Uitspraak
201701540/1/A2.
Datum uitspraak: 13 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Almere,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 januari 2016 (lees: 2017) in zaak nr. 16/4031 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de Almeerse Scholen Groep (thans: de Stichting Openbaar Onderwijs Almere, hierna: het bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2016 heeft het bestuur [appellante] en haar ouders medegedeeld dat [appellante] met ingang van 18 april 2016 definitief wordt verwijderd van de school De Meergronden (hierna: de school).
Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het bestuur het door [appellante] en haar moeder [moeder] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 januari 2016 (lees: 2017) heeft de rechtbank het door [appellante] en haar moeder daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.A. Rispens, advocaat te Hilversum, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.M.P. Blom, advocaat te Lelystad, en de rector van de school, zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond
1. Aan het besluit van 8 april 2016, zoals gehandhaafd bij besluit van 14 juli 2016, heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat [appellante] op 23 maart 2016 onder schooltijd betrokken is geweest bij een geweldsincident tegen een medeleerlinge, waarbij de medeleerlinge ernstige verwondingen heeft opgelopen, en dat [appellante] in strijd heeft gehandeld met de aan haar naar aanleiding van dit incident opgelegde schorsing door op 31 maart 2016 het schoolgebouw te betreden.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 14 juli 2016 niet onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het bestuur in redelijkheid dit besluit heeft kunnen nemen.
3. [appellante] kan zich met dit oordeel niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Ontvankelijkheid van het hoger beroep
4. Het bestuur heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting het standpunt ingenomen dat het hoger beroep van [appellante] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat zij minderjarig is en niet bekwaam is in rechte te staan. Volgens het bestuur kan [appellante] niet in staat worden geacht tot een redelijke waardering van haar belangen en is zij niet in staat de juridische gevolgen van het instellen van rechtsmiddelen tegen het verwijderingsbesluit te overzien. Volgens het bestuur blijkt bovendien uit onder meer artikel 14 van Pro het Inrichtingsbesluit WVO, dat ziet op het besluit tot definitieve verwijdering van een leerling, dat de wetgever er van uitgaat dat een minderjarige leerling niet tot een redelijke waardering van zijn belangen in het kader van een verwijderingsbesluit in staat moet worden geacht.
4.1. Artikel 8:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt als volgt:
1. Natuurlijke personen, onbekwaam om in rechte te staan, worden in het geding vertegenwoordigd door hun vertegenwoordigers naar burgerlijk recht. De wettelijke vertegenwoordiger behoeft niet de machtiging van de kantonrechter, bedoeld in artikel 349 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.
2. De in het eerste lid bedoelde personen kunnen zelf in het geding optreden, indien zij tot een redelijke waardering van hun belangen in staat kunnen worden geacht.
[…]
Artikel 1:245 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt als volgt:
1. Minderjarigen staan onder gezag.
[…]
4. Het gezag heeft betrekking op de persoon van de minderjarige, het bewind over zijn vermogen en zijn vertegenwoordiging in burgerlijke handelingen, zowel in als buiten rechte.
[…]
Artikel 14 van Pro het Inrichtingsbesluit WVO luidt als volgt:
1. Het bevoegd gezag kan besluiten tot definitieve verwijdering van een leerling nadat deze en, indien de leerling nog niet de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, ook diens ouders, voogden of verzorgers, in de gelegenheid is onderscheidenlijk zijn gesteld hierover te worden gehoord. […]
[…]
4.2. [appellante] was ten tijde van het instellen van het hoger beroep ruim zestien jaar en vier maanden oud, en derhalve minderjarig. Uit artikel 8:21 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1:245, vierde lid, van het BW vloeit voort dat zij alleen zelf in het geding kan optreden, indien zij tot een redelijke waardering van haar belangen in staat kan worden geacht.
4.3. Gelet op haar leeftijd ten tijde van het instellen van het hoger beroep, de aard van het besluit waartegen zij opkomt, te weten de verwijdering van school, en het verwijt dat haar door het bestuur wordt gemaakt, namelijk betrokkenheid bij mishandeling van een medeleerlinge, is de Afdeling van oordeel dat [appellante] zelf hoger beroep kon instellen. Van aanwijzingen dat [appellante] in dezen niet tot een redelijke waardering van haar belangen in staat kan worden geacht, is niet gebleken. Dat, naar het schoolbestuur stelt, de procedure juridisch gecompliceerd is, is in dit kader onvoldoende, nu het hebben van juridische kennis geen vereiste is om in rechte te kunnen staan. Uit de omstandigheid dat in het Inrichtingsbesluit WVO is bepaald dat de ouders van een leerling van een verwijderingsbesluit op de hoogte moeten worden gesteld, kan, anders dan het schoolbestuur stelt, evenmin worden afgeleid dat een leerling derhalve niet tot een redelijke waardering van zijn belangen in staat moet worden geacht. Dit geldt temeer nu ingevolge artikel 14 van Pro het Inrichtingsbesluit WVO het verwijderingsbesluit ook aan de leerling zelf moet worden bekend gemaakt.
