Uitspraak
201509296/1/A1.
Datum uitspraak: 12 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Benschop, gemeente Lopik,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 oktober 2015 in zaak nr. 14/4149 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Lopik.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2014 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfsruimte en kantoor ter vervanging van diverse bijgebouwen op het perceel aan het [locatie] te Benschop.
Bij tussenuitspraak van 21 november 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen twaalf weken het gebrek in de motivering van het besluit van 20 juni 2014 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij tussenuitspraak van 22 januari 2015 heeft de rechtbank op verzoek van het college de bij uitspraak van 21 november 2014 bepaalde termijn verlengd tot en met 1 april 2015.
Bij brief van 10 maart 2015 heeft het college de motivering van het besluit van 20 juni 2014 aangevuld.
Bij uitspraak van 30 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 20 juni 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 december 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.W.M. van Alphen en mr. Y.M.G.M. van Riet, en het college, vertegenwoordigd door J. Broeke en G.J. de With, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een bedrijfsruimte en kantoor ten behoeve van een - naar niet in geschil is - sinds 2004 op het perceel gevestigd kabelmontagebedrijf achter de op het perceel aanwezige woonboerderij. In de bedrijfsruimte zal opslag ten behoeve van het kabelmontagebedrijf plaats vinden en de kantoorruimte zal worden gebruikt ten behoeve van de administratie van het bedrijf. Het voorziene gebouw zal een oppervlakte van 871m² hebben en diverse op het perceel aanwezige bijgebouwen achter de woonboerderij met een gezamenlijke oppervlakte van 762 m² zullen worden gesloopt. [appellant] woont op het naastgelegen perceel en verzet zich tegen de verleende omgevingsvergunning. Hij vreest dat realisering van dit bouwplan in het buitengebied zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse.
2. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Landelijk Gebied" en "2e Herziening Landelijk Gebied" rust op het perceel gedeeltelijk de bestemming "Woondoeleinden (W)" en gedeeltelijk de bestemming "Agrarische doeleinden (A)".
Het bouwplan is in strijd met de bestemmingsplannen. Teneinde het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
De procedure bij de rechtbank
3. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 21 november 2014 onder meer overwogen dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet is voorzien van een deugdelijke motivering, nu de daaraan ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college in de ruimtelijke onderbouwing geen planvergelijking heeft gemaakt, maar de feitelijk bestaande illegale situatie op het perceel als uitgangspunt heeft genomen. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit het besluit niet duidelijk wordt of het college de aanvraag om omgevingsvergunning heeft getoetst aan de in het bestemmingsplan opgenomen saneringsregeling of aan de Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Utrecht 2013 (hierna: de Verordening) en of artikel 4.6 van de Verordening van toepassing is op de feitelijk bestaande met de bestemmingsplannen strijdige bedrijfssituatie.
Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing van een aanvullende motivering voorzien. In de aanvullende motivering heeft het college uiteengezet dat uit de vergelijking van het bouwplan met de mogelijkheden die de ter plaatse geldende bestemmingsplannen bieden, waarbij het college tevens de in de bestemmingsplannen opgenomen maximale afwijkingsmogelijkheden heeft betrokken, moet worden geconcludeerd dat de vestiging van het kabelmontagebedrijf op het perceel ruimtelijk aanvaardbaar is. Wat betreft de ruimtelijke inpassing van het bouwplan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat realisering van het bouwplan, mede door de bij het perceel Lopikerweg West 98 toegepaste saneringsregeling in het bouwplan te betrekken, tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering zal leiden. Volgens het college voldoet het bouwplan daarmee aan de algemene uitgangspunten van de gemeentelijke beleidsnotitie LopikMEerwaard (hierna: de beleidsnotitie) en aan artikel 4.6 van de Verordening.
Bij uitspraak van 30 oktober 2015 heeft de rechtbank overwogen dat het college de door haar geconstateerde gebreken in het besluit van 20 juni 2014 door middel van de aanvullende motivering voldoende heeft hersteld. Gelet hierop heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 20 juni 2014 in stand gelaten.
