Uitspraak
201702547/1/A1 en 201702547/3/A1.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State strekkende tot vervallenverklaring van de uitspraak van 19 juli 2017 in zaken nrs. 201702547/1/A1 en 201702547/3/A1, alsmede op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Nieuw-Weerdinge, gemeente Emmen,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 2 maart 2017 in zaak nrs. 17/144 en 17/89 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Emmen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2016 heeft het college [appellant] gelast de op het perceel [locatie] te Nieuw-Weerdinge aanwezige bijbehorende bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m² onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per week of deel van een week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 25.000,00.
Bij besluit van 16 december 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 27 maart 2017 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 25.000,00.
Tegen de uitspraak van 2 maart 2017 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door A. Haan-Gerding, zijn verschenen.
Bij uitspraak van 19 juli 2017 in zaak nrs. 201702547/1/A1 en 201702547/3/A1 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 maart 2017 in zaak nrs. 17/144 en 17/89 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het college van 16 december 2016 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld, het beroep tegen het besluit van het college van 27 maart 2017 gegrond verklaard, het besluit van het college van 27 maart 2017 vernietigd, en het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
Naar aanleiding van een verzoek van het college heeft de voorzieningenrechter aan partijen kenbaar gemaakt dat zij beziet of deze uitspraak ambtshalve vervallen moet worden verklaard onder het gelijktijdig opnieuw doen van uitspraak in deze zaak en dat zij met het oog daarop een hoorzitting laat plaatsvinden.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft op 27 november 2017 een hoorzitting gehouden, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door Haan-Gerding en J.J.M. Bodewitz, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1. Bij de in het procesverloop vermelde uitspraak heeft de voorzieningenrechter concreet zicht op legalisering aangenomen met betrekking tot een oppervlakte van 75 m² aan bijbehorende bouwwerken. Die conclusie berust op een rechterlijke misslag, gelet op het bepaalde in artikel 2.9 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). In dat artikel is bepaald dat bij de vaststelling of het bouwen van een bijbehorend bouwwerk in een achtererfgebied al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan, de reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied in mindering worden gebracht op het door het bestemmingsplan toegestane maximum van die bouwwerken. Dat betekent in dit geval dat indien [appellant] een omgevingsvergunning aanvraagt om (een cluster van) bijbehorende bouwwerken met een oppervlakte van ten hoogste 75 m² te legaliseren, het verlenen van die vergunning - anders dan is overwogen in de uitspraak - wel op planologische belemmeringen stuit.
2. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om de uitspraak van 19 juli 2017 in zaak nr. 201702547/1/A1 en 201702547/3/A1 ambtshalve vervallen te verklaren en opnieuw uitspraak te doen.
3. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
4. [ appellant] woont sinds 1975 op het perceel. Sinds 1 april 2015 is hij volledig eigenaar van het perceel. Tijdens een controle op 27 januari 2016 heeft een toezichthouder geconstateerd dat op het perceel bijbehorende bouwwerken aanwezig zijn die zonder vergunning zijn gerealiseerd. Het college heeft [appellant] gelast de bouwwerken terug te brengen tot maximaal 150 m², de oppervlakte die volgens het college ten hoogste is toegestaan zonder een omgevingsvergunning. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd is over te gaan tot handhavend optreden en tot invordering van een dwangsom.
Wettelijk kader
5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Nieuw-Weerdinge". Het perceel heeft de bestemming "Wonen - Vrijstaand lintbebouwing".
Artikel 34, lid 34.2.1, onderdeel d, van de planregels bepaalt dat voor het bouwen van gebouwen geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing maximaal 250 m² mag bedragen, mits niet meer dan 50% van de oppervlakte van het bouwperceel bebouwd wordt.
Artikel 34, lid 34.2.2, onderdeel a, bepaalt dat voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken geldt dat de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij een woning met de bestemming "Wonen - Vrijstaand lintbebouwing" maximaal 75 m² mag bedragen, met in achtneming dat niet meer dan 50% van de oppervlakte van het bouwperceel bebouwd wordt.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
Artikel 2.3a, eerste lid, luidt: "Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten."
Artikel 2.9 van het Bor luidt: "Bij de vaststelling of het bouwen van een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II in achtererfgebied als bedoeld in dat artikellid al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, worden reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied, bedoeld in dat artikellid, in mindering gebracht op het door het bestemmingsplan of de beheersverordening toegestane maximum van die bouwwerken."