Het betoog faalt.
5. Het schoolbestuur heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting tevens op het standpunt gesteld dat [appellante] geen reëel en actueel belang meer heeft bij een oordeel over het verwijderingsbesluit. Volgens het schoolbestuur is het belang van [appellante] erin gelegen dat zij terug kan keren naar de school. Nu zij in de zomer van 2017 is geslaagd voor haar eindexamen mavo en geen opleiding meer wil volgen aan de school, heeft vernietiging van het verwijderingsbesluit voor [appellante] geen feitelijke betekenis meer, aldus het schoolbestuur.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0408), is de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dat van betekenis is voor het geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat appellant voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn.
Het betoog van het schoolbestuur gaat eraan voorbij dat [appellante], hoewel zij te kennen heeft gegeven niet te zullen terugkeren naar de school in geval van vernietiging van het verwijderingsbesluit, nog een rechtens te beschermen belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het verwijderingsbesluit. Redengevend hierbij is dat het verwijderingsbesluit, gelet op de gronden waarop dit is genomen, een publiekelijke afwijzing van haar gedrag behelst (vergelijk de jurisprudentie van de Afdeling over de oplegging van een huisverbod, bijvoorbeeld de uitspraak van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4973). Gelet hierop is tot op zekere hoogte aannemelijk dat [appellante] als gevolg van het verwijderingsbesluit in haar eer en goede naam is geschaad. Reeds hierom kan [appellante] in haar hoger beroep worden ontvangen.
Het betoog faalt.
Gronden van het hoger beroep
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het advies van de bezwaarschriftencommissie in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Awb tot stand is gekomen. Volgens haar moeten de secretarissen van de bezwaarschriftencommissie geacht worden werkzaam te zijn voor het bestuur. Nu de voor deze zaak benoemde secretarissen beiden als advocaat werkzaam zijn op hetzelfde kantoor als de gemachtigde van het bestuur in deze procedure, mr. Blom, en advocaten bij uitstek partijdig zijn, hebben zij uit dien hoofde een persoonlijk belang bij de besluitvorming, aldus [appellante].
Voorts voert [appellante] in dit kader aan dat uit de "Regeling commissie bezwaarschriften ASG" van de Almeerse Scholen Groep (hierna: de Regeling) volgt dat alleen deskundigen als secretaris van de bezwaarschriftencommissie worden aangesteld. Nu uit bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1970) volgt dat advocaten niet tegelijk als advocaat en onafhankelijk deskundige van een bestuursorgaan kunnen optreden, is hiermee op zijn minst de schijn van partijdigheid gewekt. Beïnvloeding van de advisering door de bezwaarcommissie door de secretarissen van de bezwaarcommissie, tevens kantoorgenoten van de gemachtigde van het bestuur, kan immers niet worden uitgesloten.
[appellante] betoogt voorts dat, voor zover wordt geoordeeld dat de geschetste gang van zaken is toegestaan, het op de weg van de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie had gelegen om duidelijkheid te verschaffen over de rol van de secretarissen in samenhang met het kantoor waarvoor zij eveneens werkzaam zijn. Door dit niet te doen heeft de commissie de op dat vlak op haar rustende zorgplicht geschonden, aldus [appellante].
6.1. Ingevolge artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden, waarbij de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
De adviescommissie voor bezwaarschriften (hierna: de commissie), die is ingesteld om onder meer het bestuur te adviseren met betrekking tot bezwaarschriften, is een commissie als bedoeld in voormelde bepaling. Op de werkwijze van de commissie is de Regeling van toepassing.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling bestaat de commissie uit een voorzitter, tevens lid, twee leden en een plaatsvervangend lid. In het derde lid is bepaald dat de voorzitter en de leden van de commissie geen deel uitmaken van en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Regeling wijst het bestuur één of meer deskundigen aan als secretaris van de commissie. Blijkens het tweede lid is de secretaris geen lid van de commissie.
