Uitspraak
201604936/1/A2.
Datum uitspraak: 26 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Wijnjewoude, gemeente Opsterland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 mei 2016 in zaak nr. 15/3992 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 1 september 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.J. Hengst en Mr. L. Mathey, beiden advocaat te Joure, en het college, vertegenwoordigd door W. Del Grosso, A. Meijer en mr. J. Geers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 30 november 2011 hebben provinciale staten van Fryslân het provinciale inpassingsplan "N381 Drachten - Drentse grens" (hierna: het inpassingsplan) vastgesteld. Het inpassingsplan vormt de juridisch-planologische basis voor de aanpassing van de provinciale weg N381 tussen Drachten en de Drents-Friese grens. Het plan maakt het mogelijk om het noordelijke deel van de N381, het tracé tussen Drachten en Donkerbroek, dubbelbaans uit te voeren. Dit deel van de weg volgt grotendeels het tracé van de bestaande N381, met dien verstande dat tussen Wijnjewoude en Donkerbroek de weg ten zuidwesten van het bestaande tracé is gesitueerd. Voor het tracégedeelte tussen Donkerbroek en Oosterwolde voorziet het plan in een omleiding van de rijbaan eveneens ten zuidwesten van de bestaande N381. Het tracé tussen Oosterwolde en de Drentse grens volgt het beloop van de bestaande N381. Voorts voorziet het plan in de aanleg van ongelijkvloerse kruisingen.
2. [appellant] heeft op 2 oktober 2001 gekocht en op 1 november 2001 geleverd gekregen het perceel plaatselijk bekend [locatie] te Wijnjewoude (hierna: het perceel). Op het perceel staat een woonboerderij. Volgens [appellant] lijdt hij ten gevolge van het inpassingsplan schade, bestaande uit waardevermindering van het perceel en derving van inkomen van de op het perceel gevestigde ondernemingen.
3. Het college heeft aan het besluit van 3 maart 2015 een door Tog Nederland Noord Oost (hierna: Tog) opgesteld advies van 10 februari 2015 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat [appellant] ten gevolge van het inpassingsplan planschade lijdt bestaande uit waardevermindering van het perceel ten bedrage van € 41.000,00. [appellant] lijdt volgens het advies ten gevolge van het inpassingsplan geen inkomensschade. In het advies van Tog is verder het volgende vermeld. De procedure om te komen tot een reconstructie van de N381 is in maart 2000 gestart met het verschijnen van de Startnotitie MER/tracéstudie N381 (hierna: de Startnotitie). De inspraak over de Startnotitie heeft plaatsgevonden in de periode 8 mei - 5 juni 2000. In de Startnotitie is de ambitie van provinciale staten van Fryslân voor een reconstructie van de N381 weergegeven. De Startnotitie bevat vier alternatieven voor die reconstructie, waaronder een nieuw tracé tussen Wijnjewoude en Donkerbroek. Volgens het advies was de planologische verandering op grond van de Startnotitie ten tijde van de koop van het perceel voor [appellant] voorzienbaar en dient daarom de vastgestelde planschade voor zijn rekening te blijven.
Het college heeft aan het besluit van 1 september 2015 een advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: de bezwaarcommissie) van 3 juli 2015 ten grondslag gelegd. Daarin is vermeld dat [appellant] de planologische verandering kon voorzien op grond van de Startnotitie en het Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan, dat in concept van 15 juli tot en met 11 november 1998 ter inzage heeft gelegen en op 30 maart 1999 door provinciale staten van Fryslân is vastgesteld. De bezwaarcommissie is tot de conclusie gekomen dat het college het verzoek om een tegemoetkoming in planschade terecht heeft afgewezen, omdat de planologische verandering voor [appellant] voorzienbaar was.
De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd.
4. Artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt: "Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak."
Behandeling van het hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische verandering voor hem voorzienbaar was en dat de vastgestelde schade daarom voor zijn rekening dient te blijven. [appellant] voert in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft aangesloten bij het privaatrechtelijke stelsel van schadevergoeding van de artikelen 95 en volgende van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en de bepalingen over de voorzienbaarheid van een koper bij het sluiten van een koopovereenkomst in boek 7 van het BW. Volgens [appellant] is de maatstaf die de Afdeling hanteert voor het bepalen van voorzienbaarheid, waarnaar de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft verwezen, niet in overeenstemming met dit privaatrechtelijke stelsel.
[appellant] voert verder aan dat er geen concreet beleidsvoornemen is dat bekend is gemaakt. Daartoe voert [appellant] aan dat het Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan en de Startnotitie geen beleidsvoornemens zijn op grond waarvan voorzienbaarheid kan worden aangenomen, omdat het college noch provinciale staten in 2001 de bevoegdheid bezat om bestemmingsplannen vast te stellen of te herzien en de provincie derhalve de aanpassing van de N381 niet kon realiseren. Daarbij voert hij aan dat voor de aanpassing van de N381 geen draagvlak bestond bij de gemeenten die voor die aanpassing bestemmingsplannen zouden moeten herzien. Verder voert [appellant] aan dat de plannen voor de aanpassing van de N391 in de Startnotitie niet concreet waren, omdat het definitieve tracé nog niet vaststond. Ook was volgens hem de financiering voor de aanpassing nog niet geregeld. Voorts voert [appellant] aan dat de Startnotitie niet in de Staatscourant is gepubliceerd en daarom niet voldoet aan het vereiste dat alleen op basis van een concreet beleidsvoornemen dat is gepubliceerd voorzienbaarheid mag worden aangenomen. [appellant] voert tevens aan dat hij ten tijde van de terinzagelegging van de Startnotitie in 2000 nog geen plannen had om naar het perceel te verhuizen.
