseur aan te wijzen, mits deze beschikt over voldoende deskundigheid inzake advisering op het gebied van planschade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen beschikken het Kenniscentrum en diens rechtsopvolger Thorbecke over die deskundigheid (vergelijk de uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1893 en 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1200). Gelet hierop heeft het college hen mogen inschakelen voor de advisering ten behoeve van de op de aanvraag van [appellant sub 1] te nemen beslissing.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet heeft gewezen op concrete feiten of omstandigheden die aanleiding geven tot het vermoeden dat één of meer van de personen die het advies hebben opgesteld niet zijn toegerust voor het adequaat vervullen van de verstrekte opdracht. Zowel in bezwaar als in beroep heeft hij namelijk aangevoerd dat het college, door toe te staan dat Thorbecke op eigen initiatief een taxateur en daarmee een tweede adviseur heeft ingeschakeld, hem de mogelijkheid heeft ontnomen deze tweede adviseur, die op grond van de Procedureverordening door het college had moeten worden aangewezen, te kunnen wraken. Hierdoor is hij benadeeld, nu de door Thorbecke ingeschakelde taxateur, TAXgoed B.V., in Hoogeveen is gevestigd en daarom onvoldoende kennis heeft van de markt en marktontwikkelingen in Dongen. Bovendien is de taxateur niet bij hem thuis geweest en heeft hij er zowel in bezwaar als in beroep op gewezen dat Thorbecke en de taxateur bij herhaling selectief zijn omgegaan met bij hen bekende of voor hen beschikbare relevante informatie, aldus [appellant sub 1].
12.1. Artikel 6.1.3.5 van het Besluit ruimtelijke ordening luidt als volgt:
"1. De adviseur kan inlichtingen en adviezen inwinnen bij derden. Indien met het verstrekken van inlichtingen of het verlenen van adviezen door derden kosten gemoeid zijn, oefent de adviseur deze bevoegdheid eerst uit na instemming van het bestuursorgaan.
[…]."
Artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening luidt als volgt:
"Indien het college, na advies te hebben ingewonnen van de in het eerste lid bedoelde adviseur, van oordeel is dat de aanvraag betrekking heeft op planschade vanwege waardevermindering van een onroerende zaak en er, gezien de complexiteit, aard en omvang van de aanvraag, behoefte bestaat aan extra deskundigheid wordt door het college een tweede adviseur aangewezen die deskundig is ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan als gevolg van een planologische verslechtering."
12.2. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat uitgangspunt is dat de adviseur die op grond van artikel 3, eerste lid, van de Procedureverordening is benoemd zelf, indien nodig, een taxateur benoemt. Een taxateur wordt niet als een adviseur als bedoeld in de Procedureverordening aangemerkt, hetgeen tot gevolg heeft dat de wrakingsprocedure waar de Procedureverordening in voorziet niet op hem van toepassing is. Volgens het college wordt ervan uitgegaan dat de adviseur voor de taxatie gebruik maakt van gecertificeerde en deskundige personen en blijft de adviseur eindverantwoordelijk voor het advies.
Voorts heeft het college ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat wat hem betreft enige kennis van de lokale situatie bij de taxateur vereist is maar dat dat niet per definitie kennis van de feitelijke situatie hoeft te zijn, nu de feitelijke situatie in planschadezaken minder van belang is. Verder hoeft de taxateur volgens het college niet lokaal gevestigd te zijn, maar kan kennis van de lokale situatie ook verkregen worden door raadpleging van openbare bronnen die een beeld geven van de omgeving.
12.3. Uit het voorgaande volgt dat artikel 3, derde lid, van de Procedureverordening, anders dan [appellant sub 1] stelt, niet van toepassing is op een geval als dit, waarin de adviseur een taxateur inschakelt. Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college niet in strijd met de Procedureverordening heeft gehandeld door Thorbecke zelf TAXgoed te laten inschakelen.
In zoverre faalt het betoog.
