Uitspraak
201607969/1/A1.
Datum uitspraak: 8 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Steenbergen, [appellant C], gevestigd te [plaats], [appellant D], wonend te Steenbergen (hierna: [appellant A] en anderen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 september 2016 in zaken nrs. 15/3606, 15/3607, 15/3608, 15/3626, 15/3628, 15/3632, 15/3633, 15/3634 in het geding tussen:
onder meer [appellant A] en anderen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 22 oktober 2013 heeft het college, naar aanleiding van verzoeken daartoe, 18 eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer te Nieuw-Vossemeer onder oplegging van een dwangsom gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de zomerhuizen te staken.
Bij onderscheiden besluiten van 3 juni 2014 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de besluiten van 22 oktober 2013 herroepen.
Bij onderscheiden besluiten van 27 januari 2015 heeft het college de eigenaren van zomerhuizen onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van zomerhuizen op het park binnen zes weken na de verzending van dit besluit te beëindigen.
Bij uitspraak van 9 september 2016 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant A] en anderen tegen de besluiten van 27 januari 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2017, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.P.E. de Brouwer, advocaat te Roosendaal, en het college, vertegenwoordigd door C. Franken en mr. M. de Jong, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. E. Gadzo, advocaat te Bergen op Zoom, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] en anderen zijn eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer te Nieuw-Vossemeer. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van zomerhuizen op het park in strijd met het bestemmingsplan.
[appellant A] en anderen zijn eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer. Zij stellen zich op het standpunt dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op het park in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
Bestemmingsplan
2. Op Park aan ’t Veer geldt het bestemmingsplan "Assumburg I", zoals herzien met het bestemmingsplan "Herziening Assumburg I". Aan de bedoelde zomerhuizen is de bestemming "Zomerhuizen - klasse ZH" toegekend.
Artikel 3, lid A, onder I, onderdeel a, van de planvoorschriften luidt: "De op de kaart voor "Zomerhuizen - klasse ZH" aangewezen grond mag uitsluitend worden bebouwd met […] aaneengebouwde zomerhuizen, met dien verstande dat per bebouwingsoppervlak ten hoogste 4 zomerhuizen zullen worden gebouwd."
Artikel 3, lid C, luidt: "Het is verboden:
a. de bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming;
b. de zomerhuizen te gebruiken voor permanente bewoning."
Artikel 1 luidt Pro: "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
a. "zomerhuis": elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden; […]
d. "gebruiken": het gebruiken, doen en laten gebruiken; […]."
Bespreking van het hoger beroep
3. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip "één huishouden". De rechtbank gaat er volgens [appellant A] en anderen ten onrechte van uit dat de onderlinge verbondenheid tussen de bewoners van een zomerhuis ook in het hoofdverblijf moet bestaan. Dat is volgens [appellant A] en anderen bezwaarlijk omdat ter plaatse niet permanent mag worden gewoond. Volgens [appellant A] en anderen kan een groep personen die een woning gezamenlijk gebruikt, zoals een vriendengroep, één huishouden vormen. [appellant A] en anderen stellen dat niet zonder meer kan worden aangesloten bij de definitie van "huishouden" in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal (hierna: Van Dale), zoals het college heeft gedaan. Zij wijzen in dat verband op de andersluidende definitie die het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: het CBS) hanteert: "Één of meer personen die samen een woonruimte bewonen en zichzelf niet-bedrijfsmatig voorzien van de dagelijkse behoeften".
3.1. Het begrip "huishouden" is niet gedefinieerd in de planvoorschriften. Het college heeft zich in de besluiten van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat er sprake is van één huishouden indien één of meer personen in vast verband samenleven en er sprake is van continuïteit in de samenstelling ervan en van onderlinge verbondenheid. Het heeft daarbij aangesloten bij de definitie in Van Dale van "huishouden", waarin een huishouden wordt omschreven als "een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)". Voorts heeft het college zich onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193, en van 18 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH6337, op het standpunt gesteld dat het samenwonen door seizoenarbeiders niet gelijk kan worden gesteld aan een huishouden als bedoeld in de planvoorschriften, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid. Het college heeft zich in de loop van de procedure op het standpunt gesteld dat vriendengroepen niet als één huishouden kunnen worden aangemerkt.