[appellant] voert tot slot aan dat het besluit van 1 september 2015 in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol bij het EVRM) is genomen, omdat zijn verzoek geheel is afgewezen. [appellant] stelt ten gevolge van het inpassingsplan een schade ter grootte van 10% van de waarde van zijn perceel te lijden. Dat is volgens hem een onevenredige, disproportionele schade. Nu zijn verzoek om een tegemoetkoming geheel is afgewezen, is er volgens hem geen sprake van een fair balance.
5.1. De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dat beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
5.2. De Afdeling heeft bij uitspraak van 31 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY1473) de tegen het inpassingsplan ingediende beroepen ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard en het inpassingsplan geheel in stand gelaten. Daarmee is het inpassingsplan in rechte onaantastbaar geworden en moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van het inpassingsplan. [appellant] heeft zijn verzoek gebaseerd op artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, dat een grond biedt voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van rechtmatig overheidshandelen voor zover de schade een gevolg is van een oorzaak vermeld in het tweede lid. Het inpassingsplan is vermeld in artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro.
Op de beoordeling van een verzoek op grond van artikel 6.1 van de Wro is afdeling 6.1 van de Wro van toepassing, waaronder artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro. In deze bepaling is geregeld dat het college in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekt bij zijn beslissing over de voor een tegemoetkoming in aanmerking komende schade. De bepalingen van het Burgerlijk Wetboek zijn niet van toepassing op de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade, bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Daargelaten de vraag of het burgerrechtelijk schadevergoedingsrecht de in artikel 6.3 van de Wro geregelde voorzienbaarheid als beoordelingscriterium kent, bestaat geen aanleiding om voor de toepassing van deze specifieke regeling in de Wro aansluiting te zoeken bij het burgerrechtelijk schadevergoedingsrecht.
5.3. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in beginsel voorzienbaarheid kan worden aangenomen op basis van een concreet beleidsvoornemen dat is vastgesteld en gepubliceerd door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van de planologische besluiten die nodig zijn om dat beleidsvoornemen te kunnen realiseren. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2950, over voorzienbaarheid op basis van een provinciaal streekplan, 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7442, over voorzienbaarheid op basis van een planologische kernbeslissing, en 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:765, over voorzienbaarheid op basis van een startnotitie. Dat het college en provinciale staten van Fryslân ten tijde van de vaststelling van het Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan en de Startnotitie niet bevoegd waren een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien betekent derhalve niet dat deze documenten geen concrete beleidsvoornemens kunnen bevatten op grond waarvan voorzienbaarheid moet worden aangenomen.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is voorts niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:763. Dat, naar [appellant] heeft gesteld, bij de betrokken gemeenten geen draagvlak voor aanpassing van de N381 bestond en de financiering voor die aanpassing nog niet was geregeld, betekent derhalve niet dat deze documenten geen concrete beleidsvoornemens kunnen bevatten.
Niet in geschil is dat de documenten ter inzage hebben gelegen en dat van die terinzagelegging vooraf mededeling is gedaan in de Leeuwarder Courant en het Friesch Dagblad. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat voor publicatie in de Staatscourant geen wettelijke verplichting bestond.
In het Provinciaal Verkeers- en Vervoerplan en in de Startnotitie is het nieuwe tracé voor het gedeelte van de N381 tussen Wijnjewoude en Donkerbroek, ten zuidwesten van het bestaande tracé, duidelijk op kaarten aangegeven en is in de tekst ingegaan op de voorgenomen aanpassing van de N381. [appellant] had ten tijde van de koop van zijn perceel op grond hiervan rekening kunnen en moeten houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planologische verandering voor [appellant] voorzienbaar was.
5.4. Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Het inpassingsplan wijzigt de bestemming van het perceel van [appellant] niet. Voor zover de in het inpassingsplan neergelegde mogelijkheden om in de nabijheid van het perceel een weg te realiseren of te wijzigen al zijn aan te merken als een aantasting van het recht op ongestoord genot van de eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, doet die verdragsbepaling niet af aan de mogelijkheid van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, zoals in de ter plaatse geldende planregeling. Die verdragsbepaling brengt niet met zich dat indien een planologische verandering voor een eigenaar voorzienbaar was, als bedoeld in artikel 6.3 van de Wro, desalniettemin een tegemoetkoming in de schade als gevolg van die planologische verandering aan die eigenaar moet worden toegekend. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
5.5. De conclusie is dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planschade die [appellant] ten gevolge van het inpassingsplan lijdt wegens voorzienbaarheid voor zijn rekening moet blijven.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Michiels w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017
507.