Uitspraak
201604492/1/R6.
Datum uitspraak: 15 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1], wonend te Schiermonnikoog,
2. [ appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. de Landelijke vereniging tot behoud van de Waddenzee, gevestigd te Harlingen, en anderen (hierna: de Waddenvereniging en anderen),
4. de Vissersvereniging Hulp in Nood, gevestigd te Zoutkamp, gemeente De Marne en de Visserijvereniging Ons Belang, gevestigd te Harlingen (hierna: de Vissersverenigingen),
appellanten,
en
de minister en de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2016 heeft de minister een omgevingsvergunning verleend aan de besloten vennootschap ENGIE E&P Nederland B.V. (hierna: ENGIE) voor het uitvoeren van werkzaamheden met een mobiele mijnbouwinstallatie ten noorden van Schiermonnikoog.
Bij besluit van 9 juni 2016 heeft de staatssecretaris een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan ENGIE voor het verrichten van twee proefboringen in de blokken N7b en Schiermonnikoog Noord in het Nederlandse deel van de Noordzee (hierna: de Nbw-vergunning).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], de Waddenvereniging en anderen en de Vissersverenigingen beroep ingesteld.
De minister en de staatssecretaris hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.M. Hueting, advocaat te Rhoon, [appellant sub 2], in persoon, de Waddenvereniging en anderen, vertegenwoordigd door A. Wouda, rechtsbijstandverlener te Sneek, en de minister van Economische zaken, vertegenwoordigd door mr. J.H. Keinemans en mr. J.E.W. Tieleman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ENGIE, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De bestreden besluiten zijn genomen om het uitvoeren van proefboringen naar aardgas in de Noordzee ten noorden van het Waddeneiland Schiermonnikoog mogelijk te maken. Maximaal twee proefboringen zullen plaatsvinden waarbij een boorplatform wordt geplaatst op de zeebodem.
De eerste proefboring zal ongeveer 5,4 kilometer ten noorden van Schiermonnikoog plaatsvinden, in het blok "Schiermonnikoog Noord" boven het prospect "Schooner". De proefboring mag op zijn vroegst in het jaar 2017/2018 plaatsvinden in de maanden oktober tot en met maart. Bij een normaal verloop van het boorproces wordt de duur van de boring geschat op drie maanden. Deze proefboring vindt plaats binnen het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone".
Als blijkt dat een winbare hoeveelheid gas aanwezig is, dan vindt het jaar daarop een tweede proefboring plaats om te bepalen of gaswinning haalbaar en rendabel is. Hiervoor zal ongeveer 7,2 kilometer ten noorden van Schiermonnikoog in het blok "N7b" boven het prospect "Crab-East" een proefboring worden verricht. Bij een normaal verloop van het boorproces wordt de duur van de boring geschat op vier maanden. Deze proefboring vindt niet plaats binnen een Natura 2000-gebied.
2. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een mijnbouwwerk."
Artikel 2.14, derde lid, luidt: "Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid [namelijk een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e], kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd."
2.1. De omgevingsvergunning is verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo voor de eerste proefboring die in rechtsoverweging 1 is genoemd. De minister is tot de conclusie gekomen dat geen aanleiding bestaat om de weigeringsgrond uit artikel 2.14, derde lid, van de Wabo toe te passen.
3. Omdat de proefboringen negatieve gevolgen kunnen hebben voor een aantal Natura 2000-gebieden en enkele voormalige beschermde natuurmonumenten is een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 vereist. Omdat significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten, is een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 gemaakt. Bij deze beoordeling is rekening gehouden met de maatregelen die getroffen moeten worden op grond van de voorschriften die bij de vergunning horen. Omdat de staatssecretaris zich op grond van de passende beoordeling ervan verzekerd acht dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast heeft hij op grond van artikel 19g de Nbw-vergunning verleend.
4. Beide bestreden besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en worden voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt. De Afdeling zal beroepsgronden die gelijkelijk betrekking hebben op beide besluiten gezamenlijk behandelen.