12.4. De uitleg die het college aan de Procedureverordening geeft laat evenwel onverlet dat op hem de plicht rust zich er onder meer van te vergewissen dat de door de adviseur ingeschakelde taxateur terzake deskundig is en dat zijn advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Desgevraagd heeft het college ter zitting te kennen gegeven niet te zijn nagegaan in hoeverre TAXgoed, die niet lokaal is gevestigd, kennis van de lokale situatie had. Voorts heeft het college te kennen gegeven zich er niet van te hebben vergewist dat de taxateur van TAXgoed het perceel van [appellant sub 1] daadwerkelijk heeft bezocht. Gelet hierop heeft het college het advies van TAXgoed niet zonder meer aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen.
Het betoog van [appellant sub 1] slaagt in zoverre.
Planvergelijking
Maximale invulling oude bestemmingsplan
13. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Thorbecke van een onjuiste maximale invulling van het oude bestemmingsplan is uitgegaan. Uit de planregels volgt dat op de gronden met de bestemming ‘Agrarische doeleinden’ met de subbestemming ‘Agrarisch kernrandgebied met landschappelijke waarden (Akl)’ alleen grondgebonden agrarische bedrijven toelaatbaar waren, met een uitbouwmogelijkheid voor kassenbedrijven of niet-grondgebonden activiteiten. Uit de toelichting bij de planregels blijkt dat het daarbij om bestaande niet-grondgebonden bedrijven en bestaande kassenbedrijven moet gaan. Aangezien er geen bestaande kassenbedrijven of bestaande niet-grondgebonden bedrijven op de gronden waren gevestigd, was de mogelijkheid van uitbouw uitgesloten. Thorbecke heeft deze uitbouwmogelijkheid derhalve ten onrechte meegenomen in de planvergelijking, aldus [appellant sub 1].
Voorts volgt volgens [appellant sub 1] uit de planregels dat agrarische hulp- en nevenbedrijven, intensieve tuinbouw in gebouwen, intensieve veehouderij en/of kassenbedrijven enkel op de gronden waren toegestaan als dit op de plankaart met de nadere aanduiding (an), (it), (iv) en/of (k) was aangegeven. Op de gronden waar de drie planologische wijzigingen hebben plaatsgevonden ontbreekt een dergelijke aanduiding en waren voorts geen kassenbedrijven of niet-grondgebonden bedrijven gevestigd. Dit betekent dat Thorbecke er bij de invulling van de maximale mogelijkheden onder het oude bestemmingsplan ten onrechte van uit is gegaan dat wat betreft gebruik en bebouwing intensieve veehouderij, intensieve tuinbouw en kassenbedrijven waren toegestaan, aldus [appellant sub 1].
13.1. Artikel 13 van Pro de planregels bij het oude bestemmingsplan luidde als volgt:
"1. De gronden met de bestemming agrarische doeleinden zijn bestemd voor:
[…]
d. ter plaatse van de subbestemming Akl:
- grondgebonden agrarische bedrijven met een uitbouwmogelijkheid voor kassen en niet-grondgebonden agrarische activiteiten;
- het behoud, herstel en/of versterking van de aanwezige landschappelijke waarden en potenties;
- het behoud, herstel en/of versterking van het karakter van het agrarisch kernrandgebied;
[…]
alsmede voor:
f. ter plaatse van de nadere aanwijzing (an): agrarische hulp- en nevenbedrijven;
g. ter plaatse van de nadere aanwijzing (it): intensieve tuinbouw in gebouwen;
h. ter plaatse van de nadere aanwijzing (iv): intensieve veehouderij;
i. ter plaatse van de nadere aanwijzing (k): kassenbedrijven.
[…]
3. Voor het bouwen gelden de aanduidingen op de kaart en de volgende bepalingen:
[…]
i. voor gronden met de subbestemming Al, Ak of Akl gelden tevens de volgende bepalingen:
- voor gronden die niet zijn voorzien van de nadere aanwijzing (iv): de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van intensieve veehouderij mag per agrarisch bedrijf ten hoogste 1.000 m2 bedragen;
- voor gronden die niet zijn voorzien van de nadere aanwijzing (it): de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van intensieve tuinbouw in gebouwen mag per agrarisch bedrijf ten hoogste 500 m2 bedragen;
- voor gronden die niet zijn voorzien van de nadere aanwijzing (k): de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van kassen mag per agrarisch bedrijf ten hoogste 3.000 m2 bedragen.
[…]."
