Uitspraak
201604060/1/R2.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2015 heeft het college een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingsweg 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend aan de [vergunninghoudster] (hierna: de maatschap) voor het uitbreiden van de veebezetting in de bestaande gebouwen op de locatie [locatie 1] te Haule.
Bij besluit van 19 april 2016 heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en heeft het zijn besluit van 9 oktober 2015 met aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2017, waar Mob, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, is verschenen. Voorts is daar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft bij het besluit van 9 oktober 2015 een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor het uitbreiden van de veebezetting van de melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Haule. Op grond van deze vergunning mogen 129 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar, 80 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar en 2 fokstieren en overig rundvee ouder dan twee jaar worden gehouden, met een maximaal toegestane emissie van 1957,55 kilogram ammoniak per jaar. Mob heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft bij het bestreden besluit van 19 april 2016 voormeld besluit met aanpassing van de motivering gehandhaafd en vergunningvoorschrift 1 gewijzigd. Het agrarisch bedrijf is gelegen nabij de voor verzuring gevoelige Natura 2000-gebieden "Fochteloërveen", "Drents-Friese Wold & Leggelderveld", "Bakkeveense Duinen" en "Wijnjeterper Schar". Omdat significante gevolgen in dit geval niet kunnen worden uitgesloten, zijn de gevolgen van de totale ammoniakemissie en stikstofdepositie van de uit te breiden veehouderij passend beoordeeld.
In de passende beoordeling is vermeld dat de depositietoename op deze gebieden wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van de gedeeltelijke intrekking van de Hinderwetvergunning van een veehouderij aan de [locatie 2] te Oosterwolde. Op basis van deze externe saldering wordt in het bestreden besluit geconcludeerd dat in overeenstemming met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 de depositie van stikstof op de Natura 2000-gebieden per saldo niet zal toenemen als gevolg van de uitbreiding van de melkveehouderij, zodat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zullen worden aangetast.
Toepasselijk recht
2. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen voor 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.
Externe saldering
3. Mob betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte wordt gesteld dat de uitbreiding van de melkveehouderij door saldering met de gedeeltelijke intrekking van de Hinderwetvergunning van de veehouderij aan de [locatie 2] niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Mob voert hiertoe aan dat het college voor wat betreft het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 2] is uitgegaan van een te hoge vergunde ammoniakemissie in de referentiesituatie. In dit verband stelt Mob dat ervan moet worden uitgegaan dat voor dit bedrijf in 1984 een Hinderwetvergunning is verleend voor 101 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar en 74 stuks jongvee tot twee jaar, maar dat een gedeelte van die vergunning vóór 1 maart 1993 van rechtswege is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de toenmalige Hinderwet. Er is volgens Mob een begin van bewijs geleverd dat dit het geval is, aangezien uit de door haar opgevraagde meitellingen kan worden afgeleid dat over een reeks van jaren het totale aantal stuks rundvee in de periode van 1985 tot en met 1993 nooit groter was dan 145, en vaak zelfs lager.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet ambtshalve hoeft te onderzoeken of een Hinderwetvergunning destijds gedeeltelijk van rechtswege is vervallen, maar dat het dat slechts moet doen als het daartoe concrete aanleiding heeft. In deze zaak was er volgens het college echter geen aanleiding om te veronderstellen dat de Hinderwetvergunning van rechtswege vervallen zou zijn, nu Mob in haar bezwaarschrift slechts in algemene bewoordingen heeft gesteld dat het college dit zou moeten onderzoeken. Bovendien heeft Mob de telgegevens waarop zij nu een beroep doet pas bij haar beroepschrift overgelegd, zodat het college naar zijn opvatting niet kan worden verweten dat het geen nader onderzoek heeft verricht naar die gegevens.
3.2. Voor de veehouderij aan de [locatie 2] te Oosterwolde is bij besluit van 20 augustus 1984 krachtens de Hinderwet een vergunning verleend voor een veebestand van 101 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar en 74 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar met een toegestane ammoniakemissie van 1.572,95 kg per jaar.
3.3. Artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, dat gold tot de inwerkingtreding van de Wet milieubeheer op 1 maart 1993, luidde:
"Wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, vervalt de vergunning voor dat gedeelte."