Ontvankelijkheid
5. Omdat op grond van artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter, zal de Afdeling eerst de vraag beantwoorden of de partijen die beroep hebben ingesteld tegen de besluiten, belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Onder belanghebbende wordt in dit artikel verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
6. Over de belanghebbendheid van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3B] - deze laatste heeft gezamenlijk met de Waddenvereniging en anderen beroep ingesteld - overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] te Schiermonnikoog, [appellant sub 2] woont in [plaats], maar heeft een woning te Schiermonnikoog, en [appellant sub 3B] woont aan de [locatie 2] te Schiermonnikoog. Hun woningen staan op een afstand van rond de 7 kilometer van de meest nabije boorlocatie. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3B] hebben vanuit hun woningen geen zicht op deze locatie. Gelet op de aard en omvang van de activiteit die mogelijk wordt gemaakt, is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken belang te kunnen aannemen.
Voorts is niet gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang door de besluiten wordt geraakt. De omstandigheid dat [appellant sub 1] veelvuldig het uitzicht schildert vanaf de kust van Schiermonnikoog en hierbij sterk hecht aan de ongereptheid van het gebied acht de Afdeling ontoereikend om te kunnen spreken van een objectief persoonlijk belang dat haar van anderen onderscheidt die zich in de kuststrook (willen) begeven. Dit geldt eveneens voor [appellant sub 3B] die ook schildert op Schiermonnikoog.
Dat [appellant sub 2] onder meer vreest voor ongelukken die lozingen van vervuilende stoffen kunnen veroorzaken en dat hij vanwege de impact op de natuur ook vreest voor de waarde van zijn woning op Schiermonnikoog, acht de Afdeling evenmin toereikend om te kunnen spreken van een objectief persoonlijk belang dat hem van anderen onderscheidt.
De conclusie is dat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3B] geen belanghebbenden zijn bij de bestreden besluiten als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb geen beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en van de Waddenvereniging en anderen, voor zover mede ingediend namens [appellant sub 3B], zijn niet-ontvankelijk.
De overige partijen die beroep hebben ingesteld, zijn naar het oordeel van de Afdeling belanghebbende bij de bestreden besluiten. De belanghebbendheid van deze partijen is ook niet bestreden.
7. Uit de publicatie van de besluiten blijkt dat de minister en de staatssecretaris de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing achten op deze besluiten.
Artikel 1.4 van de Chw luidt: "In afwijking van artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort."
De gemeente Schiermonnikoog heeft gezamenlijk met de Waddenvereniging en anderen beroep ingesteld. Dit is een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon zodat deze, indien artikel 1.4 van de Chw van toepassing is, op grond van dit artikel geen beroep tegen deze besluiten kan instellen.
7.1. De Waddenvereniging en anderen betogen dat de minister en de staatssecretaris ten onrechte stellen dat de Chw van toepassing is op de bestreden besluiten, omdat volgens hen geen spoedeisend belang aanwezig is dat noopt tot toepassing van deze wet. De gemeente Schiermonnikoog kan volgens hen dan ook niet buiten de beroepsprocedure worden gehouden op grond van artikel 1.4 van de Chw. De Waddenvereniging en anderen betogen daarnaast dat toepassing van dit artikel in strijd is met artikel 9 van Pro het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het verdrag van Aarhus).
7.2. De minister stelt dat de toepasselijkheid van de Chw volgt uit artikel 141a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet en er dus geen keuze bestond om deze van toepassing te verklaren. Uit dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 3.35 van de Wro en het doel van de Chw om ontwikkelingen van nationaal belang, zoals het onderzoek naar gaswinning, te faciliteren, moet worden afgeleid dat de Chw ook van toepassing is op de bestreden besluiten.
7.3. Artikel 141a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet luidt: "De procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet ruimtelijke ordening, is van toepassing op de aanleg of de uitbreiding van een mijnbouwwerk ten behoeve van de opsporing of winning van koolwaterstoffen in of onder een gebied dat is aangewezen op grond van de artikelen 10 of 10a van de Natuurbeschermingswet 1998."
Artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro luidt: "Bij wet of een besluit van Onze Minister of een Onzer andere Ministers, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, kan worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid wenselijk maakt dat een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 dan wel een wijziging of uitwerking van een inpassingsplan, wordt vastgesteld of een omgevingsvergunning wordt verleend waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder b."
Artikel 3.28 van de Wro staat in afdeling 3.5 van de Wro. Dit artikel luidt: "Indien sprake is van nationale belangen kan Onze Minister, de gemeenteraad en provinciale staten gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen. Het horen van de gemeenteraad en provinciale staten kan worden gecombineerd met het overleg, bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening."
Artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw luidt: "Afdeling 2 [waarin artikel 1.4 is opgenomen] is van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten."
In bijlage II, onder 2.1 staat vermeld de ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.5 van de Wro.