13.2. Anders dan [appellant sub 1] betoogt bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat Thorbecke er bij de planvergelijking van uit had moeten gaan dat slechts uitbouw van bestaande kassenbedrijven of bestaande niet-grondgebonden bedrijven was toegestaan. Dit volgt immers niet uit artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de planregels, nu daarin het woord ‘bestaande’ niet is opgenomen. Dat dit woord wel in de toelichting bij de planregels is gebruikt, maakt het voorgaande niet anders, nu de formulering van de planregels bepalend is voor wat er al dan niet is toegestaan op de gronden.
13.3. Tussen partijen is niet in geschil dat op de gronden de bestemming ‘agrarische doeleinden’ rust met subbestemming ‘akl’, zonder de nadere aanduidingen (iv), (it) of (k). Dit betekent dat, gelet op artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d en g, h, respectievelijk i, van de planregels, daar geen intensieve veehouderijen, intensieve tuinbouwbedrijven of kassenbedrijven mochten worden gevestigd. Dit neemt evenwel niet weg dat uit artikel 13, derde lid, aanhef en onder i, van de planregels voortvloeit dat op die gronden wel gebouwen ten behoeve van intensieve veehouderij, intensieve tuinbouw of kassen mochten worden opgericht, tot een bepaald, in die bepaling vermeld maximaal oppervlak. Thorbecke heeft deze bouwmogelijkheden, met bijbehorend gebruik van die gebouwen, dan ook terecht bij de maximale invulling van het oude bestemmingsplan betrokken.
13.4. Het betoog slaagt niet.
14. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de door hem aangedragen gevolgen van de kapvergunning voor de planologische vergelijkingen geheel onbesproken heeft gelaten. Op de gronden stonden onder het oude planologische regime 77 bomen die alleen met een kapvergunning mochten worden weggehaald ten behoeve van een goedgekeurd bouwplan waar een bouwvergunning voor was verleend. Dit betekent dat de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van die gronden door de aanwezigheid van die bomen werden beperkt en dat die groene rand door de planologische maatregelen ernstig werd verstoord. Thorbecke heeft dit evenwel niet bij de planvergelijkingen betrokken, aldus [appellant sub 1].
14.1. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, ov. 2.1.
14.2. Uit de plankaart van het oude bestemmingsplan volgt dat de gronden niet bestemd waren als ‘Groenvoorzieningen’ of ‘Natuurgebied’. Dit betekent dat de 77 bomen niet als zodanig waren bestemd en geen deel uitmaakten van het oude planologische regime. Gelet hierop zijn deze bomen terecht niet bij de planvergelijking betrokken. Dat voor die bomen een kapvergunning onder voorwaarden is verleend, maakt dit niet anders.
14.3. Het betoog slaagt niet.
15. [appellante sub 2] betoogt, onder verwijzing naar een advies van Langhout & Wiarda van 22 februari 2018, dat de rechtbank heeft miskend dat het, gelet op de bouwregels en de plansystematiek, onder het oude planologische regime mogelijk was sleufsilo’s buiten het agrarisch bouwvlak op te richten. Volgens haar volgt uit artikel 13, tweede lid, gelezen in samenhang met het derde lid, aanhef en onder a en onder h, van de planregels dat alleen torensilo’s binnen het bouwvlak mogen worden gerealiseerd, nu die een grotere hoogte hebben dan sleufsilo’s en uit landschappelijk en stedenbouwkundig oogpunt bij bedrijfsgebouwen binnen het bouwvlak moeten worden gesitueerd. Dat sleufsilo’s ook buiten het bouwvlak mogen worden aangelegd volgt bovendien uit de praktijk en uit de definitie van Van Dale. Volgens die definitie is een silo een kuil in het land. Met het begrip land wordt het bij het agrarische bedrijf behorende weiland bedoeld en niet het erf.
Voorts voert [appellante sub 2] aan dat in het oude bestemmingsplan ook geen verbod is opgenomen voor het bouwen van kuilplaten buiten het bouwvlak. Hieruit volgt dat het mogelijk was tot op de erfgrens kuilplaten te leggen, waarop in folie verpakte voederbalen jaarrond tot een hoogte van 4 meter konden worden opgeslagen. Ook met deze wijze van opslag is in de planvergelijking geen rekening gehouden, aldus [appellante sub 2].
