Uitspraak
201600584/1/A3.
Datum uitspraak: 2 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2015 in zaak nr. 14/7255 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Amstelveen.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2014 heeft de burgemeester [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van de woning aan de [locatie A] te Amstelveen met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden voor de duur van drie maanden.
Bij besluit van 4 november 2014 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 december 2014 heeft de burgemeester de hoogte van de door [appellant] verschuldigde kosten voor de toepassing van bestuursdwang vastgesteld.
Bij uitspraak van 11 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 4 november 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de burgemeester opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en het verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 25 februari 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 17 september 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit gewijzigd, het door [appellant] tegen het besluit van 10 december 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
[appellant] heeft een reactie op dit besluit ingediend.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2016, waar [appellant], in persoon, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa en D.J.D. van Miert, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar en verhuurder van de woning aan de [locatie A] te Amstelveen. Volgens een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van 30 juli 2014, dat door de burgemeester op 20 augustus 2014 is ontvangen, zijn twee politie-inspecteurs op 29 juli 2014 die woning binnengetreden en hebben zij daar een in werking zijnde hennepkwekerij aangetroffen. Met behulp van gipsplaten was van een gedeelte van de woonkamer en de hal een afzonderlijke ruimte gemaakt. In deze ruimte zijn 98 hennepplanten, 18 brandende assimilatielampen, 19 armaturen, 3 koolstoffilters en 2 zogenoemde slakkenhuizen aangetroffen. In de slaapkamer zijn 102 hennepplanten, 18 brandende assimilatielampen, 18 armaturen, 3 koolstoffilters en 2 slakkenhuizen aangetroffen. In de gang zijn 37 transformatoren, 6 ventilatoren, een schakelbord, 2 knipscharen, 1 snoeischaar en 10 jerrycans met groeimiddel aangetroffen. In de badkamer bevond zich een kunststof waterton met daarin een dompelpomp en een beluchtingspomp. In een ruimte naast de badkamer was een afzuiginstallatie voor de hennepkwekerij opgesteld, aldus het proces-verbaal.
Besluiten van de burgemeester
2. De burgemeester heeft dit proces-verbaal ten grondslag gelegd aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 september 2014. Bij dit besluit heeft de burgemeester [appellant] met toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet gelast het gebruik van de woning aan de [locatie A] te Amstelveen met onmiddellijke ingang te staken en gestaakt te houden voor de duur van drie maanden. De burgemeester heeft uit de beperkte huishoudelijke inrichting van de woning en de grote hoeveelheid aangetroffen hennepplanten afgeleid dat de woning in hoofdzaak als hennepkwekerij in gebruik was en bewoning slechts plaatsvond ten dienste van de hennepkwekerij. Omdat voorts de in de woning aangetroffen persoon niet de huurder was en [appellant] te kennen heeft gegeven dat de woning niet meer werd bewoond, deed zich volgens de burgemeester geen inbreuk op het woonrecht voor. Gelet op de grootschaligheid van de hennepkwekerij achtte de burgemeester sluiting van de woning voor drie maanden geboden. Hiermee beoogde hij te verzekeren dat de inmiddels beëindigde overtreding van de Opiumwet niet werd herhaald en dat de nadelige gevolgen van de overtreding, die een ernstige inbreuk op het woon- en leefklimaat en mogelijk ook op de veiligheid van de woonomgeving vormden, zo veel mogelijk werden beperkt.
Onderdeel van de bestuursdwang is een kennisgeving van de sluiting van de woning. Die kennisgeving is aangebracht in het gehele appartementencomplex, waarvan de woning deel uitmaakte.
3. Bij het besluit van 10 december 2014 heeft de burgemeester de kosten van toepassing van bestuursdwang op [appellant] verhaald.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het van rechtswege ontstane beroep tegen de kostenbeschikking van 10 december 2014 verwezen naar de burgemeester, om door hem als bezwaar te worden behandeld.
5. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich op grond van het proces-verbaal van de politie op het standpunt mocht stellen dat de woning in hoofdzaak als hennepkwekerij in gebruik was. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester, in overeenstemming met het door hem gevoerde beleid, mocht overgaan tot sluiting van de woning voor de duur van drie maanden. Naar het oordeel van de rechtbank was ten tijde van het besluit van 17 september 2014 echter reeds zoveel tijd verstreken sinds het aantreffen van de hennepkwekerij, dat zich toen geen spoedeisend geval als bedoeld in artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voordeed. Alvorens zelf bestuursdwang toe te passen, had de burgemeester [appellant] daarom in de gelegenheid moeten stellen om binnen een bepaalde termijn zelf herstelmaatregelen te treffen, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester hem met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet mocht gelasten om het gebruik van de woning te staken en gestaakt te houden. Hij voert aan dat niet is onderzocht of daadwerkelijk hennepplanten zijn aangetroffen door de politie. Verder voert hij aan dat de in de woning aangetroffen plantjes nog zeer jong waren, zodat ze bij gebrek aan werkzame stoffen niet als hennep en in elk geval niet als handelshoeveelheid hennep kunnen worden aangemerkt. Ook overigens deed zich geen handel in verdovende middelen voor, nu de kwekerij niet was opgemerkt en er geen 'loop' naar de woning was.
Voorts is volgens hem het uitgangspunt van de wetgever dat een woning niet met toepassing van artikel 13b mag worden gesloten indien voor de eerste maal middelen als bedoeld in die bepaling worden aangetroffen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2859, stelt hij dat van dat uitgangspunt slechts in ernstige gevallen, die zich hier niet voordien, mag worden afgeweken. Het beleid van de burgemeester is volgens hem in strijd met dit uitgangspunt en daarom onredelijk.
Voorts heeft de burgemeester volgens hem te veel tijd laten verstrijken, waardoor hij niet meer tot sluiting mocht overgaan. Hij voert aan dat de feiten op 31 juli 2014 al duidelijk waren, zodat de burgemeester niet behoefde te wachten op het proces-verbaal van de politie. Verder wijst hij erop dat de burgemeester in een volgens hem ernstiger geval, dat heeft geleid tot de uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1447, de woning veel sneller heeft gesloten, waardoor de eigenaar de woning veel sneller weer kon verhuren.
Tot slot is in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld, omdat de burgemeester bij de woning op het adres [locatie B] heeft volstaan met een waarschuwing, aldus [appellant].
6.1. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
Op lijst II is hennep vermeld, met als nadere omschrijving: "elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uitzondering van de zaden".
6.2. In het door de burgemeester aan zijn besluiten ten grondslag gelegde proces-verbaal van de politie is vermeld dat in totaal 200 hennepplanten zijn aangetroffen in de woning. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de politie kennis over en ervaring met hennepkwekerijen en hennepplanten aanwezig mag worden geacht. De enkele omstandigheid dat niet nader is onderzocht of de aangetroffen planten daadwerkelijk hennepplanten betroffen, is daarom onvoldoende om niet aannemelijk te achten dat het om hennepplanten ging. Hierbij heeft de rechtbank terecht de inrichting van de woning en de daarin aangetroffen apparatuur betrokken. Die geven immers geen aanleiding om te betwijfelen dat het om een kwekerij van hennepplanten ging, maar bevestigen dat veeleer.
Hennep is vermeld op lijst II van de Opiumwet. Volgens de nadere omschrijving gaat het om elk deel van de plant, zolang de hars daaraan niet is onttrokken. Slechts voor de zaden van de plant is een uitzondering gemaakt. De leeftijd van de hennepplanten alsmede de vraag of ze werkzame stoffen bevatten spelen, anders dan [appellant] stelt, geen rol bij de vaststelling of het gaat om middelen die op lijst II vermeld staan.
Zoals de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362, heeft overwogen, is voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet niet vereist dat daadwerkelijk drugs worden verhandeld in de woning. Voldoende is dat drugs aanwezig zijn met het doel om die in of vanuit de woning te verkopen, af te leveren of te verstrekken. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, mag worden aangenomen dat een meer dan geringe hoeveelheid drugs niet of niet uitsluitend voor eigen gebruik, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking is bestemd. Voor de toepassing van voormelde bepaling is niet relevant of de hennepplanten volgroeid zijn of in elk geval een zodanige hoeveelheid werkzame stoffen bevatten, dat ze reeds op dat moment geoogst en verhandeld zouden kunnen worden.
In de woning zijn volgens het proces-verbaal 200 hennepplanten aangetroffen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijke hoeveelheid niet als voor eigen gebruik bestemd kan worden aangemerkt, zodat in beginsel aannemelijk is dat de planten waren bestemd voor verkoop, aflevering of verstrekking in of vanuit de woning. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de burgemeester bevoegd was om met betrekking tot de woning artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet toe te passen.
6.3. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken door een sluiting van de woning voor de duur van drie maanden te gelasten. In de door [appellant] aangehaalde uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2859, heeft de Afdeling overwogen dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) in algemene zin is vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van een woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, doch dat dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. De achtergrond van dit uitgangspunt is dat sluiting van een woning zeer ingrijpend is voor de bewoners ervan.