3.4. Op 20 mei 2015 heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:1587) gedaan met betrekking tot de verdeling van de bewijslast ten aanzien van de vaststelling of en zo ja, in hoeverre zich bij veehouderijen die bij de berekening van de omvang van de vergunde emissie in de referentiesituatie worden betrokken in relevante perioden mogelijk verval van rechten op grond van onder meer artikel 27, derde lid, van de Hinderwet heeft voorgedaan.
De Afdeling overwoog in die uitspraak dat het college in een geval waarin geen tekenen aanwezig waren dat gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting werden gehouden, bij het verlenen van de vergunning er niet toe verplicht was ambtshalve onderzoek te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet.
Het ligt primair op de weg van appellanten om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van de stelling dat de vergunning voor een veehouderij gedeeltelijk is vervallen. Indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen.
3.5. Voor de exploitatie van de veehouderij aan de [locatie 1] te Haule is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 verleend. Het college is voor de vraag welke bestaande emissierechten voor het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 2] te Oosterwolde op de referentiedata aanwezig waren op de Hinderwetvergunning van 20 augustus 1984 afgegaan. Mob bestrijdt dat van de juiste vergunde situatie is uitgegaan. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval sprake van een situatie, waarin op voorhand geen tekenen aanwezig waren dat in de periode van 20 augustus 1984 tot 1 maart 1993 gedurende ten minste drie achtereenvolgende jaren minder dieren in de inrichting aan de [locatie 2] werden gehouden dan toen vergund. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de voormelde uitspraak van 20 mei 2015, is het college in een dergelijke situatie niet verplicht bij het verlenen van de Nbw-vergunning ambtshalve onderzoek te doen naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel was vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet en ligt het primair op de weg van Mob om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van haar stelling dat de vergunning voor die veehouderij op enig moment gedurende de door haar genoemde jaren van rechtswege gedeeltelijk was vervallen.
Mob heeft daartoe in beroep meitellingen overgelegd waaruit volgens haar kan worden afgeleid dat in de genoemde periode van 1985 tot 1993 het aantal stuks rundvee lager was dan de 175 dat was vergund, waarmee Mob, naar zij betoogt, een begin van bewijs voor haar stelling heeft geleverd. De Afdeling stelt vast dat uit de overgelegde meitellingen inderdaad blijkt dat het totale aantal stuks rundvee in de bedoelde periode nooit groter was dan 145 en vaak zelfs beduidend lager, tussen 145 en 100 stuks. Anders dan het college heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om deze gegevens buiten beschouwing te laten, omdat deze pas in beroep en niet al in de bezwaarfase zijn overgelegd. Mob heeft ter zitting verklaard dat zij over deze meitellingen niet eerder de beschikking had, omdat de voor het opvragen daarvan te volgen procedure enige tijd in beslag neemt en in de bezwaarfase nog niet was afgerond. Anders dan het college meent, staat de toetsing door de rechter van het bestreden besluit naar de feiten en omstandigheden ten tijde daarvan er niet aan in de weg en verbiedt voorts geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, bij de beoordeling van het beroep gronden of nadere argumenten worden betrokken of voorgedragen die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3991, en de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3993). In dit geval zijn de telgegevens bij het aanvullend beroepschrift van 25 juni 2016 overgelegd. Dit was voldoende tijdig voor de andere partijen om daarop adequaat te kunnen reageren, zodat van strijd met de goede procesorde geen sprake is.
Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat Mob een begin van bewijs heeft geleverd voor de juistheid van de stelling dat de Hinderwetvergunning van 20 augustus 1984 van het saldo-gevende bedrijf van rechtswege gedeeltelijk is vervallen.
3.6. De Afdeling overweegt dat, ondanks het vorenstaande geen inhoudelijke grond bestaat voor het oordeel dat de externe saldering met de veehouderij aan de [locatie 2] op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. Hierbij is van belang dat uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is gebleken dat slechts een gedeelte - 425 kilogram ammoniak per jaar - van de totale emissie van de Hinderwetvergunning uit 1984 van de saldo-gever is gebruikt voor externe saldering en dat de eventueel vervallen emissierechten daarvoor niet waren benodigd. Mob heeft dit ook bevestigd. Voorts heeft de maatschap ter zitting onweersproken gesteld dat zij de eerste koper van emissierechten van de veehouderij aan de [locatie 2] is geweest, waarvan blijkens de stukken direct daarna melding is gedaan op grond van het Activiteitenbesluit aan het college van burgemeester en wethouders. Voor zover Mob erop heeft gewezen dat niet is uitgesloten dat bij de verlening van andere Nbw-vergunningen is gesaldeerd met vervallen emissierechten van de veehouderij aan de [locatie 2], zodat per saldo sprake zou kunnen zijn van een toename van de depositie van stikstof op de betrokken Natura 2000-gebieden, overweegt de Afdeling dat dergelijke vergunningen niet aan de orde zijn in de onderhavige procedure.
