Uitspraak
201600205/1/A3.
Datum uitspraak: 28 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats]
2. het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 december 2015 in zaak nr. 15/2120 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij brief van 30 oktober 2014 heeft het college [appellant sub 1] medegedeeld dat zijn verzoek om toezending van documenten niet in behandeling wordt genomen.
Bij besluit van 20 april 2015 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 april 2015 vernietigd en het besluit van 30 oktober 2014 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 1 juni 2017.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 23 oktober 2014 heeft [appellant sub 1] bij het college een verzoek ingediend dat als volgt is geformuleerd: "Voor wat betreft de al dan niet rechtsgeldige ingebrekestellingen die zijn ingediend vanwege een WOB-verzoek of een verzoek op grond van informatie op grond van het bepaalde in artikel 7:4, vier-de lid, van de Awb in de periode van 01 januari 2014 tot en met de datum van het onderhavige verzoek om openbaarmaking van documenten ontvang ik graag met een beroep op de WOB de bijbehorende documenten. Het gaat dan om het WOB-verzoek of verzoek artikel 7:4, vierde lid, van de Awb zelf, de ingebrekestelling, het dwangsombesluit, de reactie op de ingebrekestelling, beslissing op het WOB-verzoek en eventueel van toepassing rechterlijke uitspraken."
Bij de brief van 30 oktober 2014 heeft het college [appellant sub 1] medegedeeld dat zijn verzoek niet als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt aangemerkt, omdat hij met zijn verzoek geen openbaarmaking van documenten voor een ieder beoogt. Het verzoek wordt ook niet aangemerkt als een gewoon informatieverzoek, omdat het college ervan uitgaat dat [appellant sub 1] uit is op het incasseren van verbeurde dwangsommen of vergoedingen van proceskosten. Het college heeft het verzoek daarom niet in behandeling genomen, aldus de brief.
Bij het besluit van 20 april 2015 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en daaraan het advies van de Commissie Bezwaarschriften ten grondslag gelegd, waarin het standpunt dat [appellant sub 1] niet het oogmerk heeft om de verzochte documenten openbaar te maken voor eenieder is onderschreven.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Ten onrechte heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van 23 oktober 2014 niet als een Wob-verzoek kan worden aangemerkt, aldus de rechtbank.
Incidenteel hoger beroep
3. [appellant sub 1] heeft op 22 mei 2017 nadere stukken ingediend. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3305) moet bij de toepassing van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de laatste dag waarop nog nadere stukken kunnen worden ingediend, worden bepaald op de elfde dag voor de zitting. Nu de nadere stukken op de tiende dag voor zitting bij de Afdeling zijn binnengekomen, zijn deze stukken te laat ingediend. Niet valt in te zien waarom [appellant sub 1] deze stukken niet eerder in de procedure had kunnen indienen. De Afdeling zal de nadere stukken daarom buiten beschouwing laten.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] een verzoek heeft gedaan op grond van de Wob. Hij heeft niet het oogmerk om de verzochte documenten voor een ieder openbaar te maken. Evenmin is het verzoek aan te merken als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Voor zover [appellant sub 1] een Wob-verzoek heeft ingediend heeft hij misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid daartoe, aldus het college.
4.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
4.2. [appellant sub 1] heeft aan zijn verzoek van 23 oktober 2014 de Wob ten grondslag gelegd. Hij heeft te kennen gegeven om openbaarmaking te hebben verzocht, omdat hij een onderzoek doet naar de handelwijze van zogeheten Wob-repeatplayers. De resultaten van het onderzoek zullen openbaar worden gemaakt. Nu [appellant sub 1] heeft verzocht om openbaarmaking voor eenieder en niet alleen voor zichzelf heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het verzoek als een verzoek op grond van de Wob dient te worden aangemerkt.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.4. [appellant sub 1] heeft het verzoek van 23 oktober 2014 gedaan in het kader van, naar hij stelt, een onderzoek naar de handelwijze van Wob-repeatplayers sinds de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen. [gemachtigde] is in bezwaar, beroep en hoger beroep als gemachtigde van [appellant sub 1] opgetreden en heeft in deze procedures verzocht om vergoeding van proceskosten of een veroordeling daartoe.
Met betrekking tot Wob-procedures waarbij [appellant sub 1] en zijn [gemachtigde] zijn betrokken heeft de Afdeling in eerdere uitspraken (uitspraken van 27 juli 2016, in zaken nrs. ECLI:NL:RVS:2016:1839, ECLI:NL:RVS:2016:1840 en ECLI:NL:RVS:2016:1841) geoordeeld dat zij misbruik van recht hebben gemaakt. In die procedures heeft [appellant sub 1] onderscheidenlijk op 16 september 2014, 30 september 2014 en 16 september 2014 Wob-verzoeken ingediend bij het college van Zutphen, Loon op Zand en Doetinchem. Daarnaast was hetzelfde verzoek ook bij alle andere Nederlandse gemeenten en alle ministeries en waterschappen ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling in die uitspraken waren deze verzoeken onnodig ruim en vaag geformuleerd hetgeen afbreuk doet aan het gestelde doel van het verzoek en het op het verzoek te nemen besluit extra vatbaar maakt voor discussie in een bezwaar- en beroepsprocedure. Ook heeft [appellant sub 1] bij het indienen van de verzoeken geregeld fouten gemaakt in de adressering. Ingebrekestellingen zijn gestuurd aan gemeenten die ten tijde van die ingebrekestellingen nog geen Wob-verzoeken hebben ontvangen of in de desbetreffende ingebrekestelling is een onjuiste datum van het Wob-verzoek vermeld. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraken geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat [appellant sub 1] de vele Wob-verzoeken heeft gedaan met het oog op het doen van onderzoek. Daargelaten of inmiddels een onderzoeksplan was opgesteld beschikte [appellant sub 1] vanaf het indienen van de Wob-verzoeken in september 2014 tot in ieder geval 14 januari 2016 niet over een onderzoeksplan en moet derhalve zeer worden betwijfeld of het gaat om een reëel onderzoek, aldus de Afdeling in die uitspraken.
Deze motivering, die ten grondslag is gelegd aan het oordeel dat [appellant sub 1] en [gemachtigde] misbruik van recht hebben gemaakt, neemt de Afdeling in de voorliggende zaak over, nu het in de uitspraken van 27 juli 2016 en in deze zaak om hetzelfde Wob-verzoek gaat, dat in dezelfde periode bij alle Nederlandse gemeenten, ministeries en waterschappen is ingediend. De Afdeling concludeert dat het [appellant sub 1] en zijn [gemachtigde] niet te doen is om het verrichten van onderzoek, maar om het incasseren van proceskosten ten laste van de overheid. Aldus hebben zij de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep en hoger beroep in te stellen, nu dat gebruik niet losgezien kan worden van het doel waarvoor zij de Wob hebben gebruikt.
Het betoog slaagt.
Hoger beroep
5. Gelet op het voorgaande heeft [appellant sub 1] geen belang meer bij de beoordeling van het hoger beroep, zodat dit niet-ontvankelijk is.
Slotsom
6. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
6.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Groningen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 december 2015 in zaak nr. 15/2120;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Man
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
629.