7.4. Uit artikel 141a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet, gelezen in samenhang met artikel 3.35 en 3.28 van de Wro volgt dat de minister de bevoegdheid had om een inpassingsplan vast te stellen voor de aanleg van de installatie waarvoor de omgevingsvergunning en de Nbw-vergunning zijn verleend.
Uit artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Chw, gelezen in samenhang met punt 2.1 uit bijlage II van de Chw volgt dat afdeling 2 van de Chw van toepassing is op de bestreden besluiten, indien en voor zover een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wro is vastgesteld.
7.5. Vaststaat dat geen inpassingsplan voor de ontwikkeling waarvoor de bestreden besluiten zijn genomen, is vastgesteld.
Anders dan de minister betoogt, geeft de Chw geen aanknopingspunt voor het oordeel dat afdeling 2 ook van toepassing is op de ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden van nationaal belang waarvoor geen inpassingsplan is vastgesteld, maar wel de bevoegdheid hiertoe bestond. De tekst van punt 2.1 uit bijlage II noemt immers als grondslag voor de toepassing dat het een en ander plaatsvindt krachtens afdeling 3.5 van de Wro en niet dat reeds de bevoegdheid om afdeling 3.5 toe te passen hiervoor voldoende is.
Omdat geen inpassingsplan is vastgesteld en op grond van punt 2.1 van bijlage II van de Chw een zodanig plan is vereist voor de toepasselijkheid van afdeling 2 van de Chw en de Chw geen andere grondslag geeft voor de toepasselijkheid van afdeling 2, komt de Afdeling tot de conclusie dat afdeling 2 van de Chw niet van toepassing is.
Hieruit volgt dat artikel 1.4 van de Chw niet aan de ontvankelijkheid van het beroep van de gemeente Schiermonnikoog kan worden tegengeworpen. Het beroep van de Waddenvereniging en anderen, voor zover mede ingediend door de gemeente Schiermonnikoog, is ontvankelijk. Hierom bestaat geen aanleiding het betoog over het verdrag van Aarhus te bespreken.
8. De overige partijen, voor zover belanghebbend, zijn naar het oordeel van de Afdeling ontvankelijk. De ontvankelijkheid van deze partijen is niet bestreden.
9. Tot slot merkt de Afdeling op dat de Waddenvereniging en anderen bij het indienen van het beroep de namen van 364 natuurlijke personen hebben overgelegd die hun adhesie betuigen bij dit beroep.
Inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden
Beroepsgronden die tegen beide vergunningen zijn gericht
10. De Waddenvereniging en anderen stellen dat bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de wijzigingen in de Mijnbouwwet die in voorbereiding zijn. Zij wijzen op het politieke proces dat over deze wijziging gaande is en op de motie van J.C. Vos die door de Tweede Kamer is aangenomen (Kamerstukken II 2015/16, 32849, nr. 76). Hieruit blijkt volgens hen dat het parlement tegen de proefboringen bij Schiermonnikoog is. Volgens hen is dan ook in strijd met de eisen van een zorgvuldige voorbereiding gehandeld. De staatssecretaris had hiermee rekening moeten houden in de belangenafweging die op grond van artikel 19e van de Nbw 1998 moet worden gemaakt.
Verder stellen de Waddenvereniging en anderen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de afspraken die in het Akkoord van Parijs (het klimaatakkoord) zijn vastgelegd en waarvan op 5 oktober 2016 de drempel is bereikt om deze in werking te laten treden. Volgens hen is het klimaatakkoord een reden om gasvoorraden in de meest kwetsbare gebieden ongemoeid te laten.
10.1. De minister en de staatssecretaris stellen zich op het standpunt dat op grond van het geldende recht ten tijde van de vergunningverlening de bevoegdheid hiervoor aan hen was toegekend en niet aan de Tweede Kamer. Reeds daarom kan volgens hen de motie van Vos geen reden zijn om de bestreden besluiten onrechtmatig te achten. Dit geldt volgens hen ook voor de voorgestelde wijziging van de Mijnbouwwet. Het geldende recht op grond van deze wet was ten tijde van het verlenen van de vergunningen niet gewijzigd.