Wettelijke grondslag vernietiging
4. Het betoog van [appellant] dat de vernietiging van het besluit van 20 juni 2014 op een onjuiste wettelijke grondslag berust en de aangevallen uitspraak om die reden vernietigd dient te worden, slaagt niet. Weliswaar heeft de rechtbank in de einduitspraak overwogen dat het besluit in strijd is met artikel 3:46 en Pro 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar gelet op de overwegingen in de tussenuitspraak, is duidelijk dat de rechtbank een motiveringsgebrek in het besluit van 20 juni 2014 heeft geconstateerd en dat derhalve bedoeld is om artikel 7:12, eerste lid, van de Awb aan de vernietiging ten grondslag te leggen. Naar het oordeel van de Afdeling betreft de vermelding van artikel 7:2 van Pro de Awb een kennelijke verschrijving en biedt dit geen grond voor vernietiging van de einduitspraak.
Redelijke termijn
5. [appellant] heeft zijn beroepsgrond dat door de handelwijze van het college en de rechtbank de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden ter zitting ingetrokken.
Ruimtelijke onderbouwing
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, heeft miskend dat het college het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet heeft hersteld. Hiertoe voert hij aan dat de aan het besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing ook met de door het college verstrekte nadere aanvullende motivering niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld dienen te worden, gelet op de forse inbreuk die het plan maakt op het geldend planologisch regime. Volgens [appellant] heeft het college niet voldaan aan de strenge eisen die gelden voor de motivering van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan nu het gedeeltelijk is voorzien op gronden met een agrarische bestemming zonder bouwvlak. Voor zover het bouwplan is voorzien op het gedeelte van het perceel met de woonbestemming kon het college volgens [appellant] niet volstaan met het louter betrekken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden van de bestemmingsplannen. Bovendien zijn de voorziene bedrijfsactiviteiten ten opzichte van hetgeen ingevolge de bestemmingsplannen is toegestaan onevenredig bezwarend voor de omgeving en in strijd met het in artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening opgenomen verstedelijkingsverbod, aldus [appellant]. [appellant] voert voorts aan dat het college bij de berekening van de te verwachten verkeersbewegingen vanwege de op grond van het bestemmingsplan toegestane functies ten onrechte is uitgegaan van de ASVV 2012 van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek en dat het college geen duidelijkheid heeft gegeven over de toepasselijkheid van de saneringsregeling.
6.1. Artikel 1.1, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening luidt: "In deze regeling en de daarop rustende bepalingen wordt onder ruimtelijk plan verstaan: een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht."
Artikel 1.1, tweede lid, luidt: "In deze regeling en de daarop berustende bepalingen wordt (mede) verstaan onder: (…) verstedelijking: nieuwe vestiging van woningen, niet-agrarische bedrijven, detailhandel en voorzieningen. Onder verstedelijking wordt mede verstaan uitbreiding van bestaande bedrijfsbebouwing van aan het landelijk gebied gebonden functies die niet worden gerechtvaardigd door een op de eigen bedrijfsvoering gerichte economische en functionele noodzaak. (…)."
Artikel 4.2, tweede lid, luidt: "Een ruimtelijk plan bevat geen bestemmingen en regels die verstedelijking toestaan, tenzij de ruimtelijke ontwikkelingen betrekking hebben op en in overeenstemming zijn met de artikelen 2.10, 3.2, 3.4, 4.1, 4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.11, 4.12, 4.16 en 4.17 en plaatsvinden in de daartoe aangewezen gebieden."
Artikel 4.6, tweede tot en met het vierde lid, luiden:
"2. Een ruimtelijk plan kan bestemmingen en regels bevatten die toestaan dat percelen bestemd voor specifieke niet-agrarische bedrijven een andere niet-agrarische bedrijfsbestemming krijgen onder de voorwaarde dat de functiewijziging naar aard en omvang niet leidt tot een toename van de invloed op de omgeving.
3. Een ruimtelijk plan kan bestemmingen en regels bevatten die toestaan dat bestaande niet-agrarische bedrijven worden uitgebreid met maximaal 20% van de bestaande bebouwing. Van deze maximale uitbreiding kan afgeweken worden mits er sprake is van een economische noodzaak.
4. De toelichting op een ruimtelijk plan bevat een ruimtelijke onderbouwing die aantoont dat de uitbreiding ruimtelijk aanvaardbaar is. Indien de uitbreiding groter is dan 20% wordt tevens onderbouwd dat die uitbreiding noodzakelijk is voor de voortzetting van het niet-agrarische bedrijf."
Artikel 4.7, tweede lid, luidt: "Een ruimtelijk plan kan bestemmingen en regels bevatten die bij algehele agrarische bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing toestaan dat de bedrijfswoning en overige bedrijfsgebouwen een andere bedrijfsmatige functie krijgen, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden: (…)."