15.1. Artikel 13, derde lid, van de planregels van het oude bestemmingsplan luidde als volgt:
"Voor het bouwen gelden de aanduidingen op de kaart en de volgende bepalingen:
a de gebouwen, kassen en silo’s moeten worden gebouwd binnen een bebouwingsvlak of een bebouwingsvlak op afstand (nadere aanwijzing (b)), behoudens het bepaalde onder g, met dien verstande dat de afstand tussen gebouwen, kassen en/of silo’s en de zijdelingse perceelsgrens ten minste 5 meter dient te bedragen;
[…]
e de bouwhoogte van een silo, met uitzondering van een (regionale) mestverzamelsilo, mag ten hoogste 12 meter bedragen;
f de bouwhoogte en gezamenlijke inhoud van een (regionale) mestverzamelsilo mag ten hoogste 5 meter respectievelijk 2500 m3 bedragen;
[…]
h buiten de bebouwingsvlakken mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd;
[…]."
15.2. Thorbecke heeft in het advies van 2 maart 2015, in reactie op de stelling van [appellante sub 2] dat sleufsilo’s onder het oude bestemmingsplan tot op de grens van het perceel van [appellant sub 1] mogelijk waren, uiteengezet dat dit wat haar betreft met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten. In dat kader heeft zij gewezen op artikel 13, derde lid, van de planregels, waarin uitdrukkelijk is vermeld dat silo’s alleen binnen het bouwvlak waren toegestaan. Voorts konden de gehele agrarische gronden van het plangebied volgens Thorbecke niet meer worden bebouwd nu op die gronden planologisch al een ontsluitingsweg en twee vrijstaande woningen waren gerealiseerd.
Ook de StAB, die de door de rechtbank is ingeschakeld om onder meer de vraag te beantwoorden of artikel 13, derde lid, van de planregels alleen op torensilo’s betrekking heeft en niet op sleufsilo’s, heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 13, derde lid, van de planregels noch de planregeling onderscheid maakt tussen toren- en sleufsilo’s, zodat niet alleen toren-, maar ook sleufsilo’s enkel binnen het bouwvlak kunnen worden opgericht.
15.3. Gelet op de formulering van artikel 13, derde lid, aanhef en onder a, van de planregels, gelezen in samenhang met die bepaling, aanhef en onder e en f, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat geen aanleiding bestaat aan te nemen dat de planwetgever met het woord ‘silo’ enkel de torensilo heeft bedoeld en niet de sleufsilo. Dat de voorgeschreven maximumhoogte van de silo van 12 meter eerder voor een toren- dan een sleufsilo relevant is, betekent niet dat uit die voorgeschreven hoogtemaat voortvloeit dat met het woord ‘silo’ alleen de torensilo is bedoeld, nu een lagere silo, zoals een sleufsilo, daarmee niet wordt uitgesloten. Dat, naar Langhout in zijn advies heeft gesteld, gebruikelijk is dat sleufsilo’s ook buiten een aangegeven bouwvlak mogen worden gerealiseerd en dat dit ook uit de definitie van Van Dale zou volgen, kan, wat daar verder ook van zij, niet tot een ander oordeel leiden.
In zoverre faalt het betoog.
15.4. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het oude bestemmingsplan er niet aan in de weg stond dat gedurende het gehele jaar tot op de perceelgrenzen tot een hoogte van 4 meter kuilvoer opgeslagen kon worden. Nu Thorbecke in het kader van de maximale invulling van het oude bestemmingsplan ten aanzien van de gronden buiten het bouwvlak enkel heeft betrokken dat daar bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een hoogte van 2 meter en overkappingen tot een hoogte van 3 meter waren toegestaan, en niet heeft onderkend dat daar, tot aan de perceelgrens, tevens opslag van kuilvoer tot een hoogte van 4 meter was toegestaan, is de planvergelijking van Thorbecke in zoverre ondeugdelijk en had het college het advies van Thorbecke op dit punt niet mogen volgen.
