Uitspraak
201508181/1/A2.
Datum uitspraak: 17 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 september 2015 in zaak nr. 15/544 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 10.000,00 toegekend.
Bij besluit van 29 januari 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, en het college, vertegenwoordigd door ing. M. Harkema, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. [appellant] is eigenaar van een perceel op de oostelijke hoek van de Overegge en de Zuidveenseweg te Zuidveen (hierna: het bouwperceel). Op zijn verzoek heeft de raad van de gemeente Steenwijkerland voor het bouwperceel het bestemmingsplan "Zuidveen, Zuidveenseweg" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld, dat op 8 augustus 2012 in werking is getreden en in rechte onaantastbaar is geworden. Het nieuwe bestemmingsplan maakt op het bouwperceel de bouw van twee nieuwe woningen met bijgebouwen mogelijk. [appellant] heeft met het college een planschadevergoedingsovereenkomst gesloten.
2. [belanghebbende] heeft op 23 juli 1993 van [appellant] gekocht en is sinds 3 mei 1994 eigenaar van het perceel plaatselijk bekend [locatie] te Zuidveen (hierna ook: de woning). [belanghebbende] heeft hierop in 1994 een woning laten bouwen. Het perceel van [appellant] is het aangrenzende perceel ten zuiden van het perceel van [belanghebbende]. Bij brief van 18 juni 2013 heeft [belanghebbende] het college verzocht hem een tegemoetkoming in schade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan toe te kennen.
De besluiten van het college
3. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 mei 2014 een door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) opgesteld advies van april 2014 ten grondslag gelegd. In dat advies is het volgende vermeld. De SAOZ heeft het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het direct daarvoor voor het bouwperceel geldende bestemmingsplan "Steenwijk-West" (hierna: het oude bestemmingsplan). In het oude bestemmingsplan was het bouwperceel bestemd als "agrarisch gebied" en aldus bestemd voor de uitoefening van het agrarische bedrijf. Op het bouwperceel mochten alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd met een maximale hoogte van 2,5 meter, zoals windsingels en sleufsilo’s. In het nieuwe bestemmingsplan is het bouwperceel, voor zover van belang, bestemd als "wonen" of "tuin". Op het bouwperceel mogen twee woningen met een maximale bouwhoogte van 7,5 meter en bijgebouwen met een maximale goothoogte van 3,5 meter en een kap van zestig graden worden gebouwd. De kortste afstand tussen een nieuwe woning en de woning van [belanghebbende] bedraagt ongeveer vijfentwintig meter. De kortste afstand tussen een nieuw bijgebouw en een nieuwe erfafscheiding en de woning van [belanghebbende] bedraagt ongeveer achttien meter. Hoewel het uitzicht van [belanghebbende] in de richting van het bouwperceel onder het oude bestemmingsplan al beperkt kon worden, heeft het nieuwe bestemmingsplan tot gevolg dat zijn uitzicht verder wordt aangetast. De nieuwe bebouwing leidt tevens tot een verdere verstening van het gebied, een zekere afname van zoninval op het perceel van [belanghebbende], een verdergaande aantasting van zijn privacy en enige toename van de gebruiksintensiteit van het bouwperceel, hetgeen ongunstig is voor de situeringswaarde van de woning van [belanghebbende]. De conclusie is dat [belanghebbende] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel lijdt. Volgens het SAOZ-advies bedroeg de waarde van het perceel van [belanghebbende] onder het oude bestemmingsplan € 295.000,00 en onder het nieuwe bestemmingsplan € 275.000,00. Aldus heeft de SAOZ de hoogte van de planschade bepaald op een bedrag van € 20.000,00. Ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] is in het SAOZ-advies het volgende vermeld. De twee nieuwe woningen kunnen gebouwd worden op een zogenoemde inbreidingslocatie in een gebied met overwegend vrijstaande en halfvrijstaande woningen. Bouwen op een inbreidingslocatie is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Gelet op de structuur van de omgeving valt de nieuwe ontwikkeling als passend aan te merken. De bouw van de woningen past ook binnen het gevoerde gemeentelijke beleid. De afstand van de nieuwe woningen tot de woning van [belanghebbende] is dermate gering dat de nieuwbouw duidelijk merkbare gevolgen zal hebben voor zijn woon- en leefklimaat. De ten gevolge van het bestemmingsplan voor [belanghebbende] ontstane planschade valt als redelijk groot aan te merken. Gelet op deze omstandigheden past de SAOZ in verband met het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] een korting van vijftig procent toe op de door hem geleden schade van € 20.000,00. Aldus komt de SAOZ tot de conclusie dat aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade ten bedrage van € 10.000,00 dient te worden toegekend.