6.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan voorziet in een algehele agrarische bedrijfsbeëindiging als bedoeld in artikel 4.7 van de Verordening en het bouwplan met voormeld artikel in strijd is, zoals [appellant] betoogt. Vast staat namelijk dat het perceel reeds geruime tijd feitelijk niet meer werd gebruikt voor een agrarisch bedrijf. Sinds 2004 was het kabelmontagebedrijf de enige bedrijfsmatige activiteit op het perceel. Met de latere vaststelling van de thans ter plaatse geldende bestemmingsplannen was de vestiging van een agrarisch bedrijf op het perceel planologisch ook niet meer mogelijk, nu zich op de gronden met agrarische bestemming geen bouwvlak bevindt. Op het moment van inwerkingtreding van de bestemmingsplannen was derhalve reeds sprake van algehele agrarische bedrijfsbeëindiging in de zin van artikel 4.7 van de Verordening. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2517, werpt hierop geen ander licht. Uit die uitspraak volgt eveneens dat van algehele bedrijfsbeëindiging sprake is op het moment dat een agrarisch bedrijf planologisch niet meer is toegestaan.
De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat het bouwplan evenmin betrekking heeft op en in overeenstemming is met artikel 4.6, derde lid, van de Verordening. Uit de tekst van de verschillende leden van artikel 4.6 van de Verordening moet naar het oordeel van de Afdeling worden afgeleid dat het begrip "bestaande niet-agrarische bedrijven" geen betrekking heeft op bedrijven die feitelijk bestaan, zoals het college stelt, maar op bedrijven die juridisch-planologisch mogen bestaan. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het bouwplan voorziet in de uitbreiding van de bebouwing van een feitelijk bestaande, maar een planologisch niet toegestane, niet-agrarische functie op het perceel.
Nu de omgevingsvergunning voorziet in een planologisch nieuwe situatie waarin vestiging van een niet-agrarisch bedrijf mogelijk wordt gemaakt en de bebouwing ten behoeve van het niet-agrarische bedrijf mag worden uitgebreid, is sprake van verstedelijking in de zin van de Verordening. Omdat het bouwplan geen betrekking heeft op artikel 4.6 en artikel 4.7 van de Verordening, bestaat geen grond voor het oordeel dat de met het bouwplan voorziene ruimtelijke ontwikkeling uitgezonderd is van het in artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening opgenomen verstedelijkingsverbod. Dit betekent dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 4.2, tweede lid, van de Verordening. Dit betekent voorts dat het college het door de rechtbank in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in zoverre niet heeft hersteld en de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit reeds hierom niet in stand kunnen worden gelaten. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.3. Uit het vorenstaande volgt dat het college een nieuw besluit op de aanvraag dient te nemen. Daarbij zal het college het bouwplan dienen te toetsen aan de in de vergadering van 12 december 2016 door Provinciale Staten van Utrecht vastgestelde en thans geldende Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 Provincie Utrecht (Herijking 2016). De Afdeling ziet hierin aanleiding om ook de overige tegen de ruimtelijke onderbouwing gerichte gronden te bespreken.
6.4. In de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing, zoals die na de tussenuitspraak van de rechtbank is aangevuld, heeft het college niet volstaan met een vergelijking tussen wat is aangevraagd en wat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de feitelijke situatie ter plaatse, de relatie met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen, alsmede op de ruimtelijke ontwikkelingen die de provincie en gemeente in het landelijk gebied in de gemeente Lopik voorstaan. In de ruimtelijke onderbouwing is uitvoerig uiteengezet waarom een functiewijziging en uitbreiding van de bebouwing op het perceel in dit geval planologisch aanvaardbaar wordt geacht. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan de ruimtelijke gevolgen van de afwijkingsmogelijkheden die de bestemmingsplannen ter plaatse bieden, kunnen betrekken. Met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan moet de situatie die kan ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid in beginsel planologisch aanvaardbaar worden geacht.