In de 'Beleidsregel toepassing artikel 13b Opiumwet', die door de burgemeester wordt toegepast, is vermeld dat bij het aantreffen van meer dan vijf hennepplanten een waarschuwing dan wel sluiting van de woning volgt. Bij de keuze tussen deze maatregelen spelen het aantal aangetroffen hennepplanten, het bedrijfsmatige karakter van de hennepkwekerij en de bescherming van het huisrecht in geval van feitelijke bewoning een rol. Volgens de Beleidsregel is een waarschuwing het uitgangspunt. Tot sluiting wordt overgegaan indien grote hoeveelheden drugs of hennepplanten worden aangetroffen of indien de woning niet als zodanig in gebruik is, maar geheel of hoofdzakelijk voor hennepteelt wordt gebruikt.
Nu de Beleidsregel bij het aantreffen van softdrugs in een woning een waarschuwing tot uitgangspunt neemt, is de Beleidsregel in zoverre niet in strijd met het in de wetsgeschiedenis neergelegde uitgangspunt. [appellant] wordt voorts niet gevolgd in zijn betoog dat de toepassing van de Beleidsregel in dit geval in strijd is met het uitgangspunt van de wetgever. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, biedt het proces-verbaal van de politie voldoende grondslag voor het standpunt van de burgemeester dat de woning hoofdzakelijk als hennepkwekerij in gebruik was. Verder heeft de burgemeester in de besluitvorming betrokken dat de huurder van de woning niet door de politie is aangetroffen en zich nadien ook niet meer heeft gemeld. Nu [appellant] het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt, mocht de burgemeester ervan uitgaan dat de woning slechts werd gebruikt ten behoeve van de hennepkwekerij en dus niet daadwerkelijk werd bewoond, zodat het huisrecht van de huurder niet in het geding was. Voorts mocht de burgemeester bij zijn afweging betrekken dat betrekkelijk veel hennepplanten zijn aangetroffen en dat de hennepkwekerij, gelet op de inrichting van de woning en de aangetroffen apparatuur, een bedrijfsmatig karakter had. Ook indien er, zoals [appellant] stelt, nog geen 'loop' naar de hennepkwekerij was, kon de burgemeester zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt stellen dat een sluiting van de woning voor drie maanden geboden was om herhaling van de inmiddels beëindigde overtreding te voorkomen en om de nadelige gevolgen van de overtreding voor het woon- en leefklimaat zo veel mogelijk te beperken.
6.4. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de periode tussen het constateren van de hennepkwekerij door de politie op 29 juli 2014 en het besluit van 17 september 2014 niet zodanig lang is, dat de burgemeester niet meer tot sluiting mocht overgaan. Daartoe is van belang dat [appellant] reeds op 30 juli 2014 is meegedeeld dat de woning mogelijk gesloten zou worden en dat hem op 31 juli 2014 is meegedeeld dat hierover na ontvangst van een proces-verbaal van de politie een besluit zou worden genomen. Nu alleen de politie de hennepkwekerij in de woning heeft geconstateerd, mocht de burgemeester het voor een zorgvuldige voorbereiding en motivering van zijn besluit noodzakelijk achten om te beschikken over dit proces-verbaal, waarin is neergelegd wat in de woning is aangetroffen. De burgemeester heeft dit proces-verbaal eerst op 20 augustus 2014 ontvangen. Vervolgens is binnen enkele dagen, te weten op 28 augustus 2014, een voornemen tot toepassing van artikel 13b van de Opiumwet aan [appellant] verzonden. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat de door de burgemeester met het besluit beoogde doeleinden, bestaande uit het voorkomen van herhaling van de overtreding en beperking van de negatieve gevolgen ervan, ten tijde van het besluit van 17 september 2014 niet meer aan de orde waren.
Voor zover [appellant] heeft verwezen naar de uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1447, heeft de burgemeester uiteengezet dat in dat geval dezelfde procedure is gevolgd als in de voorliggende zaak, maar dat toen het proces-verbaal van de politie veel sneller beschikbaar werd gesteld. Gelet op die toelichting, die niet is weersproken, wordt [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat de burgemeester ten onrechte in dit geval anders heeft gehandeld dan destijds.