6.2. Uit de Regeling vloeit voort dat alle leden van de commissie onafhankelijk zijn en dat de commissie wordt bijgestaan door één of meer secretarissen. Niet in geschil is dat de beide secretarissen die de commissie hebben bijgestaan bij de behandeling van het bezwaar van [appellante] als advocaat werkzaam zijn bij hetzelfde kantoor als de advocaat die in deze zaak, zowel in de bezwaarfase als daarna, als gemachtigde van het bestuur optreedt, mr. Blom. Hoewel de Afdeling van oordeel is dat de aanwijzing door het bestuur van deze secretarissen, gelet op hun dienstverband bij het advocatenkantoor van zijn eigen gemachtigde, mr. Blom, ongelukkig is, heeft het bestuur, anders dan [appellante] stelt, met deze aanwijzing niet in strijd gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel.
Uit artikel 7:13 van Pro de Awb vloeit voort dat slechts de voorzitter van een krachtens dat artikel ingestelde adviescommissie onafhankelijk moet zijn. De door het bestuur zelf opgestelde Regeling gaat verder door de eis te stellen dat niet alleen de voorzitter, maar ook de overige leden van de adviescommissie onafhankelijk moeten zijn. De secretarissen van de commissie zijn ingevolge de Regeling geen lid van die commissie, zodat het vereiste van onafhankelijkheid niet voor hen geldt. Dit betekent dat de aanwijzing van deze secretarissen niet in strijd is met artikel 7:13 van Pro de Awb of de Regeling en dat de vergelijking met voormelde uitspraak van 13 juli 2016 reeds hierom niet op gaat.
Evenmin is de aanwijzing in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Awb. De omstandigheid dat de secretarissen (mede) door het bestuur zijn benoemd betekent niet dat zij daarvoor werkzaam zijn. Voorts is het enkele feit dat zij tevens als advocaat werkzaam zijn bij het kantoor van de gemachtigde van het bestuur en in de hoedanigheid van advocaat partijdig moeten zijn, onvoldoende om tot het oordeel te komen dat zij bij het verwijderingsbesluit een persoonlijk belang zouden hebben.
Aan de omstandigheid dat de voorzitter niet uitdrukkelijk heeft vermeld dat de secretarissen als advocaat werkzaam waren bij het kantoor van de gemachtigde van het bestuur, kan evenmin het door [appellante] gewenste gevolg worden verbonden. Dat dit niet is vermeld, betekent niet dat reeds daarom het advies van de commissie op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 14 juli 2016 terughoudend heeft getoetst. Volgens haar had de rechtbank dit besluit vol moeten toetsen, omdat het verwijt dat [appellante] door het bestuur wordt gemaakt puur strafrechtelijk van aard is. Gelet hierop dienen de van oorsprong strafrechtelijke waarborgen, zoals beschreven in onder meer artikel 40, tweede lid, en onder b, van het Verdrag voor de rechten van het kind (hierna: het IVRK), waaronder de onschuldpresumptie, onverkort van toepassing te zijn op een tuchtrechtelijke procedure als hier aan de orde. Voorts dient het strafrechtelijke bewijsrecht als uitgangspunt te worden genomen bij beantwoording van de vraag of de definitieve verwijdering van de school terecht was. De definitieve verwijdering is alleen gestoeld op de verklaringen van het slachtoffer dat [appellante] aandeel heeft gehad in het geweldsincident en op de verklaring van [appellante] dat zij bij dat incident aanwezig was. Dit is onvoldoende om tot een veroordeling te komen voor openlijke geweldpleging en het bestuur is derhalve te lichtvaardig tot het besluit tot verwijdering gekomen. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat uit de motivering van het besluit door het bestuur niet dan wel onvoldoende blijkt dat de aard, de ernst en de omvang van de verdenking aan het adres van [appellante] zodanig zijn dat er geen andere mogelijkheid was dan haar definitief van school te verwijderen. Ook de door het bestuur gestelde weerslag die het incident op school zou hebben gehad, is niet gebleken of onderbouwd, aldus [appellante].