Ten aanzien van het standpunt van de Waddenvereniging en anderen dat de betrokken belangen onzorgvuldig zijn afgewogen, stellen de minister en de staatssecretaris de aanvragen zorgvuldig te hebben beoordeeld. Hiervoor hebben zij onder meer het zogeheten "kleine veldenbeleid" toegepast. In dit beleid is een afweging gemaakt over de gaswinning tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten in velden zoals waarvoor nu vergunningen voor proefboringen zijn verleend. Dat er een besluitvormingsproces gaande is op grond waarvan in de toekomst een andere afweging mogelijk kan zijn, doet volgens hen niet af aan de zorgvuldige totstandkoming van deze besluiten.
De minister en de staatssecretaris stellen verder dat het klimaatakkoord niet inhoudt dat gasvoorraden ongemoeid moeten worden gelaten, onder andere omdat gas een relatief weinig vervuilende fossiele brandstof is. Ook wijzen zij erop dat het klimaatakkoord ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet in werking was getreden.
10.2. Artikel 19e van de Nbw 1998 luidt: "Gedeputeerde staten houden [lees in dit geval: de staatssecretaris houdt] bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening
a. met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied;
b. met een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en
c. vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden."
10.3. Zoals hiervoor onder 2.1 is overwogen, is de minister tot de conclusie gekomen dat geen aanleiding bestaat om de weigeringsgrond uit artikel 2.14, derde lid, van de Wabo toe te passen voor de eerste proefboring en heeft hij de vergunning verleend. Nog daargelaten of de minister dit criterium inhoudelijk juist heeft toegepast - dit zal aan de hand van de beroepsgronden worden besproken in de hierop volgende rechtsoverwegingen - stelt de Afdeling vast dat dit wettelijke kader het toepasselijke recht was ten tijde van het nemen van het besluit over de omgevingsvergunning.
Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, is de Nbw-vergunning verleend, omdat de staatssecretaris zich op grond van de passende beoordeling ervan verzekerd acht dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast. Hiermee heeft de staatssecretaris het criterium van artikel 19g van de Nbw 1998 voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 19d toegepast. Nog daargelaten of de staatssecretaris dit criterium inhoudelijk juist heeft toegepast - dit zal aan de hand van de beroepsgronden worden besproken in de hierop volgende rechtsoverwegingen - stelt de Afdeling vast dat dit wettelijke kader het toepasselijke recht was ten tijde van het nemen van het besluit over de Nbw-vergunning.
Anders dan de Waddenvereniging en anderen stellen, kan uit de omstandigheid dat een politiek proces plaatsvindt dat ertoe zou kunnen leiden dat de Tweede Kamer niet langer proefboringen op deze locatie wil toestaan, zolang de wet niet is aangepast niet worden afgeleid dat de bestaande wettelijke kaders niet langer mochten worden toegepast of dat de bestreden besluiten niet op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Uit de besluiten en de daaraan ten grondslag liggende documenten blijkt immers dat de minister en de staatssecretaris zich rekenschap hebben gegeven van de toepasselijke wettelijke criteria, toepassing hebben gegeven aan het ter zake geldende zogeheten "kleine veldenbeleid" en bevoegd zijn om op de aanvragen te besluiten. Het bepaalde in artikel 19e van de Nbw 1998 strekt voorts niet zover dat hieruit volgt dat de staatssecretaris bij het nemen van een besluit over de aanvraag voor een Nbw-vergunning moet anticiperen op besluitvorming in de Tweede Kamer.
Het bovenstaande geldt naar het oordeel van de Afdeling eveneens voor het klimaatakkoord. Daargelaten of het klimaatakkoord een concrete regeling bevat over het winnen van gas waarop de Waddenvereniging en anderen een beroep kunnen doen, was dit akkoord ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet in werking getreden.
De betogen falen.
11. De Waddenvereniging en anderen betogen dat bij de beoordeling van de vergunningaanvragen de gevolgen van de winningsfase ten volle hadden moeten worden beoordeeld, zodat ten onrechte alleen de proefboringen zijn beoordeeld met een (beperkte) doorkijk naar de winningsfase. Zij stellen in dit verband dat de proefboringen en de daarop volgende winningsfase samen als één project moeten worden beschouwd en dat om die reden beide fases volledig hadden moeten worden beoordeeld.
