Uitspraak
201505462/1/V3.
Datum uitspraak: 25 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 15 juni 2015 in zaken nrs. 13/21155, 13/21162, 13/21164 en 13/25963 in de gedingen tussen:
[vreemdeling A], [vreemdeling B], [vreemdeling C] (hierna: de vreemdelingen) en [vreemdeling 1]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 3 november 2010 heeft de minister voor Immigratie en Asiel aanvragen van de vreemdelingen om krachtens artikel 64 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) te bepalen dat hun uitzetting achterwege blijft, afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 12 augustus 2013 en 26 september 2013 heeft de minister de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij besluit van 3 november 2010 heeft de minister een aanvraag van vreemdeling 1 om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 12 augustus 2013 heeft de staatssecretaris het daartegen door vreemdeling 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 15 juni 2015 heeft de rechtbank de door de vreemdelingen en vreemdeling 1 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd, de primaire besluiten herroepen en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdelingen en vreemdeling 1, vertegenwoordigd door mr. U. Koopmans, advocaat te Haarlem, hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: zijn rechtsvoorgangers.
1.1. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat vreemdeling 1 niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het vereiste van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: het mvv-vereiste) op grond van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 3.71, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000). Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA) in de nota van 24 april 2014 het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" afwijkend van en strenger omschrijft dan de omschrijving van dit begrip in paragraaf B8/9.1.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) en dat uit informatie van de behandelaars van vreemdeling 1 naar voren komt dat het niet onaannemelijk is dat bij hem binnen drie maanden na het uitblijven van behandeling ernstige geestelijke schade zal ontstaan. Daarnaast is volgens de rechtbank sprake van zeer bijzondere individuele omstandigheden, gelet op de jonge leeftijd van vreemdeling 1, zijn ernstige psychische klachten, de bijzondere samenloop van de individuele psychische problemen van alle gezinsleden die tot complexe gezinsproblemen hebben geleid en de verminderde ouderlijke competenties waardoor de ouders vreemdeling 1 niet de nodige begeleiding en ondersteuning kunnen bieden, hetgeen tot ernstige psychische schade bij vreemdeling 1 zal leiden. Onder deze omstandigheden leidt het vasthouden door de staatssecretaris aan het mvv-vereiste jegens vreemdeling 1 tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dit betekent dat aan vreemdeling 1 niet het mvv-vereiste mag worden tegengeworpen, aldus de rechtbank.
2. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat zij moet beoordelen of hij alle aangevoerde belangen bij zijn besluitvorming heeft betrokken en bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Door haar waardering van de belangen in plaats te stellen van die van hem, heeft de rechtbank niet het geldende toetsingskader bij toepassing van de hardheidsclausule in acht genomen, aldus de staatssecretaris.
2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden Pro afgewezen, indien een vreemdeling niet beschikt over een mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
Ingevolge artikel 3.71, eerste lid, van het Vb 2000 wordt de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige mvv.
Ingevolge het derde lid kan de staatssecretaris het eerste lid buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Volgens paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 wordt van het mvv-vereiste vrijgesteld de vreemdeling van wie de terugkeer in verband met een medische noodsituatie zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Volgens paragraaf B8/9.1.3 wordt onder een medische noodsituatie verstaan: die situatie waarbij de vreemdeling lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige medisch-wetenschappelijke inzichten vaststaat dat het achterwege blijven van behandeling binnen een termijn van drie maanden zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade.
2.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 januari 2012 in zaak nr. 201005222/1/V4), komt de staatssecretaris bij de toepassing van de hardheidsclausule een ruime beoordelingsmarge toe. Als beleidsuitgangspunt geldt hierbij dat een beroep op de hardheidsclausule slechts in zeer uitzonderlijke individuele gevallen wordt gehonoreerd. Het is daarbij aan de vreemdeling de feiten en omstandigheden waaruit volgt dat van een zodanig geval sprake is, aan te voeren en zo nodig te staven. De weigering om toepassing te geven aan de hardheidsclausule zal de toetsing in rechte slechts niet kunnen doorstaan, indien moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten.
2.3. Uit de tekst van overwegingen 12. en 12.1. van de aangevallen uitspraak valt niet af te leiden dat de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris over de toepassing van de hardheidsclausule overeenkomstig het toetsingskader als hiervoor in 2.2. weergegeven heeft getoetst. In plaats daarvan heeft de rechtbank, zo klaagt de staatssecretaris terecht, een zelfstandige beoordeling verricht. Aldus heeft de rechtbank bij de toetsing van het op vreemdeling 1 betrekking hebbende besluit van 12 augustus 2013 niet de vereiste terughoudendheid betracht.
De grief slaagt.