15.5. Het betoog slaagt in zoverre.
Maximale invulling nieuwe bestemmingsplan
16. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Thorbecke bij de derde planvergelijking voor de maximale invulling van het nieuwe bestemmingsplan enkel heeft gekeken naar de gevolgen van de hoofdbebouwing en de nieuwbouwwoning, en niet ook naar de gevolgen van de mogelijkheid tot het oprichten van bijgebouwen. Volgens [appellant sub 1] heeft Thorbecke met name niet onderkend dat op de westelijke grens van zijn perceel een bijgebouw opgericht kan worden van zuid naar noord over een lengte van 39 meter met een breedte van 2,5 meter, een goothoogte van 3 meter, een bouwhoogte van 6 meter en een bouwvolume van meer dan 500 m3. Door een dergelijk bijgebouw ontstaat een massieve stenige wal van 39 meter breed en 6 meter hoog pal op de hele westelijke grens van zijn perceel, waardoor het vrije uitzicht op de bomenrij en overige beplanting in die richting volledig wordt geblokkeerd. Bovendien zal een dergelijk gebouw er toe leiden dat een groot deel van de achtertuin geen middag- en avondzon meer kan ontvangen en dat er meer inkijk in zijn tuin en woning zal zijn, aldus [appellant sub 1].
16.1. Op grond van artikel 22.2.1 van de planregels van het nieuwe bestemmingsplan mogen ter plaatse van de aanduiding ‘erf’ aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, behorende bij het hoofdgebouw op hetzelfde perceel. De gronden met de aanduiding ‘erf’ mogen voor 40% worden bebouwd, met een maximum van 100 m2. Verder is in artikel 22.2.3 van de planregels bepaald dat aan- en uitbouwen en bijgebouwen een bouwhoogte van 6 meter en een goothoogte van 3 meter mogen hebben. De voorgevel van dergelijke gebouwen moet minimaal 3 meter achter de voorgevel van het hoofdgebouw zijn gelegen.
16.2. Gelet op het voorgaande stelt [appellant sub 1] terecht dat, nu op de gronden die aan de westelijke grens van zijn perceel grenzen de aanduiding ‘erf’ rust, het mogelijk is op die gronden een bijgebouw op te richten van 39 meter lang en 2,5 meter breed, met een goothoogte van 3 meter en een bouwhoogte van 6 meter.
Thorbecke heeft in haar advies van 2 maart 2015 in het kader van de planvergelijking de hiervoor onder 16.1 weergegeven bouwmogelijkheden voor de gronden met de aanduiding ‘erf’ uiteengezet. Voorts heeft zij bij haar conclusie dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie op het gebied van aantasting van het uitzicht, situering en privacy en enige beperking van dag- en zonlichttoetreding op het perceel van [appellant sub 1], uitdrukkelijk niet alleen de hoofdbebouwing (vrijstaande woningen), maar ook de realisatie van aan-, uit- en bijgebouwen, alsmede andere bouwwerken, betrokken. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat Thorbecke de door [appellant sub 1] geschetste mogelijkheid van het bijgebouw niet heeft meegenomen bij de maximale invulling van het nieuwe bestemmingsplan.
16.3. Het betoog slaagt niet.
Taxatie
17. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Thorbecke voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe de waarde van zijn perceel tot stand is gekomen en welke feiten en omstandigheden aan die conclusie ten grondslag zijn gelegd. Niet alleen heeft hij, onder meer in zijn brief van 17 november 2016, wel degelijk en bij herhaling gewezen op feiten en omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de door Thorbecke ingeschakelde taxateurs niet zijn toegerust voor het adequaat vervullen van de verstrekte onderzoeksopdracht, maar voorts heeft de rechtbank miskend dat het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5248, in een geval als dit een objectieve verklaring had moeten geven voor de verschillende waarderingen van TAXgoed enerzijds en de door hemzelf ingeschakelde deskundige anderzijds, nu er een groot verschil bestaat tussen beide waarderingen.
[appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de waarde van het perceel aan de Lijsterlaan 12, dat in het kader van een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan door S. Berns van Gloudemans is getaxeerd, direct voorafgaand aan de planologische wijziging 31% hoger is geschat dan de waarde van zijn perceel. Dit terwijl het college de WOZ-waarde van het perceel aan de Lijsterlaan 12 per 1 januari 2015 en 1 januari 2016 op € 450.000,00 heeft gesteld en de waarde van zijn eigen perceel op € 484.000,00 respectievelijk € 490.000,00. Nu de maximale invulling van het oude regime voor beide percelen dezelfde is, is het redelijk aan te nemen dat het perceel aan de Lijsterlaan 12 ook op basis van de maximale invulling van het oude regime minder waard is dan zijn perceel, aldus [appellant sub 1]. Verder is opmerkelijk dat de door hem geleden schade op € 33.000,00 is geschat, terwijl die van de buren op € 45.000,00 is begroot. Aangezien het nieuwe bouwvlak op het perceel van de [locatie 4] veel dichter bij zijn eigen woning ligt dan bij de woning op nummer 12, zou men verwachten dat de waardevermindering van zijn woning groter is dan die van de buren. Ook dit is een grond om te twijfelen aan de juistheid van de taxatie van TAXgoed, aldus [appellant sub 1].
17.1. Zoals hiervoor onder 12.4 is overwogen, heeft het college zich er niet van vergewist dat de taxateur ter plekke is geweest en kennis had van de lokale situatie. Nu het college reeds hierom het advies van TAXgoed niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het betoog van [appellant sub 1] over de inhoud van dat advies geen bespreking meer.
Normaal maatschappelijk risico
Omvang van het normaal maatschappelijk risico
18. [appellante sub 2] betoogt, wederom onder verwijzing naar het advies van Langhout & Wiarda van 22 februari 2018, dat de rechtbank heeft miskend dat het normaal maatschappelijk risico door Thorbecke te laag is vastgesteld. Volgens Langhout & Wiarda betreft het hier een inbreidingslocatie, gelet op de twaalf vrijstaande woningen en de ontsluitingsweg die met het vrijstellings- en projectbesluit reeds mogelijk zijn gemaakt. Ook ontwikkelingen op een uitbreidingslocatie moeten echter in beginsel als normale maatschappelijke ontwikkelingen worden gezien die, gelet op de schaarse ruimte in Nederland, op enig moment in de lijn der verwachtingen liggen, hetgeen door Thorbecke ook is erkend. Bovendien is door Thorbecke gesteld dat de ontwikkeling naar aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de directe omgeving van [appellant sub 1] en het gemeentelijk beleid. Door desalniettemin te stellen dat een hoger normaal maatschappelijk risico dan 2% niet aan de orde is vanwege de afstand en de omvang van de schade, heeft Thorbecke miskend dat aan de afstand geen zelfstandige betekenis toekomt bij de vraag of sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling en dat een relatief hogere schade niet betekent dat reeds daarom het normaal maatschappelijk risico niet hoger dan 2% kan zijn, aldus [appellante sub 2].
18.1. Artikel 6.2, eerste lid, van de Wro luidt als volgt:
"Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager."
Artikel 6.2, tweede lid, van de Wro luidt als volgt:
"In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
a. […];
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, (…):"
18.2. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk de overzichtsuitspraak planschade van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 5.9 en 5.10.
Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
18.3. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530), is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620), bestaat in de omstandigheid dat het plangebied geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont, geen aanleiding om deze jurisprudentie niet toe te passen.
18.4. Thorbecke heeft in het advies van 2 maart 2015 uiteengezet dat ontwikkelingen op zowel in- als uitbreidingslocaties ten behoeve van woningbouw in beginsel als normale maatschappelijke ontwikkelingen dienen te worden aangemerkt die bovendien op enig moment in de lijn der verwachtingen liggen gelet op de schaarse ruimte in Nederland. Hierbij geldt wel dat ontwikkelingen op inbreidingslocaties eerder in de lijn der verwachtingen worden geacht te liggen dan uitbreidingslocaties. Verder past de onderhavige ontwikkeling naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de directe omgeving van [appellant sub 1], en past de ontwikkeling eveneens in het gemeentelijke beleid. Wel ligt het perceel van [appellant sub 1] in de zeer dichte nabijheid van het plangebied, waardoor de ontwikkeling zich in de directe invloedssfeer van zijn onroerende zaak bevindt. Een verhoogd normaal maatschappelijk risico lijkt daardoor minder snel aan de orde. Verder vertegenwoordigt de schade ongeveer 6,16% van de waarde van het perceel van [appellant sub 1], zodat van een zeer geringe schade geen sprake is. Rekening houdend met deze aspecten is niet gebleken dat het normaal maatschappelijk risico meer bedraagt dan het wettelijk forfait van 2%, aldus Thorbecke.