3.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de uitleg van het college van het begrip "huishouden" niet onredelijk is, waarbij het college het vaste verband alsmede de continuïteit en onderlinge verbondenheid van onderscheidend belang heeft kunnen achten. Het college heeft daarom kunnen aansluiten bij de definitie van Van Dale die, anders dan de definitie van het CBS, ook het vaste samenlevingsverband voorop stelt. Daarmee wordt de grens van een redelijke uitleg van het begrip "huishouden" niet overschreden. De rechtbank heeft uit de door het college gehanteerde definitie kunnen afleiden dat de verbondenheid en continuïteit zich ook elders moet manifesteren, bijvoorbeeld op het hoofdverblijf. Daarbij wordt betrokken dat de zomerhuizen ingevolge artikel 3, lid C, van de planvoorschriften niet permanent mogen worden bewoond, zodat kan worden verwacht dat de bewoners in beginsel elders over een hoofdverblijf beschikken. Het college heeft in dat verband ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het college ervan uitgaat dan men een huishouden vormt, indien men samenwoont in het hoofdverblijf en daar een huishouden vormt. Het college heeft niet bij voorbaat de mogelijkheid uitgesloten dat in Nederland een huishouden ontstaat. Volgens het college hebben veel bewoners echter zelf aangegeven dat zij samen niet één huishouden vormen en dat zij door hun werkgever op het vakantiepark zijn gehuisvest.
De nadere invulling van het begrip "huishouden" blijkt uit de vragenlijst die het college heeft gebruikt bij de controles op het park. De lijst bevat de vraag of de bewoners collega’s van elkaar zijn, of zij een affectieve relatie met elkaar hebben dan wel dat zij een andere relatie hebben. Uit de toelichting van het college ter zitting van de Afdeling blijkt dat het college het niet noodzakelijk acht dat de bewoners een affectieve relatie met elkaar hebben, om te kunnen spreken van een huishouden. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat indien de bewoners aangeven dat zij familie van elkaar zijn, het college aanneemt dat de bewoners samen één huishouden vormen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat seizoenarbeiders die met elkaar in een zomerhuis verblijven en geen affectieve of familiaire band met elkaar hebben, alsmede op hun hoofdverblijf niet samenwonen, niet als één huishouden kunnen worden gekenmerkt wegens het ontbreken van de verbondenheid en continuïteit, als bedoeld in de omschrijving van het college. Voorts heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat vriendengroepen in de regel ook niet aan die criteria voldoen.
Het betoog faalt.
4. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de controles die aan de besluiten van 27 januari 2015 ten grondslag liggen niet in orde zijn. In dat verband stellen zij dat de toezichthouders oneigenlijke druk hebben uitgeoefend op de gecontroleerde personen. Ook is aan de gecontroleerde personen ten onrechte niet medegedeeld dat zij niet verplicht zijn tot antwoorden. Voorts zijn toezichthouders niet afgegaan op hun eigen waarneming en is onduidelijk hoe het onderscheid is gemaakt tussen personen die ter plaatse aanwezig waren en personen die ter plaatse verblijven. Bovendien zijn de controlerapporten erg summier. Tevens betogen [appellant A] en anderen dat de rechtbank de bewijslast ten onrechte heeft omgekeerd.
Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellant A] en anderen aan dat geen van de aanwezigen heeft verklaard over zijn reden van aanwezigheid in het zomerhuis en dat zonder aanvullend bewijs niet kan worden geconcludeerd dat ter plaatse met meer dan één huishouden wordt gewoond.
Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellant A] en anderen aan aan dat geen van de aanwezigen heeft verklaard over zijn reden van aanwezigheid in het zomerhuis en dat zonder aanvullend bewijs niet kan worden geconcludeerd dat ter plaatse met meer dan één huishouden wordt gewoond.
Met betrekking tot zomerhuis […] voeren [appellant A] en anderen aan dat de toezichthouder ten onrechte heeft gesteld dat beide personen elkaar niet zouden kennen. Volgens [appellant A] en anderen werken zij al ruim twee en een half jaar samen en hebben zij er uitdrukkelijk voor gekozen met elkaar samen te wonen.
Met betrekking tot zomerhuis […] voeren [appellant A] en anderen aan aan dat de twee bewoners er uitdrukkelijk voor hebben gekozen samen in één zomerhuis te gaan wonen, terwijl zij ook apart konden gaan wonen met slechts één persoon per huis.