3. De staatssecretaris klaagt in zijn tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de zaak van vreemdeling 1 het BMA in de nota van 24 april 2014 het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" afwijkend van en strenger omschrijft dan de omschrijving van dit begrip in paragraaf B8/9.1.3 van de Vc 2000.
Daartoe voert de staatssecretaris aan dat het BMA in de nota van 24 april 2014 het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" heeft ingevuld zoals dat wordt voorgeschreven in het protocol van het BMA van oktober 2010 (hierna: het protocol). De staatssecretaris wijst erop dat de algemene beschrijving van het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" als bedoeld in voormelde paragraaf B8/9.1.3 niet zonder meer door artsen kan worden toegepast en dat derhalve in het protocol is neergelegd hoe dit begrip in de medische praktijk wordt ingevuld. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2010 (in zaak nr. 200905701/1/V1) betoogt de staatssecretaris dat van een discrepantie tussen het protocol en de in voormelde paragraaf B8/9.1.3 gegeven omschrijving van het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" dan ook geen sprake is. Daarbij is van belang dat in het protocol staat dat het BMA bij de beantwoording van de vraag naar de verwachting over het ontstaan van een medische noodsituatie op korte termijn uitgaat van de omschrijving van vorenbedoeld begrip in voormelde paragraaf B8/9.1.3, aldus de staatssecretaris.
3.1. In de nota van het BMA van 24 april 2014 staat, voor zover thans van belang, het volgende:
"Doch uitblijven van behandeling zal niet leiden tot een medische noodsituatie op de korte termijn. Een medische noodsituatie op korte termijn wil zeggen overlijden van betrokkene, een (vrijwel) volledig verlies van ADL-zelfstandigheid (activiteiten dagelijks leven) of gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz). Hiervan zal naar verwachting geen sprake zijn."
In het protocol staat het volgende:
"Bij de beantwoording van de vraag naar de verwachting naar het ontstaan van een medische noodsituatie op korte termijn indien behandeling uitblijft, gaat het BMA uit van de omschrijving in de Vreemdelingencirculaire 2000, B-8.3.2 [thans: B8/9.1.3].
In de praktijk wordt de medische noodsituatie door BMA als volgt geoperationaliseerd:
"Het achterwege blijven van de medische behandeling zal naar alle waarschijnlijkheid op korte termijn leiden tot betrokkene's overlijden, dan wel een (vrijwel) volledig verlies van ADL-zelfstandigheid (activiteiten dagelijks leven) of gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz).""
3.2. Het BMA heeft in de nota van 24 april 2014 het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" ingevuld zoals voorgeschreven door het protocol. Aangezien in het protocol is vermeld dat het BMA bij de beantwoording van de vraag naar de verwachting over het ontstaan van een medische noodsituatie op korte termijn uitgaat van de omschrijving daarvan in paragraaf B8/9.1.3 van de Vc 2000, komt, naar volgt uit de genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2010, aan het begrip "medische noodsituatie op korte termijn" in BMA-adviezen dezelfde betekenis toe als in voormelde paragraaf B8/9.1.3. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
De grief slaagt.
4. De staatssecretaris klaagt in zijn derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, reeds nu het beroep van vreemdeling 1 gegrond is, de beroepen van de vreemdelingen ook gegrond zijn, omdat gezinsleden op grond van artikel 64 van Pro de Vw 2000 niet gescheiden van elkaar worden verwijderd.
Daartoe voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat vreemdeling 1 niet om uitstel van vertrek krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000 heeft verzocht en dat zij daarom had moeten toetsen of de vreemdelingen op grond van hun eigen gezondheidstoestand voor uitstel van vertrek in aanmerking komen.
4.1. Reeds nu vreemdeling 1 niet heeft verzocht om uitstel van vertrek en het ten aanzien van hem genomen besluit daarop geen betrekking heeft, terwijl de vreemdelingen beroepen hebben ingesteld tegen de afzonderlijke, op hen persoonlijk betrekking hebbende, besluiten van 12 augustus 2013 en 26 september 2013, waarin de staatssecretaris de afwijzing van hun aanvragen om toepassing van artikel 64 van Pro de Vw 2000 handhaaft, had de rechtbank moeten toetsen of de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vreemdelingen op grond van hun eigen gezondheidstoestand niet in aanmerking komen voor uitstel van vertrek krachtens voormeld artikel 64.
De grief slaagt.
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal de zaken van de vreemdelingen, nu deze ook een zelfstandige beoordeling vergen, met toepassing van artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist. Doende hetgeen de rechtbank voorts zou behoren te doen, overweegt de Afdeling over de zaak van vreemdeling 1 als volgt.
