Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027 en SGR 19/8028
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2024 in de zaken tussen
[eiseres] (voorheen CV [bedrijfsnaam] & Zn.), gevestigd in [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: H.A. Knoppert),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college
(gemachtigde: mr. E.D. Kamsteeg).
Inleiding
1. Bij de rechtbank zijn vijf beroepen ingediend tegen de weigering van het college om eiseres dan wel Demeter B.V. omgevingsvergunningen te verlenen. Deze beroepen hebben zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027, SGR 19/8028 en SGR 20/1911. De rechtbank doet vandaag afzonderlijk uitspraak in de beroepen met zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027 en SGR 19/8028 enerzijds, en het beroep met zaaknummer SGR 20/1911 anderzijds.
2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vier beroepen van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvragen om omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van woonunits ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op de percelen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] , te [plaats] (de locaties).
2.1.
Het college heeft deze aanvragen met afzonderlijke primaire besluiten van 16 april 2019 afgewezen. Met de bestreden besluiten van 12 augustus 2019 op de bezwaren van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
2.2.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft partijen uitgenodigd voor de behandeling van de beroepen op de zitting van 4 november 2021. Op verzoek van partijen heeft de rechtbank de behandeling van de beroepen op de zitting uitgesteld om partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in overleg te treden. Vervolgens heeft de rechtbank partijen periodiek verzocht om haar te informeren over de stand van zaken van dit overleg. Op 15 februari 2023 heeft het college de rechtbank bericht dat de beroepen verder kunnen worden behandeld.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 15 augustus 2023 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank ook het beroep met zaaknummer SGR 20/1911 behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
2.5.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst in afwachting van het besluit van het college op de nieuwe aanvraag van eiseres om omgevingsvergunning.
2.6.
Op 3 januari 2024 heeft het college het besluit van 4 december 2023 tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag van eiseres aan de rechtbank toegezonden.
2.7.
De rechtbank heeft partijen op 17 januari 2024 laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de uitspraakdatum op heden bepaald.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
3.
3.1.
Eiseres exploiteert op verschillende locaties in de gemeente Westland een glastuinbouwbedrijf. Bij afzonderlijke besluiten van 27 april 2012 zijn aan eiseres omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van woonunits voor de huisvesting van de bij haar bedrijf werkzame arbeidsmigranten. Deze vergunningen zijn verleend voor de duur van vijf jaar.
3.2.
Eiseres heeft op 3 februari 2017 bij afzonderlijke aanvragen om verlenging verzocht van de geldigheidsduur van voornoemde omgevingsvergunningen. Het college heeft de aanvragen afgewezen en dit in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep in de uitspraak van 30 juli 2018 (SGR 17/6838) ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de uitspraak van de rechtbank in de uitspraak van 8 mei 2019 [1] bevestigd.
3.3.
Op 18 september 2018 heeft de raad van de gemeente Westland het “Ontwikkelkader voor de realisatie van extra huisvesting voor arbeidsmigranten in Westland” (het Ontwikkelkader) vastgesteld. Dit beleid geeft weer op welke wijze de gemeente Westland invulling geeft aan de voorbereiding en de realisatie van extra huisvesting voor arbeidsmigranten in de gemeente.
3.4.
Op 3 april 2019 heeft eiseres een viertal nieuwe aanvragen om verlenging van de geldigheidsduur van de voornoemde omgevingsvergunningen ingediend. Het college heeft deze aanvragen aangemerkt als aanvragen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens het college zijn de aanvragen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Westland” (het bestemmingsplan). De aanvragen zijn daarom mede aangemerkt als aanvragen om omgevingsvergunningen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, te weten het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
3.5.
Het college heeft de aanvragen in de primaire besluiten afgewezen. Volgens het college kan van het bestemmingsplan worden afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het college weigert in de primaire besluiten hieraan mee te werken omdat de aanvragen niet voldoen aan de volgende eisen uit het Ontwikkelkader:
- de locaties waarop de aanvragen betrekking hebben, betreffen geen ‘nieuwe locatie’ en vormen een belemmering voor herstructureringsmogelijkheden van de glastuinbouw, die juist op onderhavige locaties zeer gewenst is;
- de in totaal vier aanvragen om omgevingsvergunning zien op vergelijkbare woonunits met in totaal 56 bedden. Door de verspreide ligging, kleinschaligheid en matige bereikbaarheid van deze units is goed locatiegebonden en professioneel beheer niet mogelijk;
- niet is gebleken dat eiseres een sociale kaart heeft gemaakt van de voorzieningen (winkels, apotheek, horeca, etc.) die de arbeidsmigranten hoogstwaarschijnlijk gaan gebruiken;
- eiseres maakt geen deel uit van de geselecteerde groep uitzenders die is vastgelegd in een register dat bestaat uit solide en betrouwbare marktpartijen;
- door eiseres is geen communicatie met omwonenden gestart inzake de voorgenomen ontwikkeling.
3.6.
In de bestreden besluiten heeft het college de afwijzingen gehandhaafd, onder verwijzing naar de adviezen van de commissie bezwaarschriften Westland. Volgens het college voldoet eiseres namelijk niet aan alle eisen uit het Ontwikkelkader. Zo is in het Ontwikkelkader als uitgangspunt genomen dat een opvanglocatie bij voorkeur 100 tot 350 bedden heeft. Kleine locaties zijn niet uitgesloten, maar hiervoor gelden dezelfde uitgangspunten als voor grote locaties. Eiseres heeft vier opvanglocaties met in totaal ongeveer 60 bedden. Dit is een wezenlijk ander uitgangspunt dan in het Ontwikkelkader is opgenomen en dit sluit daarom niet bij het Ontwikkelkader aan. Daarnaast is de totale gebruiksoppervlakte in strijd met artikel 7.18 van het Bouwbesluit 2012.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvragen van eiseres om een omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvragen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college mocht weigeren mee te werken aan het afwijken hiervan.