7.1. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor elke soort van scholen of voor afdelingen van die scholen voorschriften omtrent verwijdering worden vastgesteld. Definitieve verwijdering van een leerling waarop de Leerplichtwet 1969 van toepassing is, vindt niet plaats dan nadat het bevoegd gezag ervoor heeft zorggedragen dat een andere school, dan wel een instelling als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Leerplichtwet 1969, bereid is de leerling toe te laten.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Inrichtingsbesluit WVO kan het bevoegd gezag besluiten tot definitieve verwijdering van een leerling nadat deze en, indien de leerling nog niet de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt, ook diens ouders, in de gelegenheid zijn gesteld hierover te worden gehoord.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb wordt in deze wet verstaan onder bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
7.2. De strafrechtelijke waarborgen waar [appellante] naar verwijst, waaronder de onschuldpresumptie, zijn van toepassing in het geval sprake is van een punitieve of bestraffende sanctie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138), is van een punitieve sanctie in ieder geval sprake indien is voldaan aan de maatstaven die door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens zijn ontwikkeld ter bepaling of sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het besluit tot verwijdering van de school kan naar het oordeel van de Afdeling niet als ‘criminal charge’ worden aangemerkt. Met de verwijdering van [appellante] van de school vanwege het geweldsincident wordt beoogd de rust en veiligheid op en om school te waarborgen en niet om nadeel aan [appellante] toe te brengen dat verder gaat dan het bereiken van voormeld, niet op benadeling van [appellante] gericht, doel. De verwijdering is niet gericht op bestraffing van [appellante], maar dient naar nationaal recht als een ordemaatregel te worden aangemerkt. Gelet op de aard en het oogmerk van de maatregel, vloeit uit het enkele feit dat de maatregel ingrijpend is voor [appellante] niet voort dat deze daarom als 'criminal charge' moet worden aangemerkt. Ook anderszins kan het besluit tot verwijdering van school niet als een punitieve sanctie worden aangemerkt. Gelet hierop zijn de strafrechtelijke waarborgen, waaronder de onschuldpresumptie, hier niet van toepassing.
Het betoog faalt in zoverre.
7.3. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Inrichtingsbesluit WVO kan het bestuur besluiten tot verwijdering van een leerling. Hieruit vloeit voort dat het bestuur daarbij beslissingsruimte toekomt. Ter zitting heeft de rector van de school toegelicht dat het beleid van de school is dat geweld nooit geaccepteerd wordt, hetgeen ook is neergelegd in de Schoolgids, en dat een leerling in beginsel wordt verwijderd indien hij geweld jegens een medeleerling heeft gebruikt.
Uit het besluit van 8 april 2016 blijkt dat voor het bestuur is komen vast te staan dat [appellante] betrokken was bij het geweldsincident, nu dit door het slachtoffer is verklaard en [appellante] heeft erkend dat zij twee medeleerlingen heeft gewezen waar het slachtoffer woonde, zij met hen is meegegaan naar die woning en zij het slachtoffer hardhandig heeft vastgepakt. Het slachtoffer heeft als gevolg van het geweld lichamelijk letsel opgelopen en is opgenomen geweest in het ziekenhuis. Gelet op het feit dat het incident tijdens schooltijd heeft plaatsgehad, alle betrokkenen leerlingen waren van de school, en zelfs op dezelfde afdeling daarvan zaten, en de invloed van het incident op zowel het slachtoffer als de docenten en klasgenoten van de betrokkenen groot was, stond voor het bestuur vast dat [appellante] met haar wangedrag de orde, rust en veiligheid op school ernstig heeft verstoord, althans ernstig in gevaar heeft gebracht, en de voortgang van de onderwijsactiviteiten op school daardoor werd belemmerd. Dat de geweldpleging buiten het terrein van de school heeft plaatsgevonden doet hier niet aan af. Daarbij komt dat [appellante] in strijd heeft gehandeld met de aan haar opgelegde schorsing door toch het schoolgebouw te betreden, aldus het bestuur.
Ter zitting bij de Afdeling heeft de rector verklaard dat het slachtoffer nog steeds gebukt gaat onder de gevolgen van het geweldsincident en dat zij, mede daardoor, afgelopen schooljaar gezakt is voor haar eindexamen. Voorts heeft de rector verklaard dat ook de twee andere leerlingen die bij het geweldsincident waren betrokken van school zijn verwijderd.
7.4. Gelet op de door het bestuur gegeven motivering, zoals hiervoor weergegeven, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van het bestuur om [appellante] van school te verwijderen niet onevenredig was. Dat het bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] betrokken was bij de geweldpleging, blijkt niet alleen uit de verklaringen van het slachtoffer en haarzelf, maar wordt bevestigd door het feit dat zij daarvoor in het najaar van 2016 ook strafrechtelijk is veroordeeld. Deze veroordeling voor openlijke geweldpleging is inmiddels onherroepelijk. Voorts heeft het bestuur aannemelijk gemaakt dat de invloed van het incident op zowel de school als het slachtoffer dusdanig groot was, dat [appellante] en de twee andere leerlingen niet op de school konden blijven. Daarbij heeft het bestuur mogen betrekken dat het incident tijdens schooluren heeft plaatsgevonden en dat de betrokkenen, nu zij allen leerling waren op de school, elkaar in en rondom de school kunnen tegenkomen.
Het betoog faalt ook in zoverre.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Polak w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2017
752.