In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat de ruimtelijke ontwikkeling van het platteland onder druk staat en het gemeentelijk beleid gelet daarop gericht is op behoud en versterking van de sociaaleconomische vitaliteit van het platteland en de leefbaarheid van de dorpskernen. Het gemeentelijk beleid inzake de gebiedsontwikkeling is neergelegd in de beleidsnotitie. Daarin wordt het uitgangspunt gehanteerd dat verruimde mogelijkheden bestaan voor activiteiten, die gepaard gaan met een ruimtelijke kwaliteitsverbetering op het desbetreffende perceel, dan wel elders in de gemeente. Volgens de ruimtelijke onderbouwing zal realisering van het bouwplan leiden tot verbetering van de ruimtelijke kwaliteit op het perceel. Hierbij is in aanmerking genomen dat door de sloop van de aanwezige bouwwerken, die het perceel een rommelige indruk geven, de karakteristieke boerderij weer vrij komt te staan aan de voorzijde van het perceel en daardoor zijn prominente plaats in het lint wordt versterkt. Voorts ontstaat door de nieuwe inrichting van het perceel, waarbij de voorziene bedrijfsruimte in de lengterichting van het perceel is gesitueerd, ruimte voor nieuwe doorzichten, en wordt het te gebruiken materiaal meer passend geacht bij het landelijk gebied dan dat van de bestaande bouwwerken. In de ruimtelijke onderbouwing is tevens ingegaan op de extra ruimtelijke kwaliteitsverbetering van het buitengebied elders in de gemeente. In dit kader is vermeld dat [belanghebbende] een overeenkomst heeft gesloten met de eigenaar van het perceel aan de Lopikerweg West 98. Bij de vergunningverlening voor een bouwplan op dat perceel is de zogenoemde saneringsregeling uit het bestemmingsplan toegepast op grond waarvan na sloop van de op dat perceel aanwezige verouderde voormalige bedrijfsbebouwing een oppervlakte van 342 m² mag worden herbouwd. [belanghebbende] heeft daarvan 171 m² overgenomen. Dit betekent dat het bebouwd oppervlak op het perceel door realisering van het bouwplan weliswaar met 109 m² zal toenemen, maar dat na uitvoering van beide plannen de gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing, verdeeld over beide percelen, zal afnemen.
Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd dat zowel op het perceel zelf als op het perceel Lopikerweg West 98 sprake is van een ruimtelijke kwaliteitsverbetering en dat daarmee wordt voorzien in een voldoende tegenprestatie voor realisering van het bouwplan als bedoeld in de beleidsnotitie. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de voorziene ontwikkeling op het perceel in overeenstemming is met het in de beleidsnotitie neergelegde ruimtelijk beleid.
6.5. De rechtbank heeft terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan onevenredig bezwarend is voor de omgeving en het college daarin reden had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren.
De bestemmingsplannen laten door toepassing van de afwijkingsbevoegdheid ook de functies "opslag van niet-agrarische goederen" en "aan huis gebonden beroep" toe. Dat deze functies ook een verkeersaantrekkende werking hebben is niet in geschil. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de realisering van het bouwplan naar verwachting 10 tot 15 verkeersbewegingen per dag zal genereren. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat in het kabelmontagebedrijf zes personen werkzaam zijn, die hun werkzaamheden grotendeels op locatie uitvoeren en waarvan één persoon op het perceel woont en één persoon werkzaamheden verricht op het kantoor, dat geen baliefunctie heeft. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college van een te laag aantal verkeersbewegingen is uitgegaan. Het aantal te verwachten verkeersbewegingen vanwege de beoogde bedrijfsactiviteiten is zo gering dat het college, ongeacht de verkeersaantrekkende werking van de op grond van het bestemmingsplan voormelde toegestane functies, hierin geen reden heeft hoeven zien dat realisering van het bouwplan zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat dan wel een verkeeronveilige situatie ter hoogte van de uitrit van het perceel. De rechtbank heeft gelet hierop in het midden kunnen laten of het college terecht gebruik heeft gemaakt van de kencijfers uit de ASVV 2012 bij de berekening van de te verwachten verkeersbewegingen vanwege de ter plaatse toegestane functies op grond van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid.
De rechtbank heeft ook overigens terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat door de kleinschalige bedrijfsactiviteiten geluidsoverlast voor omwonenden zal ontstaan. Voorts is van belang dat naar aanleiding van de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijze op het bouwplan het inrichtingsplan van het perceel meermalen is aangepast teneinde aan de bezwaren over het verminderde uitzicht en privacy tegemoet te komen.
Het betoog faalt voor het overige.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 20 juni 2014 in stand zijn gelaten. Het college dient een nieuw besluit te nemen, waarbij het beziet of na inwerkingtreding van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 Provincie Utrecht (Herijking 2016) medewerking kan worden verleend aan het bouwplan. Voor zover dit niet mogelijk is, kan het college de omgevingsvergunning alsnog weigeren. Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 oktober 2015 in zaak nr. 14/4149, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 20 juni 2014 in stand zijn gelaten;
III. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Lopik te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lopik tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lopik aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
604.