Wat vindt eiseres in beroep?
7. Eiseres betoogt dat het college in het verleden een tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten heeft verleend, maar nu weigert mee te werken. Volgens eiseres is er geen sprake van een nieuwe locatie, dus kan het Ontwikkelkader niet worden toegepast. De aanvragen zijn overigens ook niet in strijd met het Ontwikkelkader. Andere uitzendbureaus weigeren eiseres aan te wijzen als een solide en betrouwbare marktpartij. Verder staan de locaties niet in de weg aan de herstructurering. De locaties zijn goed verspreid en sluiten aan op ’s-Gravenzande. De omvang van de locaties samen is ongeveer 1 hectare. Er zijn voldoende recreatiemogelijkheden aanwezig, er wordt op eigen terrein geparkeerd, de arbeidsmigranten maken al jaren gebruik van de voorzieningen van ’s-Gravenzande, er is een sociale kaart en iedere vorm van uitbuiting wordt voorkomen. De hoeveelheid bedden kan geen reden voor de afwijzing zijn omdat het om een geschatte hoeveelheid bedden gaat en elders in de gemeente zijn ook locaties met veel minder dan 100 bedden. Tot slot is de totale gebruiksoppervlakte van de units niet in strijd met het Bouwbesluit 2012. Dat verbod gold ook al in 2012 en toen is dat niet als weigeringsgrond genoemd.
Wat is het beoordelingskader?
8.1.
De rechtbank moet bij de toetsing van de bestreden besluiten uitgaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van de bestreden besluiten. Voorts gaat de rechtbank daarbij uit van wet- en regelgeving en het beleid zoals die ten tijde van de bestreden besluiten golden. Dit betekent allereerst dat de rechtbank geen rekening kan houden met feiten en omstandigheden die zich na de bestreden besluiten hebben voorgedaan. Verder waren ten tijde van de bestreden besluiten de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving nog van toepassing en hanteerde het college nog het beleid zoals bepaald in het Ontwikkelkader. Dit betekent dat de rechtbank bij de beoordeling uitgaat van de Wabo en het Ontwikkelkader, ook al is thans de Omgevingswet in werking getreden en is het beleid van het college inmiddels neergelegd in de Woonvisie Westland 2020-2030.
8.2.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
8.3.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo kan de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
8.4.
Op grond van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
8.5.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo moet het college beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarbij beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft of en wanneer hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college had in het Ontwikkelkader nader ingevuld hoe het gebruik wilde maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank moet de keuze van het college om al dan niet gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid terughoudend toetsen. De rechtbank moet dus toetsen of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. [2]
Wat oordeelt de rechtbank?
9. In weerwil van het betoog van eiseres is de rechtbank allereerst van oordeel dat het college de aanvragen wel heeft mogen toetsen aan de criteria van het Ontwikkelkader. Het Ontwikkelkader heeft als doel criteria vast te stellen voor het planologisch mogelijk maken van (nieuwe) huisvestingslocaties. Hoewel het in het geval van eiseres om feitelijk bestaande huisvestingslocaties gaat, zijn deze locaties planologisch niet toegestaan. Van een bestaande situatie als bedoeld in het Ontwikkelkader is dan ook geen sprake. [3]
10. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende deugdelijk gemotiveerd dat eiseres niet aan alle criteria van het Ontwikkelkader voldoet. Hoewel het Ontwikkelkader locaties met minder dan 100 bedden, zoals die van eiseres, niet uitsluit, moeten ook deze locaties aan de overige criteria voldoen. In dit geval heeft eiseres geen overleg met omwonenden gevoerd, heeft eiseres geen bewijs van goed locatiegebonden en professioneel beheer overgelegd en ontbreekt een sociale kaart. In het verweerschrift heeft het college vervolgens nader toegelicht waarom de aanvragen een belemmering vormen voor de herstructurering van de glastuinbouw. Kort gezegd heeft het college geschreven dat door de gemeente en eiseres een gefaseerd uit te voeren plan is opgesteld voor de realisatie van een glastuinbouwbedrijf van ongeveer 30 hectare. Uitgangspunt hierbij was een optimale verkaveling van het gebied, waarbij een aantal knelpunten op het gebied van ontsluiting van het bedrijf, een slechte waterstructuur en de huisvesting van personeel zou worden opgelost. Eiseres heeft op een gegeven moment echter aangegeven dat zij geen financiering voor de herstructurering kreeg en zij er daarom van afzag. Daarnaast wenste zij 24 tot 26 personen in de woonunits van maximaal 1.000 m³ te huisvesten, terwijl de gemeente een maximum van 20 personen per 1.000 m³ heeft gesteld om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te kunnen garanderen. Niettegenstaande deze ontwikkelingen blijft herstructurering in de visie van het college noodzakelijk en staat het continueren (en vergunnen) van de huidige situatie hieraan in de weg. Omdat eiseres niet aan de criteria van het Ontwikkelkader voldoet, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen weigeren mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan en de aanvragen van eiseres kunnen afwijzen.
11. De enkele, niet nader met stukken onderbouwde, stellingen van eiseres dat zij wel aan de criteria van het Ontwikkelkader voldoet, leidt niet tot een ander oordeel. Dat het college in het verleden wel tijdelijk omgevingsvergunning(en) heeft verleend voor de woonunits, betekent tot slot niet dat het college gehouden was dat nu weer te doen.
Conclusie en gevolgen
12. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de afwijzingen van de omgevingsvergunningen in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.