6. Vreemdeling 1 heeft in beroep betoogd dat het BMA in het advies van 4 april 2013, bij de beantwoording van de vraag of het uitblijven van behandeling zal leiden tot een medische noodsituatie op korte termijn, gebruik heeft gemaakt van parameters die niet geschikt zijn in het geval van kinderen van zijn leeftijd.
Daartoe voert vreemdeling 1 aan dat in de door hem overgelegde brief van zijn behandelaars van 22 mei 2013 en de brief van kinderpsychiaters en -psychologen, grotendeels verbonden aan Centrum '45, van 24 juli 2014 gemotiveerd is vermeld dat de door het BMA gebruikte parameters zijn opgesteld voor volwassenen en dat bij kinderen een gedocumenteerde gedwongen opname, suïcidaliteit of psychose exceptioneel zijn. Ook in de nota van 13 januari 2014 heeft het BMA volgens vreemdeling 1 niet inzichtelijk gemaakt waarom de indicatoren gedocumenteerde gedwongen opname, suïcidaliteit of een psychose bruikbaar zijn ter vaststelling van een medische noodsituatie bij kinderen van zijn leeftijd. Met de verwijzing naar de richtlijnen van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (hierna: KNMG-richtlijnen) in vorenbedoelde nota gaat het BMA er bovendien aan voorbij dat deze richtlijnen uitdrukkelijk erin voorzien dat een behandelend arts prognostische uitspraken mag doen als daarmee een behandelingsdoel wordt gediend, aldus vreemdeling 1.
6.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 13 oktober 2010 in zaak nr. 201001245/1/V1) strekt, indien en voor zover de staatssecretaris een BMA-advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, de door de rechtbank te verrichten toetsing, indien de desbetreffende vreemdeling geen contra-expertise overlegt, niet verder dan dat zij naar aanleiding van een daartoe strekkende beroepsgrond beoordeelt of de staatssecretaris zich ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb ervan heeft vergewist dat dit advies - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en - naar inhoud - inzichtelijk en concludent is.
6.2. Vreemdeling 1 is op 30 december 2000 geboren.
6.3. In het advies van 4 april 2013 antwoordt het BMA op vraag 3. of het uitblijven van de behandeling zal leiden tot een medische noodsituatie op korte termijn, voor zover thans van belang, het volgende:
"In het verleden is er geen sprake geweest van een gedocumenteerde gedwongen opname, suïcidaliteit of psychosen. Ook thans is hier geen sprake van. Gelet op aard en ernst van de klachten van betrokkene, wordt in dit geval, zonder behandeling, geen medische noodsituatie op korte termijn verwacht."
In de brief van 22 mei 2013 vermelden de behandelaars van de vreemdeling en drs. J. den Boer, GZ psycholoog/systeemtherapeut, het volgende:
"In antwoord op uw brief van 19 april 2013 [van de gemachtigde] waarin u vraagt: "Kunnen naar kinderpsychiatrisch cq kinderpsychologisch inzicht het ontbreken van een gedocumenteerde gedwongen opname, suïcidaliteit of psychose in de medische voorgeschiedenis van de [minderjarige vreemdelingen] wel als deugdelijke parameters voor het niet optreden van een medische noodsituatie bij het uitblijven van behandeling worden aangemerkt?, kunnen wij u het volgende melden.
In het algemeen: deze parameters lijken opgesteld voor volwassenen. Als deze zaken aan de orde zijn bij kinderen dan is het exceptioneel en zeer ernstig.
Gedwongen opname in het kader van een IBS of RM kan in Nederland pas vanaf 12-jarige leeftijd toegepast worden (wet BOPZ). Suïcidaliteit komt bij kinderen onder 12 in veel mindere mate voor dan bij volwassenen. Suïcidale ideaties moeten bij kinderen zeer serieus genomen worden, ondanks dat het niet altijd tot een poging leidt (P. Schmidta e.a. 2002). De leeftijd waarop jongeren een verhoogd risico op een psychose kunnen hebben, is in de meeste studies 14-30 (36) jaar. De incidentie van psychose op vroege leeftijd is zeer laag (Merry et al., 2000), (Fleischhaker et al., 2005)."
Bij brief van 22 november 2013 heeft de staatssecretaris het BMA verzocht zich uit te laten over de brief van 22 mei 2013.
In de daarop uitgebrachte nota van 13 januari 2014 vermeldt het BMA, voor zover thans van belang, het volgende:
"Allereerst wil ik aangeven dat conform de KNMG richtlijnen, behandelende artsen geen medische verklaringen mogen afleggen en dus ook niet over het criterium medische nood op de korte termijn. Het betreft hier een persoonlijke visie van deze artsen over de criteria van de IND c.q. overheid. Elke zaak wordt op zijn individuele merites beoordeeld, ook het feit dat het hier om een kind gaat, is meegewogen. Een BOPZ opname, suïcidaliteit en psychose zijn ernstige situaties en dat geldt uiteraard ook voor een medische noodsituatie. Zie antwoord op vraag 1, het standpunt met betrekking tot het ontstaan van een medische noodsituatie blijft gehandhaafd."