[appellant] heeft in bezwaar een door zijn gemachtigde opgesteld rapport van 6 oktober 2014 (hierna: het rapport) overgelegd. Daarin is het volgende vermeld. In het SAOZ-advies is bij de planvergelijking ten onrechte geen rekening gehouden met de storthoogte van de onder het oude bestemmingsplan op het bouwperceel toegestane sleufsilo’s. Een storthoogte van zes meter was toegestaan en het gehele bouwperceel mocht met sleufsilo’s worden bebouwd. Dit betekent dat de bebouwingsmogelijkheden en verstening op het bouwperceel onder het nieuwe bestemmingsplan niet wezenlijk zijn toegenomen. Het uitzicht vanaf het perceel van [belanghebbende] in zuidelijke richting is niet verslechterd, zoals in het SAOZ-advies is vermeld, maar verbeterd, omdat uitzicht op een veld van sleufsilo’s minder fraai is dan uitzicht op twee woningen met enkele bijgebouwen. Gelet op de toegestane storthoogte van de sleufsilo’s is de bezonning op het perceel van [belanghebbende] door de planologische verandering evenmin verslechterd. De situeringswaarde van de woning van [belanghebbende] is door de planologische verandering niet aangetast. De conclusie is dat de nieuwe bouwmogelijkheden per saldo niet tot planologisch nadeel lijden. Ten aanzien van het gebruik leidt het nieuwe bestemmingsplan tot enige extra aantasting van de privacy, maar daar staat tegenover dat geur-, geluid- en stankoverlast zijn verminderd. In het SAOZ-advies is ten onrechte vermeld dat het gebruik van sleufsilo’s seizoengebonden is. Sleufsilo’s kunnen jaarrond worden gebruikt. Al met al leidt de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan niet tot een planologische verslechtering voor [belanghebbende]. De SAOZ heeft voorts niet onderkend dat de planologische wijziging voor [belanghebbende] voorzienbaar was. Het sinds 1992 gevoerde gemeentelijke beleid hield in dat onder voorwaarden medewerking werd verleend aan de bouw van woningen in kleine kernen. Verder was op bladzijde 36 van het ten tijde van de koop in 1993 geldende provinciale Streekplan Noordwest Overijsel vermeld dat uitbreiding van de woningvoorraad mogelijk is ten behoeve van sociaal en economische gebondenen in de kleinen kernen. Deze passage is volgens het rapport een bekendgemaakte concrete beleidsbeslissing.
In een op verzoek van het college door de SAOZ opgestelde reactie van 21 oktober 2014 (hierna: het nader SAOZ-advies) op het rapport is het volgende vermeld. Kuilvoeropslag is primair bedoeld om producten als gras en mais in het groei- en oogstseizoen tijdelijk op te slaan om dit in de winterperiode daarna te gebruiken als voer voor het vee. Het is daarom niet reëel om uit te gaan van jaarrond gebruik van sleufsilo’s. Het is ook niet reëel om voor een klein perceel als het bouwperceel, dat niet nabij een boerenbedrijf ligt, uit te gaan van een storthoogte van zes meter. Daarbij is vermeld dat een dergelijke storthoogte niet met reguliere agrarische bedrijfsvoertuigen kan worden bereikt. Verder is van belang dat volgens het op de peildatum geldende Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) de minimale afstand tussen de opslag van kuilvoer en een nabijgelegen burgerwoning minimaal vijfentwintig meter dient te bedragen. Het bedrijfsperceel ligt binnen de bebouwde kom en aan alle kanten bevinden zich binnen vijfentwintig meter burgerwoningen. Dit betekent dat het realiseren van sleufsilo’s op het bouwperceel op grond van het Activiteitenbesluit aan beperkingen was gebonden. Het volbouwen van het bouwperceel met sleufsilo’s, waarvan in het rapport is uitgegaan, moet daarom met aan zekerheid grenzende waarschijnlijk uitgesloten worden geacht. De nieuwe bestemming leidt tot intensiever gebruik van het bouwperceel, aantasting van de privacy van [belanghebbende] en van normale bewoning te verwachten overlast. Van de nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden ondervindt [belanghebbende] planologisch nadeel. Anders dan in het rapport is vermeld, is de SAOZ bij het bepalen van de waarde van het perceel van [belanghebbende] uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van de omliggende gronden. Nu in het rapport bij de planvergelijking van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan, kan aan de daarin opgenomen taxaties geen betekenis worden gehecht. De planologische verandering was, anders dan vermeld in het rapport, niet voor [belanghebbende] voorzienbaar. De in het rapport aangehaalde passage uit het streekplan is niet concreet, maar heeft betrekking op alle kernen in noordwest Overijssel.