Met betrekking tot zomerhuis […] voeren [appellant A] en anderen aan dat de twee bewoners er uitdrukkelijk voor hebben gekozen samen in één zomerhuis te gaan wonen, terwijl zij ook apart konden gaan wonen met slechts één persoon per huis. Bovendien woonden zij zowel in juli 2014 als in november 2014 samen.
Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellant A] en anderen aan dat de toezichthouder zijn verklaring heeft gewijzigd en dat er feitelijke onjuistheden zijn.
Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellant A] en anderen aan dat er slechts één vragenlijst is ingevuld en niet drie.
Met betrekking tot zomerhuis nr. […] voeren [appellant A] en anderen onder verwijzing naar de verklaring Holland Contracting aan dat één van de door het college vermelde personen daar niet woonde ten tijde van de controle. Volgens [appellant A] en anderen is Holland Contracting de werkgever van de bewoners van de huizen van appellanten en houdt zij de huur in op het salaris van haar werknemers, zodat zij over informatie beschikt wie in welke woning woont.
4.1. In de besluiten van 27 januari 2015 is naar voren gebracht dat verschillende toezichthouders op 1 en 2 juli 2014 en 5 en 6 november 2014 in opdracht van het college controles hebben uitgevoerd op Park aan ’t Veer met als doel te beoordelen of de aanwezige personen in overeenstemming met het bestemmingsplan op het park verblijven. Tijdens de controles hebben de toezichthouders de aanwezige personen gevraagd een vragenlijst in te vullen. De vragenlijst was vertaald en beschikbaar in het Pools, Bulgaars, Roemeens, Duits en Hongaars. Tijdens de controles waren tolken Pools en Hongaars aanwezig. De vragenlijst is gericht op het verkrijgen van informatie over het doel van het verblijf op het park, de duur van het verblijf in het zomerhuis en de onderlinge relatie tussen de bewoners van het zomerhuis. Met betrekking tot de onderlinge relatie wordt in de vragenlijst gevraagd of de bewoners collega’s van elkaar zijn, of zij een affectieve relatie met elkaar hebben en zo ja, waaruit die blijkt, en wordt gevraagd of het een andere relatie betreft. Ook wordt gevraagd of de bewoners in hun thuisland op hetzelfde adres wonen of woonden, en wordt gevraagd of zij een echtgenoot, levenspartner of thuiswonende kinderen hebben die niet hier verblijven.
Het college heeft zich in de besluiten van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat de zomerhuizen nrs. […], […], […], […], […], […], […] en […] in strijd met het bestemmingsplan niet door één huishouden worden gebruikt.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2082), ligt het op de weg van het college om aannemelijk te maken dat betrokkene overtreder was van de planvoorschriften en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan degene die als overtreder is aangemerkt om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de vragenlijsten heeft kunnen gebruiken voor het onderzoek naar de relatie tussen de bewoners van de zomerhuizen. Geen aanknopingspunten zijn aanwezig voor het oordeel dat door de toezichthouders oneigenlijke druk is uitgeoefend op de gecontroleerde personen. Anders dan [appellant A] en anderen stellen, waren de toezichthouders niet gehouden de gecontroleerde personen mede te delen dat zij niet verplicht zijn tot antwoorden. Het onderzoek is uitgevoerd met het oog op een mogelijke herstelsanctie en niet met het oog op een punitieve sanctie. Voorts zijn de lasten niet aan de bewoners opgelegd. Anders dan [appellant A] en anderen betogen, is van een omkering van de bewijslast geen sprake. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college met de ingevulde vragenlijsten in combinatie met de bevindingen van de toezichthouders aannemelijk kan maken dat de zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan worden bewoond. Vervolgens ligt het op de weg van [appellant A] en anderen om hun standpunt dat geen overtreding aanwezig is, te onderbouwen. De enkele stelling dat de verklaringen zijn ingetrokken, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de in de dossiers opgenomen verslagen van de toezichthouders niet in alle gevallen zonder nadere toelichting duidelijk zijn. Gelet op de overige informatie in het dossier waaronder de vragenlijsten, alsmede de ter zitting van de rechtbank en de Afdeling gegeven toelichting door het college, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de zomerhuizen in strijd met het bestemmingsplan door meer dan één huishouden worden bewoond. Voorts heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant A] en anderen het standpunt van het college genoegzaam hebben weersproken. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
4.3. Tijdens de controle in juli 2014 heeft de toezichthouder in zomerhuis nr. […] drie personen ter plaatse aangetroffen waarvan één persoon in een ander zomerhuis woont. Naar aanleiding van deze controle hebben twee bewoners van zomerhuis nr. […] een vragenlijst ingevuld. Volgens de door henzelf ingevulde vragenlijst verblijven zij hier om te werken en zijn zij collega’s van elkaar en hebben zij geen (affectieve) relatie met elkaar. Tijdens de controle in november 2014 hebben de toezichthouders eenmaal drie personen in het zomerhuis aangetroffen en eenmaal één van deze drie personen. Laatstgenoemde persoon heeft een vragenlijst ingevuld en de andere twee personen wilden niet meewerken. Volgens de door de bewoner ingevulde vragenlijst woont hij met twee andere mannen in het zomerhuis, zijn zij collega’s van elkaar en hebben zij geen (affectieve) relatie. Één van de mannen die in de vragenlijst is genoemd en die ter plaatse is aangetroffen, woonde in juli 2014 ook in het zomerhuis en heeft toen een vragenlijst ingevuld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis door meer dan één huishouden wordt bewoond. Dat twee mannen in november 2014 niet wilden meewerken aan de controle, heeft de rechtbank terecht niet tot een andere conclusie geleid.