Het betoog faalt.
Vergoeding kosten behandeling bezwaar
4. Mob betoogt voorts dat het college ten onrechte heeft geweigerd de kosten te vergoeden die zij heeft gemaakt in verband met de behandeling van haar bezwaar. Mob wijst erop dat zij in bezwaar heeft betoogd dat het aan de bij het primaire besluit verleende vergunning verbonden voorschrift 1 onvoldoende rechtszeker was en dat de adviescommissie naar aanleiding van haar bezwaarschrift heeft geadviseerd dat voorschrift te schrappen. Bij het besluit op bezwaar is dat voorschrift gewijzigd. Daarmee is sprake van een gedeeltelijke herroeping van het primaire besluit wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, aldus Mob.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrift zoals dat bij het primaire besluit aan de vergunning was verbonden, niet onrechtmatig was. Dat de redactie van het voorschrift bij het besluit op bezwaar is verhelderd, betekent volgens het college niet dat aan Mob een vergoeding van de voor het bezwaar gemaakte kosten had moeten worden toegekend.
4.2. Artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
Het derde lid luidt:
"Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar."
4.3. Aan de vergunning was aanvankelijk het volgende voorschrift verbonden:
"De vergunning is geldig zolang de maximale aantallen dieren uit de aanvraag niet worden overschreden en de dieren volgens de in de tabel weergegeven stalsystemen worden gehouden (zie tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1.)."
Bij het bestreden besluit is aan de vergunning niet langer het voormelde voorschrift verbonden, maar het voorschrift:
"De vergunning geldt voor de maximale aantallen dieren in de voorgeschreven stalsystemen, zoals weergegeven in de tabel "Gewenste situatie" in overweging A.1.1."
4.4. De Afdeling stelt vast dat Mob haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.
De Afdeling volgt niet het standpunt van het college dat de wijziging van het voorschrift uitsluitend een wijziging in de formulering betreft. Waar het oorspronkelijke voorschrift aldus kan worden gelezen dat de vergunning volledig zijn gelding verliest indien de bedrijfsvoering op enig moment een bepaald veebestand te boven gaat, bepaalt het gewijzigde voorschrift de omvang van het vergunde project. Nu het college aanleiding heeft gezien het voorschrift in deze zin te wijzigen en niet is gebleken dat gewijzigde feiten of omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet het ervoor worden gehouden dat het primaire besluit wat betreft dit onderdeel door het college niet met de vereiste zorgvuldigheid was voorbereid en in zoverre is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
Het college heeft derhalve ten onrechte geweigerd de kosten te vergoeden die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover het college bij het besluit op bezwaar van 19 april 2016 heeft geweigerd de kosten te vergoeden die Mob redelijkerwijs heeft gemaakt in verband met de behandeling van haar bezwaar. Dit betekent dat de bij het besluit van 9 oktober 2015 verleende vergunning, zoals gewijzigd bij het besluit op bezwaar, in stand blijft.
Proceskosten
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten die Mob in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, te worden veroordeeld.
Nu het college bij besluit van 19 april 2016 het primaire besluit gedeeltelijk heeft herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid, komen de kosten die Mob in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken mede voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:75 samen Pro met artikel 7:15 van Pro de Awb tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand te veroordelen.
Ten aanzien van het verzoek van de maatschap tot vergoeding van kosten die zij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, overweegt de Afdeling dat een veroordeling tot betaling van de proceskosten door een derde-partij in beginsel niet in de rede ligt. De Afdeling is van oordeel dat zich in de voorliggende situatie geen bijzondere situatie voordoet die aanleiding vormt om een proceskostenveroordeling ten laste van het college toe te kennen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 19 april 2016, voor zover het college daarbij heeft geweigerd de kosten te vergoeden die de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. redelijkerwijs heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.:
a. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. G. Klapwijk, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Klapwijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
726.