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het volgende overwogen. In het SAOZ-advies is een juiste planvergelijking opgenomen. Daarin is met juistheid vermeld dat onder het oude bestemmingsplan op het bouwperceel alleen bouwwerken geen gebouwen zijnde met een hoogte van 2,5 meter mochten worden opgericht en dat dit betekent dat [belanghebbende] voorheen geen gegarandeerd vrij uitzicht in zuidelijke richting had. Daarbij is met juistheid vermeld dat het mede gezien de beperkte oppervlakte van het bouwperceel irreëel is om bij de planvergelijking uit te gaan van voorheen gedurende het gehele jaar dagelijks intensief gebruik van het bouwperceel. De SAOZ is bij de planvergelijking tevens uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het nieuw bestemmingsplan voor het bouwperceel. In het SAOZ-advies is verder gemotiveerd aangegeven op welke wijze de taxaties van de waarde van het perceel van [belanghebbende] tot stand zijn gekomen. Ten tijde van de koop van dat perceel kon [belanghebbende] de planologische verandering op het bouwperceel niet voorzien. Het streekplan bood daarvoor geen concrete aanknopingspunten, nu daarin het bouwperceel niet was aangeduid als woonlocatie. De vaststelling van het normaal maatschappelijk risico van [belanghebbende] is in het SAOZ-advies voldoende gemotiveerd. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college het SAOZ-advies aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 mei 2014 ten grondslag mocht leggen.
De behandeling van het hoger beroep
5. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.3 betrekt het college met betrekking tot de voor vergoeding in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval:
1. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
2. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
5.1. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college door het SAOZ-advies aan zijn besluiten ten grondslag te leggen van een onjuiste planvergelijking is uitgegaan. Hij voert aan dat de SAOZ ten onrechte bij de planvergelijking geen rekening heeft gehouden met de storthoogte van de onder het oude bestemmingsplan op het bouwterrein toegestane sleufsilo’s. Volgens [appellant] dient bij de planvergelijking een storthoogte van zes meter te worden betrokken. Hij voert verder aan dat de in het Activiteitenbesluit vermelde afstand van 25 meter tussen sleufsilo’s en een geurgevoelig object, waarnaar is verwezen in het nader SAOZ-advies, niet geldt voor in plastic folie verpakte veevoederbalen. Volgens hem konden op het bouwperceel dan ook tot op de perceelgrens sleufsilo’s worden gebouwd ten behoeve van onder meer de opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen. De sleufsilo’s konden volgens [appellant], anders dan in het SAOZ-advies is vermeld, gedurende het gehele jaar worden gebruikt.
[appellant] betoogt tevens dat dit gebrek in de door de SAOZ gemaakte planvergelijking betekent dat de in het SAOZ-advies vermelde taxatie van de waarde van de woning onder het oude bestemmingsplan onjuist is. Volgens [appellant] heeft de SAOZ bij die taxatie bovendien ten onrechte geen rekening gehouden met de planologische mogelijkheid om op gronden ten noorden en westen van het perceel van [belanghebbende] sleufsilo’s te realiseren.
6.1. Vast staat dat het bouwperceel in het oude bestemmingsplan Steenwijk-West de bestemming "Agrarisch gebied" had. In artikel 23, lid B, van de voorschriften van dat bestemmingsplan is bepaald dat op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied" uitsluitend bouwwerken, niet zijnde voorzieningen ten behoeve van de opslag van mest, met een maximale hoogte van 2,5 m ten dienste van de bestemming mogen worden gebouwd. Daarbij is geen grens gesteld aan de storthoogte van sleufsilo’s, die op grond van deze bepaling op het bouwperceel waren toegestaan. Het oude bestemmingsplan stond ook niet in de weg aan een continu gebruik van de sleufsilo’s gedurende het gehele jaar. [appellant] heeft voorts met juistheid aangevoerd dat onder het oude bestemmingsplan de opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen op het bouwperceel tot op de perceelgrens was toegestaan. In het SAOZ-advies is ten onrechte bij de planvergelijking en het bepalen van de hoogte van de planschade met deze maximale planologische mogelijkheden geen rekening gehouden.