18.5. Uit het voorgaande blijkt dat Thorbecke voor de hoogte van het normaal maatschappelijk risico aansluiting heeft gezocht bij de hiervoor onder 18.2 vermelde criteria. Thorbecke heeft evenwel bij de vaststelling van die hoogte ten onrechte doorslaggevende betekenis gehecht aan de geringe afstand tussen de gronden en het perceel van [appellant sub 1]. In dat kader is van belang dat de afstand enkel een rol kan spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting lag, maar dat hieraan bij de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico geen zelfstandige betekenis toekomt, omdat de korte afstand reeds is verdisconteerd in de hoogte van de geleden planschade. Dat volgens Thorbecke geen sprake is van zeer geringe schade, is evenmin een reden om geen verhoogd normaal maatschappelijk risico aan te nemen. Ook hier geldt dat de omvang van de schade een aspect is dat een rol kan spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting lag, maar dat aan dit aspect bij de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico geen zelfstandige betekenis toekomt. Nu de omvang van het planologische nadeel zich uit in de hoogte van het schadebedrag, is voor een extra correctie in de vorm van het achterwege laten van een verhoging van het normaal maatschappelijk risico bij een hoog schadebedrag dan ook geen aanleiding (vergelijk de uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3272). Nu Thorbecke verder uiteen heeft gezet dat de mogelijk gemaakte woningbouw een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachtingen lag, past binnen het gemeentelijk beleid en wat betreft aard en omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving, heeft zij ten onrechte, gelet op de hiervoor weergegeven jurisprudentie, geen aanleiding gezien een verhoogd normaal maatschappelijk risico aan te nemen.
18.6. Het betoog slaagt.
19. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat het, gelet op de ontwikkeling in de rechtspraak op dit vlak sinds het besluit op bezwaar van 19 april 2016, thans een normaal maatschappelijk risico van 3,5% in de onderhavige zaak voorstelbaar acht. In dat kader heeft het toegelicht dat de buren van [appellant sub 1], wonend aan de Lijsterlaan 10 en de Lijsterlaan 12, ook gesteld hebben schade te hebben geleden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, en de deskundige die hun aanvragen om een tegemoetkoming in planschade heeft beoordeeld zich op het standpunt heeft gesteld dat de omvang van het normaal maatschappelijk risico op 3,5% moet worden gesteld. [appellante sub 2] heeft in reactie hierop gesteld dat zij ook die omvang van het normaal maatschappelijk risico heeft betwist. Het college heeft verder nog toegelicht dat de zaken van de Lijsterlaan 10 en 12 thans bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant aanhangig zijn.
Nu het college niet heeft toegelicht op welke gronden het thans een normaal maatschappelijk risico van 3,5% voorstelbaar acht, dit percentage in andere, vergelijkbare zaken nog onderwerp is van geschil en de Afdeling, gelet op de hiervoor geconstateerde gebreken in de planvergelijking en de taxatie het geschil tussen [appellant sub 1], [appellante sub 2] en het college thans niet definitief kan beslechten, ziet zij in dit geval geen aanleiding de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vast te stellen.
Nauwe verwevenheid
20. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tussen de drie planologische maatregelen niet zo’n nauwe samenhang bestaat dat eigenlijk slechts sprake is van één planologisch regime en dus ook slechts één keer normaal maatschappelijk risico op het schadebedrag in mindering had moeten worden gebracht. Anders dan de rechtbank heeft overwogen hebben de drie planologische maatregelen niet betrekking op drie verschillende gronden. Weliswaar zien het vrijstellingsbesluit en het projectbesluit op andere gronden, maar die gronden maken allemaal deel uit van het gebied dat voorheen plaatselijk bekend was als de [locatie 3]. Bovendien vallen die gronden volledig onder het plangebied van de derde planologische maatregel, het nieuwe bestemmingsplan, dat ook - onder meer - betrekking heeft op de gronden van voorheen de [locatie 3]. Volgens [appellant sub 1] zou het planologisch regime, evenals de waardedaling van zijn woning, na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet anders zijn geweest indien het vrijstellingsbesluit en het projectbesluit niet genomen zouden zijn. De drie mutaties zijn een rechtstreeks gevolg van dezelfde in 2005 opgestelde ontwikkeling "Uitbreiding Haanse Hoef". Daarmee staat de nauwe verwevenheid vast, aldus [appellant sub 1].