4.4. Tijdens de controle in juli 2014 heeft een toezichthouder in zomerhuis nr. […] drie Hongaarse personen aangetroffen. Naar aanleiding van deze controle hebben zij een vragenlijst ingevuld, waarop zij hebben vermeld dat zij hier voor werk verblijven, collega’s van elkaar zijn en geen (affectieve) relatie met elkaar hebben. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis werd gebruikt voor de huisvesting van meerdere huishouden.
Tijdens de controle in november 2014 heeft een toezichthouder ter plaatse drie mannen aangetroffen. Uit het verslag van de toezichthouder volgt dat een van de mannen zijn werkgever aan de telefoon had, die geen toestemming verleende om medewerking te verlenen aan de controle. Daarna wilden de mannen volgens het verslag niet meer meewerken aan de controle. Het college acht het aannemelijk dat de drie mannen collega’s van elkaar zijn en gezamenlijk meer dan één huishouden vormen.
Hoewel het college gelet op het gebrek aan medewerking niet heeft kunnen vaststellen of de situatie in november 2014 wezenlijk anders was dan in juli 2014, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de bewoning van het zomerhuis door meer dan één huishouden in november 2014 voortduurde. In hoger beroep hebben [appellant A] en anderen niet onderbouwd dat en waarom de bewoners van het zomerhuis als één huishouden moeten worden aangemerkt.
4.5. Tijdens de controle in juli 2014 heeft een toezichthouder in zomerhuis nr. […] vier Poolse personen aangetroffen. Naar aanleiding van deze controle hebben zij een vragenlijst ingevuld, waarop zij hebben vermeld dat zij hier voor werk verblijven en collega’s van elkaar zijn. Voorts hebben twee personen aangegeven dat zij een affectieve relatie met elkaar hebben. In juli 2014 hebben de eigenaren van het zomerhuis nieuwe vragenlijsten overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij collega’s van elkaar zijn en een vriendengroep vormen. Tijdens de controle in november 2014 heeft een toezichthouder twee mannen in het zomerhuis aangetroffen. Volgens het verslag van de toezichthouder hebben zij verklaard dat zij geen andere relatie met elkaar hebben dan een werkrelatie. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis door meer dan één huishouden werd bewoond. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant A] en anderen aannemelijk hebben gemaakt dat de twee personen in vast verband met elkaar samenleefden en dat er sprake was van continuïteit en van onderlinge verbondenheid. Zij hebben nagelaten door middel van bewijsstukken uitsluitsel te geven over de onderlinge verbondenheid van de bewoners.
4.6. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat zomerhuis nr. […] in november 2014 door meer dan één huishouden werd bewoond. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en anderen niet door middel van bewijsstukken uitsluitsel hebben gegeven over de onderlinge verbondenheid van de twee personen die het zomerhuis in november 2014 bewoonden. De enkele stelling dat de twee bewoners er uitdrukkelijk voor hebben gekozen samen in één zomerhuis te gaan wonen, geeft onvoldoende aanknopingspunten om tot een andere conclusie te komen dan de rechtbank.