Artikel 2, aanhef en onder 3, onderdeel f, van bijlage II van het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m²: 50% van dat bebouwingsgebied,
2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m² en kleiner dan of gelijk aan 300 m²: 50 m², vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m²,
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m²: 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m²."
Beoordeling van het hoger beroep
6. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college jegens hem niet bevoegd is tot handhaving over te gaan. Volgens [appellant] heeft hij de bouwwerken op het perceel niet opgericht maar slechts deels gerenoveerd. Hij stelt dat het verbod als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo hem niet kan worden tegengeworpen, omdat de bouwwerken vóór 2007 zijn gebouwd.
6.1. Op het perceel van [appellant] is een woning aanwezig met een oppervlakte van ongeveer 83 m². Het bebouwingsgebied heeft een oppervlakte van ongeveer 1.720 m². Op het perceel is een bouwwerk aanwezig met een oppervlakte van ongeveer 31 m², alsmede bouwwerken of clusters van bouwwerken met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 99,6 m² en van ongeveer 234,3 m². Tussen partijen is niet in geschil dat deze bouwwerken kunnen worden aangemerkt als bijbehorende bouwwerken. Het totaal aan bijbehorende bouwwerken op het perceel bedraagt ongeveer 365 m². Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat 150 m² daarvan vergunningvrij aanwezig is en dat 215 m² zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning aanwezig is. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bijbehorende bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend. Aan de last onder dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wabo.
6.2. Gelet op de omvang van het bebouwingsgebied mag ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, onderdeel f, van bijlage II van het Bor maximaal 150 m² aan bijbehorende bouwwerken op het perceel aanwezig zijn zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat voor de bijbehorende bouwwerken die de oppervlakte van 150 m² overschrijden ten onrechte geen omgevingsvergunning is verleend en dat deze bouwwerken zonder de vereiste omgevingsvergunning in stand worden gelaten.
6.3. Daargelaten of het renoveren van de bouwwerken op het perceel als bouwen kan worden aangemerkt en het college daarom bevoegd is over te gaan tot handhaving wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. [appellant] heeft het gehele perceel op 1 april 2015 in eigendom verkregen. Op dat moment gold het in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo opgenomen verbod om bouwwerken in stand te laten die zonder de benodigde omgevingsvergunning zijn opgericht. [appellant] diende daarom ten tijde van de verkrijging van het perceel onderzoek te verrichten naar de vraag of voor de bouwwerken op het perceel een omgevingsvergunning nodig was. Dat verbod kan hem daarom worden tegengeworpen. Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college bevoegd was tot handhaving.
Het betoog faalt.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat het college van handhaving dient af te zien. Volgens [appellant] ziet de last onder dwangsom op een te groot oppervlak aan bouwwerken. [appellant] stelt dat bij de waardebepaling in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) steeds rekening is gehouden is met de aanwezigheid van de bijbehorende bouwwerken. In dat verband doet hij een beroep op het vertrouwensbeginsel. Tevens doet hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. [appellant] stelt verder dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
8.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bijbehorende bouwwerken op het perceel die de oppervlakte van 150 m² niet overschrijden, vergunningvrij aanwezig zijn. Het heeft zich, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, terecht op het standpunt gesteld dat voor de overige bijbehorende bouwwerken op het perceel een omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor een oppervlakte van ongeveer 215 m² aan bijbehorende bouwwerken in strijd is met artikel 34, lid 34.2.1, onderdeel d, van de planregels, alsmede het bepaalde in lid 34.2.2, onderdeel a, van dat artikel. Het college is niet bereid voor die bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken op voorhand rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Er is daarom geen concreet zicht op legalisering aanwezig.