11.1. De minister en de staatssecretaris stellen dat de vergunningen uitsluitend betrekking hebben op de proefboringen. Het is niet zeker dat op deze proefboringen ook winning zal volgen, zodat reeds daarom niet van één project kan worden gesproken. Als winning volgt, dan zijn de resultaten van de proefboringen nodig om te kunnen bepalen op welke manier en vanaf welke locatie dit zal plaatsvinden en wat de winbare gashoeveelheid is. Pas daarna kan een volledige beoordeling worden gemaakt van de gevolgen in de winningsfase, ook ten aanzien van de te verwachten bodemdaling, aldus de minister en de staatssecretaris. Daarbij heeft ENGIE erop gewezen dat de voorkeurslocaties voor de winningsboring buiten Natura 2000-gebieden liggen en dat de winningsboring dus op een andere wijze moet worden beoordeeld dan de proefboring binnen het Natura 2000-gebied. De minister en de staatssecretaris wijzen er ten slotte op dat in de beoordeling een doorkijk is gegeven naar de winningsfase om te bezien of gaswinning in de toekomst een mogelijkheid is. Dat blijkt wel het geval te zijn, aldus de minister en de staatssecretaris.
11.2. De Afdeling overweegt dat de vergunningen verleend zijn voor een proefboring (de omgevingsvergunning) en twee proefboringen (de Nbw-vergunning) en geen toestemming bevatten om gas te winnen. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte geen volledige beoordeling is gemaakt van de gevolgen van gaswinning uit de te onderzoeken velden.
11.3. Voor zover de Waddenvereniging en anderen stellen dat de proefboringen en de gaswinning als één project moeten worden opgevat en daarom gezamenlijk aan een milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) en een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 hadden moeten worden onderworpen, overweegt de Afdeling als volgt. In de uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:155, r.o. 5 en verder heeft de Afdeling inzake een omgevingsvergunning voor het realiseren van een proefboorlocatie ten behoeve van het opsporen van gas overwogen dat het winnen van gas geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag en dat in zoverre voor het bevoegd gezag geen aanleiding bestond om de winning van gas bij de beoordeling te betrekken. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak hierover anders te oordelen, omdat ook in dit geval een vergunning is aangevraagd en verleend voor een proefboring en niet voor de winning van gas. De mogelijke winning van gas die afhankelijk van de resultaten van de proefboringen kan plaatsvinden, is niet zodanig verbonden met de proefboring dat deze activiteiten gezamenlijk een project vormen. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de winning van gas tezamen met de proefboringen als een project had moeten worden onderzocht en beoordeeld in de m.e.r.
Voorts is niet gebleken van omstandigheden waarom in het kader van de Nbw-vergunning anders zou moeten worden geoordeeld over de vraag of de winning van gas tezamen met de proefboringen als een project had moeten worden onderzocht en beoordeeld in de passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998.
Het betoog faalt.
12. De Waddenvereniging en anderen stellen dat de proefboring binnen zone III van het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone" niet noodzakelijk is, zodat de activiteiten die door de vergunningen mogelijk wordt gemaakt in strijd zijn met het geldende Toegangsbeperkingsbesluit van 19 januari 2016.
12.1. Artikel 4, aanhef en onder d, van het Besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 19 januari 2016, kenmerk 15181243, houdende beperking ten aanzien van de toegankelijkheid van diverse zones gelegen binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone, ex artikel 20 Natuurbeschermingswet Pro 1998 (hierna: Toegangsbeperkingsbesluit) luidt: "De toegang tot de binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone gelegen zone III-gebieden wordt beperkt in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is voor bodemberoerende visserij en andere bodemberoerende activiteiten, met uitzondering van de hierna genoemde activiteiten: exploratie- en productieboringen naar alsmede de daarop eventueel volgende winning van diepe delfstoffen: mits vergund op grond van de Nb-wet en met als uitgangspunten voor deze vergunningverlening:
- exploratie- en produktieboringen in principe buiten zone III (al dan niet met een gedevieerde boring);
- indien toch noodzakelijk binnen de zone III: exploratie- en productieboringen alsmede de winning: de buitenste randen van de gekozen boor- en productie-installatie dienen zich op minimaal 200 m. van substantiële schelpdiervoorkomens te bevinden (zulks ter nadere invulling binnen een individuele vergunningprocedure op grond van de Nb-wet);
- onderhouds- en reparatiewerkzaamheden bij zowel een exploratie- als productieboring alsmede bij een (reeds) operationele winning (en de aan deze winning verbonden leiding(en)) zijn in principe toegestaan."
12.2. Voorschrift 15 in de Nbw-vergunning luidt: "De buitenste randen van het tijdelijk boorplatform op de locatie van de eerste proefboring dienen zich op minimaal 200 meter te bevinden van substantiële profijtelijke schelpdiervoorkomens met een dichtheid van kleine Ensis sp en Spisula subtruncata van >50 gram versgewicht/m2)."