4.7. Tijdens de controle in juli 2014 heeft een toezichthouder in zomerhuis nr. […] drie Poolse personen aangetroffen. Naar aanleiding van deze controle hebben zij een vragenlijst ingevuld, waarop zij hebben vermeld dat zij hier voor werk verblijven en collega’s van elkaar zijn. In juli 2014 hebben de eigenaren van het zomerhuis nieuwe vragenlijsten overgelegd, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij collega’s van elkaar zijn en een vriendengroep vormen. Tijdens de controle in november 2014 heeft een toezichthouder twee personen in het zomerhuis aangetroffen. Volgens het verslag van de toezichthouder woonden zij in juli 2014 in andere zomerhuizen, hebben zij in juli 2014 al vragenlijsten ingevuld en mogen ze die van hun werkgever niet nogmaals invullen en verder hebben zij verklaard geen relatie met elkaar te hebben. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis in november 2014 door meer dan één huishouden werd bewoond. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en anderen niet door middel van bewijsstukken uitsluitsel hebben gegeven over de onderlinge verbondenheid van de twee personen die zomerhuis nr. […] in november 2014 bewoonden. De enkele stelling dat de twee bewoners er uitdrukkelijk voor hebben gekozen samen in één zomerhuis te gaan wonen, geeft onvoldoende aanknopingspunten om tot een andere conclusie te komen dan de rechtbank.
4.8. Met betrekking tot zomerhuis nr. […] heeft de rechtbank overwogen dat tijdens de controle in november 2014 drie van de vier vragenlijsten voldoende zijn ingevuld om op basis daarvan aannemelijk te achten dat het zomerhuis door meer dan één huishouden werd bewoond. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat uit deze vragenlijsten volgt dat ter plaatse één stel woont en twee personen die onderling geen (affectieve) relatie met elkaar hebben, hetgeen wordt bevestigd door de verklaring van een toezichthouder. De rechtbank heeft de wijziging in de verklaring van de toezichthouder van "aangetroffen" in "woonachtig" niet ter zake doende geacht, omdat zij op basis van onder meer de vragenlijsten aannemelijk acht dat het zomerhuis door meer dan één huishouden werd bewoond. In hoger beroep heeft [appellant A] niet onderbouwd dat en waarom de bewoners van het zomerhuis als één huishouden moeten worden aangemerkt.
4.9. Tijdens de controle in november 2014 zijn door een toezichthouder drie vrouwen in zomerhuis nr. […] aangetroffen en twee mannen. Volgens het verslag van de toezichthouder hebben de aanwezigen verklaard dat de vrouwen in het zomerhuis wonen en dat twee vrouwen een relatie hebben met de mannen, die op bezoek zijn. Volgens het verslag hebben de vrouwen verklaard dat zij collega’s van elkaar zijn en dat zij onderling geen relatie met elkaar hebben. Één van deze vrouwen heeft een vragenlijst ingevuld waarin zij heeft aangegeven dat zij hier voor werk verblijft. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er weliswaar maar één vragenlijst is ingevuld, maar dat de informatie uit de vragenlijst wordt ondersteund en aangevuld door het verslag van de toezichthouder. De enkele stelling dat slechts één vragenlijst is ingevuld, is onvoldoende om de conclusie van de rechtbank te ontkrachten dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis door meer dan één huishouden wordt bewoond.
4.10. Tijdens de controle in juli 2014 heeft een toezichthouder in zomerhuis nr. […] vier personen aangetroffen. Volgens de door hen ingevulde vragenlijsten en het verslag van de toezichthouder hebben twee van deze personen een relatie met elkaar. In juli 2014 heeft het college nieuwe vragenlijsten ontvangen, waarin de bewoners hebben aangegeven dat zij geen collega’s van elkaar zijn maar dat zij wel een (affectieve) relatie met elkaar hebben. Niet is toegelicht waaruit die relatie tussen alle bewoners blijkt. Tijdens de controle in november 2014 zijn drie personen in het zomerhuis aangetroffen. Volgens het verslag van de toezichthouders gaat het om het stel dat ook in juli 2014 het zomerhuis bewoonde, in combinatie met een derde persoon. Die persoon heeft aan de toezichthouder verklaard dat hij geen relatie heeft met de andere bewoners. Voorts ontbreekt volgens de toezichthouder één bewoner die in juli 2014 ook in het zomerhuis woonde. Holland Contracting heeft verklaard dat die persoon in november 2014 niet in het zomerhuis woonde. Dat maakt echter niet dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het zomerhuis door meer dan één huishouden werd bewoond, aangezien het stel en de derde persoon geen (affectieve) relatie met elkaar hebben en ook anderszins niet is gebleken dat zij voldoen aan de criteria om als één huishouden te worden aangemerkt.