In de brief van Centrum '45 van 24 juli 2014 vermelden de opstellers onder meer het volgende:
"De door BMA gehanteerde criteria voor een medisch-psychiatrische noodsituatie die worden toegepast bij volwassenen, zijn niet zonder meer toepasbaar bij kinderen. Psychiatrische problematiek uit zich bij jonge kinderen anders dan bij volwassenen; pas in de adolescentie gaat psychopathologie meer lijken op dat van volwassenen. De prevalentie van suïcide, suïcidaliteit, psychosen en (gedwongen) opnames is minder bij kinderen en geeft daarmee ten onrechte de suggestie dat er minder vaak sprake is van een medisch-psychiatrische noodsituatie. (…) Het BMA gaat met het toepassen van parameters die gelden voor volwassenen op kinderen, voorbij aan andere factoren die ernstige schade voor de psychische en lichamelijke ontwikkeling van kinderen voor zowel de korte als de lange termijn met zich mee brengen. Sterke, frequente en voortdurende tegenslag bij jonge kinderen, zonder adequate steun van de volwassene vormt een ernstig risico voor de directe ontwikkeling van de kinderen. Stress-reacties bij kinderen worden gebufferd binnen de hechtingsrelaties met volwassenen (Gunnar and Quevedo 2007). Het is bekend dat dit vermogen van ouders tot goed genoeg ouderschap ernstig onder druk komt te staan als zijzelf veel stress ervaren (Fonegy and Batesman 2006). Een medisch psychiatrische noodsituatie kunnen we daarom bij kinderen alleen inschatten in combinatie met het te verwachten vermogen van de ouders om probleemgedrag van hun kind te kunnen opvangen in stressvolle omstandigheden. (…) Het opstellen van passender parameters voor het aangeven van een psychiatrische noodsituatie voor kinderen is van groot belang, waarbij suïcidaliteit, psychose en opname uitgebreid zouden moeten worden met voor kinderen relevante criteria voor zowel de kortere als voor de langere termijn."
6.4. In de brief van 22 mei 2013 wordt niet door de opstellers daarvan geconcludeerd dat de door het BMA gebruikte parameters ter vaststelling van een medische noodsituatie bij kinderen in de leeftijd van vreemdeling 1 zonder meer niet geschikt zijn. Derhalve heeft het BMA daarop niet gemotiveerd hoeven ingaan en bestaat in zoverre geen grond voor het oordeel dat de nota van 13 januari 2014 onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of niet inzichtelijk is.
De brief van Centrum '45 van 24 juli 2014 bevat echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2015 in zaak nr. 201500065/1/V3), een gemotiveerd oordeel, met vermelding van de bronnen waarop dit oordeel is gebaseerd, over de bruikbaarheid van de beoordelingscriteria suïcidaliteit en psychose van het BMA ter vaststelling van een medisch-psychiatrische noodsituatie bij kinderen in de leeftijd van vreemdeling 1. Dit geldt evenzeer voor het criterium gedwongen opname. De brief bevat aldus een medisch oordeel over de zorgvuldigheid van het door het BMA verrichte onderzoek en de inzichtelijkheid van de conclusie van de door het BMA uitgebrachte adviezen en nota's. Gelet op de inhoud en motivering van voormelde brief van Centrum '45 mocht de staatssecretaris derhalve niet uitgaan van het advies van het BMA van 4 april 2013 en de nadien uitgebrachte nota's zonder deze brief ter nadere reactie aan het BMA voor te leggen.
De beroepsgrond slaagt.
7. Het beroep is reeds hierom gegrond.
In de zaak van vreemdeling 1
8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
In de zaken van de vreemdelingen
9. De Afdeling zal de proceskosten in hoger beroep vaststellen. De rechtbank dient omtrent de vergoeding van deze kosten te beslissen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 15 juni 2015 in zaken nrs. 13/21155, 13/21162, 13/21164 en 13/25963;
III. verklaart het door vreemdeling 1 bij de rechtbank in zaak nr. 13/21164 ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 12 augustus 2013, V-nummer [nummer];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij vreemdeling 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,00 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. wijst zaken nrs. 13/21155, 13/21162 en 13/25963 naar de rechtbank terug;
VII. stelt de door de vreemdelingen in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten vast op een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), en bepaalt dat de rechtbank beslist omtrent de vergoeding van deze kosten.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Crombach
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2016
689.