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is in dit geval geen sprake. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat bij de waardebepaling in het kader van de Wet WOZ steeds rekening is gehouden met de aanwezigheid van de bijbehorende bouwwerken, niet de verwachting kan zijn gewekt door of namens het college dat voor de bouwwerken geen vergunning nodig is of dat het college van handhavend optreden zou afzien. Het nemen van een besluit in het kader van de Wet WOZ geschiedt op basis van andere motieven dan het opsporen van ten onrechte zonder vergunning gebouwde bouwwerken.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden onvoldoende is voor het oordeel dat het van handhavend optreden moest afzien, nu het nooit te kennen heeft gegeven dat het niet tegen de zonder vereiste vergunning opgerichte bouwwerken zal optreden. Gelet op de aard en de niet geringe omvang van de bouwwerken, en in aanmerking genomen dat volgens het college het aantal bouwwerken op het perceel wordt uitgebreid, had [appellant] er niet op kunnen vertrouwen dat het college niet meer handhavend zou optreden. De rechtbank heeft het handhavend optreden in dit geval terecht niet onevenredig geacht. Tevens heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel.
De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. Dat het perceel van [appellant] in het kader van de Wet WOZ procedure met een aantal andere percelen kan worden vergeleken, betekent niet dat op die percelen bebouwing zonder de vereiste omgevingsvergunning aanwezig is. Het college heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat voor de drie door [appellant] eerder bij de rechtbank genoemde gevallen een omgevingsvergunning is verleend. Met betrekking tot Vledderdiep 30 heeft het college gesteld dat daarvoor een postzegelplan is vastgesteld. Met betrekking tot overige mogelijk vergelijkbare percelen heeft het college gesteld dat voor een deel van die percelen een omgevingsvergunning is verleend. Voorts hanteert het als uitgangspunt een prioritering in handhaving, waarbij naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een derde tot inspectie wordt overgegaan en in het individuele geval een afweging wordt gemaakt of tot handhaving moet worden overgegaan. [appellant] heeft geen situatie aangedragen die zodanig overeenkomt met zijn situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien om jegens [appellant] af te zien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroep
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbesluit
10. Bij het besluit van 27 maart 2017 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom met een bedrag van € 25.000,00. [appellant] is het daar niet mee eens.
11. Artikel 5:39 van Pro de Awb luidt: "Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
12. [ appellant] heeft in zijn bezwaarschrift van 9 april 2017 grotendeels dezelfde gronden aangevoerd tegen het besluit van 27 maart 2017 als tegen het besluit van 16 december 2016. Deze bezwaren hebben betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en kunnen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de verbeurde dwangsom mocht overgaan.
13. Het beroep tegen het besluit van 27 maart 2017 is ongegrond.
Verzoek om voorlopige voorziening
14. Gelet op hetgeen onder 9 en 13 is overwogen, bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
Proceskosten
15. [ appellant] heeft de Afdeling gevraagd om het griffierecht te vergoeden dat de rechtbank in zaak nr. 16/2561 heeft geheven. Die uitspraak zag op het verzoek van [appellant] om het treffen van een voorlopige voorziening, hangende de besluitvorming in bezwaar. Op 11 augustus 2016 heeft de rechtbank in die zaak uitspraak gedaan en het verzoek afgewezen. Tegen die uitspraak kon geen beroep of hoger beroep worden ingesteld. De Afdeling zal het griffierecht dat in die zaak is geheven dan ook niet vergoeden.
16. Omdat het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 maart 2017 in zaak nrs. 17/144 en 17/89 ongegrond is, en het beroep tegen het besluit van het college van 27 maart 2017 ongegrond is, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De Afdeling zal gelet op de extra gehouden zitting in verband met het voornemen om de uitspraak 19 juli 2017 ambtshalve vervallen te verklaren bepalen dat de griffier de (proces)kosten van [appellant] met betrekking tot de hoorzitting van 27 november 2017 zal vergoeden, bestaande uit reis- en verletkosten, zoals in de beslissing zal worden vermeld. Met betrekking tot de reiskosten van [appellant] wordt een kilometervergoeding gehanteerd, waarbij wordt uitgegaan van de kortste route. Met betrekking tot de verletkosten komen deze kosten in dit geval slechts voor vergoeding in aanmerking voor zover wordt uitgegaan van een forfaitair bedrag.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 juli 2017 in zaak nr. 201702547/1/A1 en 201702547/3/A1 vervallen;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Emmen van 27 maart 2017 ongegrond;
IV. wijst het verzoek af;
V. gelast dat de griffier aan [appellant] in verband met de behandeling van de hoorzitting op 27 november 2017 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 174,16 (zegge: honderdvierenzeventig euro en zestien cent) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Smulders-Wijgerde
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
672.