4.11. De betogen falen.
5. Voor zover [appellant A] en anderen betogen dat zij niet inzien welk belang erbij is gediend dat twee personen die geen (affectieve) relatie met elkaar hebben, niet met elkaar in een zomerhuis mogen wonen, wordt overwogen dat over de invulling door het college van het begrip "huishouden" hiervoor onder overweging 3.2 een oordeel is gegeven.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat het college dient af te zien van handhaving. In dat verband doen zij een beroep op het vertrouwensbeginsel. [appellant A] en anderen betogen dat zij op grond van een brief van het college van 22 mei 2007 de vakantiewoningen hebben gekocht voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat zij erop mochten vertrouwen dat er geen strijd was met het bestemmingsplan en dat het college niet tot handhavend optreden zou overgaan.
7.1. De brief van 22 mei 2007 is gericht aan de Coöperatieve Vereniging Sunclass Nieuw-Vossemeer Beheer u.a. - waar [appellant A] en anderen naar gesteld verplicht lid van zijn, hetgeen het college niet heeft weersproken - en betreft een weigering om over te gaan tot handhavend optreden. In de brief is het volgende vermeld: "Ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Assumburg I" rust op de betreffende percelen de bestemming Zomerhuizen, waaronder wordt verstaan: elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden. Het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers valt onder niet permanente huisvesting. Ook kan er, gelet op rechtelijke uitspraken op dit onderdeel, sprake zijn van één huishouden, indien een groep personen een woning gezamenlijk gebruiken. Hoewel wij het met u eens zijn dat het huisvesten van werknemers op een vakantiepark onwenselijk is, vinden wij in de omschrijving van de bestemming onvoldoende steun om met succes handhavend op te treden tegen de tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers."
7.2. Dat het college zich in de brief van 22 mei 2007 op het standpunt heeft gesteld dat het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers niet valt onder permanente huisvesting, brengt niet met zich dat het college geen nadere invulling kan geven aan het begrip "permanente huisvesting". Ook aan het begrip "huishouden" kan en mag het college nadere invulling geven. Uit de brief blijkt niet dat het college het standpunt heeft ingenomen dat een groep personen die een woning gezamenlijk gebruikt, in de regel wordt aangemerkt als één huishouden. Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat het college niet ondubbelzinnig en ongeclausuleerd heeft verklaard dat nimmer zal worden opgetreden tegen tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers in de zomerhuizen op het park.
Het betoog faalt.
8. Verder betogen [appellant A] en anderen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de begunstingstermijn van zes weken onredelijk is. Volgens [appellant A] en anderen had de begunstigingstermijn ten minste vier maanden moeten zijn. Zij stellen dat de rechtbank ten onrechte uitgaat van een termijn van 17 maanden. Niet bekend was wanneer de uitspraak van de rechtbank zou worden gedaan, zodat de huurovereenkomsten daar niet op konden worden afgestemd.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de geboden begunstigingstermijn in redelijkheid toereikend is om aan de last te kunnen voldoen. Voorop wordt gesteld dat bij het bepalen van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het binnen de gestelde termijn niet mogelijk is de verhuur, dan wel het laten gebruiken, van de zomerhuizen op het park door (individuele) arbeidsmigranten die samen meer dan één huishouden vormen, te beëindigen en beëindigd te houden. Niet gebleken is dat de bewoners niet binnen de gestelde termijn elders kunnen worden gehuisvest. In de door [appellant A] en anderen gestelde contractuele verplichtingen behoefde het college geen aanleiding te zien een langere termijn vast te stellen. Over de door [appellant A] en anderen naar voren gebracht termijn van 17 maanden heeft de rechtbank overwogen dat het college de begunstigingstermijn in de loop van de procedure heeft verlengd tot zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank, zodat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank feitelijk een begunstigingstermijn van 17 maanden is gegund. Die weergave van de gang van zaken is niet onjuist.
Het betoog faalt.
Gronden herhalen en inlassen
9. [appellant A] en anderen hebben gesteld dat de door hen ingediende zienswijzen tegen de lasten onder dwangsom van 22 oktober 2013 en 27 januari 2015, alsmede hun bezwaarschriften tegen die besluiten, als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op de daarin genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant A] en anderen hebben in hun hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Het aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Slot en conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Smulders-Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2017
672.