[appellant] heeft verder met juistheid aangevoerd dat de maximale planologische mogelijkheden van de bestemming van de gronden ten noorden en westen van het perceel van [belanghebbende] van invloed kunnen zijn op de waarde van dat perceel. In het SAOZ-advies en het nader SAOZ-advies is ten onrechte de bestemming van de gronden ten noorden en westen van het perceel van [belanghebbende] niet vermeld en in die adviezen is ten onrechte niet onderbouwd aangegeven op welke wijze de maximale planologische mogelijkheden van die bestemming zijn betrokken bij de taxatie van de waarde van het perceel van [belanghebbende].
Gezien het voorgaande mocht het college het SAOZ-advies van april 2014 niet aan het besluit van 27 mei 2014 ten grondslag leggen. Het college heeft dat besluit bij het besluit op bezwaar van 29 januari 2015 ten onrechte gehandhaafd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7. [appellant] betoogt ook dat de rechtbank, door te overwegen dat zij bij haar oordeel over de planvergelijking tevens betrekt dat voorheen het opslaan van goederen op het bouwperceel verboden was, heeft miskend dat deze bepaling niet aan het oude bestemmingsplan, maar aan het bestemmingsplan "Zuidveen" is ontleend en dat dit bestemmingsplan niet bij de planvergelijking is betrokken. Hij voert aan dat de rechtbank op dit punt ten onrechte het nader SAOZ-advies heeft gevolgd, waarin ten onrechte is vermeld dat ingevolge het oude bestemmingsplan de opslag van gerede en ongerede goederen als strijdig gebruik moet worden aangemerkt.
Het college heeft in het verweerschrift vermeld dat dit onderdeel van het nader SAOZ-advies valt aan te merken als een overweging ten overvloede, die achteraf onjuist blijkt te zijn en daarom als niet geschreven moet worden beschouwd.
De conclusie is dat de rechtbank bij de beoordeling van de aan het besluit van 27 mei 2014 ten grondslag gelegde planvergelijking ten onrechte een bepaling uit het bestemmingsplan "Zuidveen" heeft betrokken.
Het betoog slaagt.
8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische verandering voor [belanghebbende] ten tijde van de koop van zijn perceel niet voorzienbaar was. Hij voert aan dat nu medewerking was verleend aan de bouw van een woning op het perceel van [belanghebbende], deze er rekening mee diende te houden dat op het bouwperceel, dat eigendom bleef van [appellant], op termijn ook woningen zouden worden gebouwd. Volgens [appellant] had [belanghebbende] hierover informatie bij de gemeente moeten inwinnen en zou hem dan zijn meegedeeld dat het gemeentelijk beleid inhield dat indien anderen aan dezelfde voorwaarden zouden voldoen als [belanghebbende], planologische medewerking zou worden verleend aan de bouw van nieuwe woningen.
8.1. Indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, is de planschade voorzienbaar en dient deze voor rekening van de koper te worden gelaten. In dat geval wordt de koper geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve planologische ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is, dat openbaar is gemaakt.
8.2. Ter zitting heeft het college bevestigd dat in 1993, toen [belanghebbende] zijn perceel van [appellant] kocht, geen op schrift gesteld en openbaar gemaakt gemeentelijk beleid bestond over het verlenen van medewerking door het college aan verzoeken om op dergelijke percelen in afwijking van de geldende bestemming een of meer woningen te kunnen bouwen. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor [belanghebbende] ten tijde van de koop van zijn perceel niet voorzienbaar was dat op het bouwperceel de bouw van nieuwe woningen planologisch zou worden toegestaan.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant] bij de rechtbank gegrond verklaren en het besluit van het college van 29 januari 2015 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigen. Naar het oordeel van de Afdeling kan het college de gebreken in dit besluit niet herstellen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 27 mei 2014 gemaakte bezwaar te nemen. Ter voorbereiding van dat besluit dient het college een nieuw advies van een deskundige in te winnen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij wordt overwogen dat de kosten van het door [appellant] in de bezwaarfase ingediende rapport niet als zijnde een deskundigenrapport voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, nu dat rapport door zijn gemachtigde is opgesteld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 september 2015 in zaak nr. 15/544;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 29 januari 2015, kenmerk 1504-40-RCO-C.D.;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2016
507.