Voorschrift 16 luidt: "Minimaal één maand voorafgaand aan de eerste activiteiten ten behoeve van de aanleg van het tijdelijk boorplatform voor de eerste proefboring levert vergunninghouder voor de betreffende locatie onder vermelding van de juiste coördinaten de resultaten van de survey van IMARES aan over het kalenderjaar, waarin de activiteit plaatsvindt. Deze resultaten worden gespecificeerd per station, voor de soorten Ensis sp en Spisula subtruncata en voor laatstgenoemde soort uitgesplitst in grote en kleine individuen. De dataset moet kunnen worden ingelezen in GIS."
12.3. De Afdeling stelt voorop dat eventuele strijd met het Toegangsbeperkingsbesluit in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Het betoog van de Waddenvereniging en anderen vat de Afdeling dan ook in die zin op dat zij hiermee erop wijzen dat de vergunningen in strijd zijn met het eigen beleid van de staatssecretaris, zoals onder meer in het Toegangsbeperkingsbesluit tot uitdrukking komt.
Uit de stukken die aan het besluit ten grondslag liggen, waaronder de reactie op de zienswijze van de Waddenvereniging en anderen, blijkt dat een afweging is gemaakt tussen enerzijds het toestaan van een boring buiten het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone - en daarmee buiten zone III van het toegangsbeperkingsbesluit over dit gebied - en anderzijds een boring die direct boven het prospect is gelegen en daarmee korter kan duren. Omdat een korter durende boring minder risico geeft op aantasting van de natuur en een kortere periode het uitzicht vanaf Schiermonnikoog in positieve zin beïnvloedt, is gekozen voor een boring binnen het Natura 2000-gebied en aan de rand van het prospect. Ter zitting is toegelicht dat hierdoor weliswaar binnen zone III van het Toegangsbeperkingsbesluit wordt geboord, maar dat dit voor het bereiken van een kortere boortijd onvermijdelijk was. De minister en de staatssecretaris hebben in dit verband ook gewezen op de zienswijze van de Waddenvereniging en anderen, waarin zij de nadruk leggen op een zo kort mogelijke duur van de proefboringen.
Op grond van het bovenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de minister en de staatssecretaris niet in strijd met het beleid hebben gehandeld bij de keuze voor de locatie van de proefboring binnen zone III van het Toegangsbeperkingsbesluit. Voorts bestaat, gelet op de voorschriften 15 en 16 van de Nbw-vergunning, evenmin reden voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan de eis in het Toegangsbeperkingsbesluit dat de buitenste randen van de gekozen boor- en productie-installatie zich op minimaal 200 meter van substantiële schelpdiervoorkomens dienen te bevinden.
Het betoog faalt.
13. De Waddenvereniging en anderen stellen dat bij de vergunningverlening onvoldoende rekening is gehouden met de negatieve gevolgen voor het landschap en de beleving daarvan. Ook is volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de (landschappelijke) gevolgen voor de Waddenzee als werelderfgoed en als cultureel erfgoed. In dit verband wijzen zij op het beleid dat in de structuurvisie voor de Waddenzee is opgenomen ter bescherming van dit erfgoed.
13.1. De minister en de staatssecretaris stellen dat de gevolgen van de proefboringen van tijdelijke aard zijn en de proefboringen bovendien in drie wintermaanden worden verricht, buiten het belangrijkste toeristische seizoen. Volgens hen is zodoende geen sprake van een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden. Voor zover wordt gewezen op het bestaande beleid over de Waddenzee, stellen zij dat dit beleid niet aan de uitoefening van een wettelijke bevoegdheid kan worden tegengeworpen. Voor zover wordt gewezen op de status van de Waddenzee als werelderfgoed stellen de minister en de staatssecretaris dat de proefboringen buiten de Waddenzee plaats zullen vinden en daarmee geen inbreuk maken op het werelderfgoed.
13.2. Voor zover deze beroepsgrond is gericht tegen de omgevingsvergunning die op grond van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo is verleend, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 2.14, derde lid, de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. De minister heeft zich in de omstandigheden van dit geval, waaronder de afstand van de platforms tot Schiermonnikoog van 5,4, respectievelijk 7,2 kilometer en de omstandigheid dat 3 maanden, respectievelijk 4 maanden in de winter een boorplatform aanwezig zal zijn, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich niet een zodanige aantasting van het landschap voordoet, dat dit had moeten leiden tot het weigeren van de omgevingsvergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
13.3. Voor zover met deze beroepsgrond een beroep wordt gedaan op artikel 19e, onder c, van de Nbw 1998, op grond waarvan bij het verlenen van een Nbw-vergunning rekening wordt gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden, overweegt de Afdeling als volgt. De staatssecretaris dient ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998 te beoordelen of de aangevraagde vergunning bij afweging van de betrokken belangen kan worden verleend.