20.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2583) dient, wanneer, nadat een planologische vergelijking is gemaakt, geconcludeerd wordt dat een aanvrager als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade lijdt, ingevolge het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, steeds beoordeeld te worden of en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Dit dient in beginsel per schadeveroorzakend besluit te gebeuren. Op deze regel wordt een uitzondering gemaakt ingeval de elkaar opvolgende planologische maatregelen zo nauw met elkaar verweven zijn, dat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien moeten worden geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. In zo’n geval kunnen de bedragen die per afzonderlijke oorzaak als schade zijn getaxeerd wel bij elkaar worden opgeteld en kan daarop één keer de drempel van het normale maatschappelijke risico worden toegepast.
Elkaar opvolgende planologische maatregelen worden geacht nauw met elkaar verbonden te zijn, zoals hiervoor bedoeld, indien de maatregelen op hetzelfde project betrekking hebben en elkaar in tijd snel opvolgen, zodat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien geacht moeten worden voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. Vergelijk voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, haar overzichtsuitspraak planschade van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 en haar uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:855.
20.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college terecht geen uitzondering op de hoofdregel heeft gemaakt. Het vrijstellingsbesluit, het projectbesluit en het nieuwe bestemmingsplan voorzien in verschillende planologische ontwikkelingen op verschillende delen van de gronden, waarbij geldt dat het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan een veel groter gebied beslaat dan de gronden waar het vrijstellingsbesluit en het projectbesluit op zien en meer woningen mogelijk maakt dan waar het vrijstellingsbesluit in voorzag. Ook zijn de maatregelen elkaar in tijd niet snel opgevolgd nu er 4,5 jaar tussen de inwerkingtreding van het vrijstellingsbesluit met bouwvergunning en de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is gelegen. Van voor- en nadelen die geacht moeten worden voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel is dan ook geen sprake. Dat, naar [appellant sub 1] stelt, het planologisch regime, evenals de waardedaling van zijn woning, na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan niet anders zouden zijn geweest indien het vrijstellingsbesluit en het projectbesluit niet genomen zouden zijn, maakt, wat daar ook van zij, het voorgaande niet anders. In dit verband is van belang dat het niet ongebruikelijk is woningbouw in fasen te realiseren. Verder is niet gebleken van een vooropgezet plan van het college om op deze wijze meer dan één keer het normale maatschappelijke risico in mindering te kunnen brengen.
20.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
21. Uit het voorgaande volgt dat het college het advies van Thorbecke niet had mogen volgen op het punt van de planvergelijking, de taxatie en de omvang van het normaal maatschappelijk risico. Dit betekent dat het besluit van 19 april 2016 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 6.2 van de Wro. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in voormeld besluit binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarvoor dient met inachtneming van hetgeen in overweging 15.4 van deze tussenuitspraak is overwogen de planvergelijking te worden aangepast. Tevens dient een nieuwe taxatie te worden uitgevoerd door een taxateur die voldoende kennis van de lokale situatie heeft en die ter plekke de situatie heeft opgenomen. Bij de taxatie moet verder worden uitgegaan van de aangepaste planvergelijking en dient gemotiveerd te worden ingegaan op hetgeen [appellant sub 1] in hoger beroep naar voren heeft gebracht over de taxaties van de woningen aan de Lijsterlaan 10 en 12 en het verschil in WOZ-waarde. Ten slotte dient het college, zoals reeds hiervoor in overweging 19 uiteen is gezet, de omvang van het normaal maatschappelijk risico opnieuw vast te stellen.
22. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Dongen op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 19 april 2016, met kenmerk 00011540, te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Michiels w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
752.