6.5. Tot slot heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de burgemeester in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door, anders dan na het aantreffen van een hennepkwekerij in de woning aan de [locatie B], niet te volstaan met een waarschuwing. De burgemeester heeft uiteengezet dat die woning ten tijde van het aantreffen van de hennepkwekerij daadwerkelijk werd bewoond en dat de huurder in de woning wilde blijven wonen, waardoor het huisrecht in het geding was. Dat laatste is in deze zaak, zoals hiervoor onder 6.3 is overwogen, niet aan de orde. [appellant] heeft weliswaar gesteld dat de huurder van de woning aan de [locatie B] na de inval van de politie uit de woning is vertrokken, doch daarmee heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de burgemeester ten onrechte stelt dat de huurder daadwerkelijk in de woning woonde en wilde blijven wonen.
6.6. Gelet op hetgeen onder 6.2 tot en met 6.5 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang mocht gelasten het gebruik van de woning aan de [locatie A] te Amstelveen te staken en gestaakt te houden voor de duur van drie maanden.
Het betoog faalt.
7. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester als onderdeel van de bestuursdwang ten onrechte heeft besloten om de sluiting van de woning kenbaar te maken door middel van een kennisgeving in het gehele appartementencomplex waarvan de woning deel uitmaakt. De burgemeester had hooguit op de woning zelf een kennisgeving mogen laten aanbrengen, aldus [appellant].
7.1. In de kennisgeving staat het volgende: "Op 19 september 2014 is op last van de burgemeester van de gemeente Amstelveen de woning [locatie A], alhier, gesloten. De sluiting van de woning betreft een openbareordesluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet en geldt voor de duur van 3 maanden, gerekend vanaf de dag van sluiting."
7.2. De burgemeester heeft uiteengezet dat de bedoeling van de kennisgeving is om publiekelijk bekend te maken dat in de woning geen met de Opiumwet strijdige activiteiten meer plaatsvinden alsmede dat actief wordt opgetreden tegen de aanwezigheid van hennepkwekerijen. Hiermee beoogt de burgemeester te voorkomen dat in de woning of in de omgeving daarvan opnieuw met de Opiumwet strijdige activiteiten worden ontplooid. Tevens beoogt hij daarmee de negatieve gevolgen van de hennepkwekerij voor het woon- en leefklimaat te beperken. In aanmerking genomen dat in de kennisgeving geen persoonlijke gegevens van [appellant] zijn vermeld, heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de kennisgeving in de directe omgeving van de woning te laten aanbrengen.
Het betoog faalt.
Het besluit van 25 februari 2016
8. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de burgemeester het besluit van 25 februari 2016 genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Bij dit besluit heeft de burgemeester het besluit van 10 december 2014 betreffende de kosten van de toepassing van bestuursdwang herroepen. Voorts heeft de burgemeester besloten om artikel 5:31, eerste lid, van de Awb niet langer ten grondslag te leggen aan het besluit. Omdat reeds bestuursdwang is toegepast, heeft de burgemeester ervan afgezien om alsnog door [appellant] te nemen herstelmaatregelen in het besluit op te nemen.
9. Hetgeen [appellant] tegen dit besluit heeft aangevoerd, komt overeen met hetgeen hij in hoger beroep heeft aangevoerd. Zoals hiervoor onder 6.6 is overwogen, faalt hetgeen in hoger beroep is betoogd. Hetgeen in het beroep tegen het besluit van 25 februari 2016 is betoogd, faalt daarom evenzeer.
Verzoek om schadevergoeding
10. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank zijn verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen. Hij verzoekt om schadevergoeding bestaande uit ten minste drie maanden derving van huurinkomsten en de kosten van verhuizing van een huurder. Voorts verzoekt hij om vergoeding van reputatieschade, die is ontstaan doordat de burgemeester in het appartementencomplex kennisgevingen heeft laten ophangen waarop was vermeld dat de woning met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet was gesloten.
10.1. Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
10.2. Zoals in het voorgaande is overwogen, mocht de burgemeester besluiten om de woning voor de duur van drie maanden te sluiten en om daarvan in de directe omgeving van de woning kennis te geven. Hieruit volgt dat de door [appellant] gestelde schade niet het gevolg is van een onrechtmatig besluit. Evenmin doet zich een van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voor op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. Reeds daarom heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om schadevergoeding terecht afgewezen. De Afdeling zal het in hoger beroep gedane verzoek afwijzen.
Slotoverwegingen
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover deze is aangevallen, te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 25 februari 2016 is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Amstelveen van 25 februari 2016, kenmerk Z-2014/072241 en Z-2014/054623, ongegrond;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Pans w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
640.