In de m.e.r. die voor de vergunningverlening is uitgevoerd, is ingegaan op de gevolgen die de proefboringen hebben voor het landschap. Beschreven is dat de tijdelijke boorplatforms met name bij helder weer zichtbaar zullen zijn vanaf Schiermonnikoog. In de winterperiode, buiten het toeristische hoogseizoen, zijn de gevolgen van zichtbaarheid en daarmee de beleving van de mensen minder groot dan in andere maanden het geval zou zijn. Verder is in de stukken ingegaan op de Waddenzee als beschermd landschap en werelderfgoed. Hier staat beschreven dat om die reden niet in de Waddenzee kan worden geboord, maar dat dit op enige afstand van de Waddenzee wel mogelijk is. Hierbij wordt verwezen naar de structuurvisie, waarin staat dat in de nabijheid van de Waddenzee tijdelijke installaties voor de exploratie van gas aanvaardbaar zijn.
Gelet op de afstand van de platforms tot Schiermonnikoog van 5,4 respectievelijk 7,2 kilometer en de omstandigheid dat 3 maanden, respectievelijk 4 maanden in de winter een boorplatform aanwezig zal zijn, heeft de staatssecretaris de gevolgen voor de landschappelijke beleving beperkt kunnen achten. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris in afdoende mate de lokale bijzonderheden in het gebied in de afweging heeft betrokken. Daarbij heeft de staatssecretaris kunnen betrekken de omstandigheid dat in de structuurvisie staat dat in de nabijheid van de Waddenzee tijdelijke installaties voor de exploratie van gas aanvaardbaar zijn.
Het betoog faalt.
Beroepsgronden die specifiek tegen de Nbw-vergunning zijn gericht
14. De Waddenvereniging en anderen stellen dat de staatssecretaris pas na de beslistermijn die in artikel 42 van Pro de Nbw 1998 is genoemd een besluit heeft genomen op de aanvraag om de Nbw-vergunning. Daarmee ontstond volgens hen een (fictieve) weigering van de vergunning. Na deze termijn is de aanvraag aangevuld. Gelet op de ontstane weigering had de staatssecretaris deze aanvulling als nieuwe aanvraag moeten opvatten. Op deze nieuwe aanvraag is de op 1 juli 2015 in werking getreden Programmatische aanpak stikstof (hierna: de PAS) van toepassing. De hierbij behorende regeling is echter volgens hen ten onrechte niet toegepast.
14.1. Artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb luidt: "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep wordt met een besluit gelijkgesteld: het niet tijdig nemen van een besluit."
14.2. De Afdeling overweegt dat op grond van dit artikel rechtsmiddelen openstaan om op te komen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar dat hieruit niet volgt dat er een besluit tot weigering van de aangevraagde vergunningen is ontstaan. Ook anderszins noopt geen wettelijke regeling tot de conclusie dat in dit geval de aanvraag moet worden geacht te zijn afgewezen.
Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bevoegd gezag ten onrechte de PAS-regeling niet heeft toegepast op de verlening van de Nbw-vergunning. Het betoog faalt.
15. De Waddenvereniging en anderen stellen dat de passende beoordeling onvoldoende zekerheid biedt dat de proefboringen geen aantasting zullen vormen voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden waarop de boringen invloed kunnen hebben. De Nbw-vergunning mocht daarom niet worden verleend. Zij onderbouwen dit standpunt aan de hand van een aantal verschillende gevolgen die de proefboringen kunnen hebben op natuurwaarden. Deze gestelde gevolgen behandelt de Afdeling hieronder.
Stikstofdepositie
16. De Waddenvereniging en anderen wijzen op de depositie van stikstofhoudende verbindingen (hierna kortweg: stikstof) die veroorzaakt wordt door emissies van stikstof bij de activiteiten op het boorplatform en de vervoersbewegingen van en naar het platform. Deze depositie heeft negatieve gevolgen voor de natuurlijke habitats en habitats van soorten (hierna gezamenlijk: habitats) op Schiermonnikoog die gevoelig zijn voor stikstof. De Waddenvereniging en anderen stellen dat bij meerdere habitats die voorkomen op Schiermonnikoog en waarvoor de Natura 2000-gebieden "Duinen Schiermonnikoog" en "Waddenzee" zijn aangewezen de zogeheten kritische depositiewaarden reeds worden overschreden. In dit licht achten zij de aanname in de passende beoordeling dat de verwachte geringe toename van stikstofdepositie niet leidt tot significante effecten onvoldoende onderbouwd.
16.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de gevolgen van de stikstofemissies bij de vergunde activiteiten voldoende zijn onderzocht en wijst erop dat van een worst-case scenario is uitgegaan. Gebruik is gemaakt van het actuele verspreidingsmodel OPS-Pro (Operationele Prioritaire Stoffen model) dat ter beschikking wordt gesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en het Planbureau voor de Leefomgeving. Bij deze toepassing is er zekerheidshalve van uit dat de bestaande achtergronddepositie op iedere habitat terechtkomt, hoewel dat voor sommige locaties waarschijnlijk een overdrijving zal zijn.
Voorts stelt de staatssecretaris dat alleen op het westelijk deel van Schiermonnikoog overschrijdingen van de kritische depositiewaarden (hierna: KDW) bestaan. Op deze locaties is de maximale depositie als gevolg van de proefboringen 0,2 mol stikstof per hectare per jaar (hierna: mol N/ha/jr). Deze zeer lage - tussen de 0,01 en 0,03 % van de KDW - en eenmalige depositie van stikstof zal niet tot een meetbaar effect leiden, aldus de staatssecretaris.
16.2. De Afdeling overweegt dat in de passende beoordeling is ingegaan op de gevolgen van stikstofdepositie op hiervoor gevoelige habitats. De emissies van de proefboringen zelf, het vervoer van en naar het platform en het eventueel affakkelen van gas zijn in de beoordeling betrokken. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat op de stikstofgevoelige habitats een maximale depositie zal plaatsvinden van 0,23 mol N/ha/jr als gevolg van elk van de maximaal twee proefboringen. Ervan uitgaande dat in het slechtste geval op al deze habitats de KDW wordt overschreden, is een nadere ecologische beoordeling gemaakt van de vraag of hierdoor de natuurlijke kenmerken worden aangetast. In dit verband is de passende beoordeling op 5 juni 2015 aangevuld met een nader onderzoek naar de locaties waar een overschrijding van de KDW plaatsvindt. Dit kan, zo vermeldt de aanvulling, hooguit het geval zijn op het westelijke deel van Schiermonnikoog. Aan de hand van de kenmerken van de vegetatie die op dit deel van het eiland voorkomt en de wijze waarop deze vegetatie kan reageren op twee eenmalige extra hoeveelheden stikstof van maximaal 0,23 mol stikstof per hectare - dat is 3,2 gram stikstof per hectare - is onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast als gevolg van de proefboringen. Niet is gebleken dat de passende beoordeling inclusief de aanvulling over dit onderwerp onvolledig is of onjuistheden bevat.
De Afdeling kan de stelling van de Waddenvereniging en anderen dat niettemin de natuurlijke kenmerken van het gebied kunnen worden aangetast als gevolg van de vergunde proefboringen niet volgen, omdat hiervoor geen nadere onderbouwing is gegeven. Het betoog faalt.
Cumulatie
17. De Waddenvereniging en anderen stellen dat onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatie van de gevolgen van de proefboringen met andere activiteiten, waaronder de verstoring als gevolg van scheepvaartbewegingen. Weliswaar is in de passende beoordeling met andere activiteiten rekening gehouden, maar hierbij is ten onrechte ervan uitgegaan dat de afstand van een activiteit tot de locatie van de proefboringen relevant is voor het cumulatieve effect. Ook had rekening moeten worden gehouden met de cumulatie van gevolgen voor verstoring van habitats van soorten en voor de aantasting van de zeebodem. Verder is volgens hen ten onrechte niet naar de instandhoudingsdoelen van specifieke soorten gekeken.
17.1. De staatssecretaris stelt dat naar aanleiding van een zienswijze over cumulatieve gevolgen de passende beoordeling op 5 juni 2015 is aangevuld met een uitbreiding van de beoordeling van cumulatieve effecten met een aantal (deel)activiteiten. Hierbij is volgens de staatssecretaris gekeken naar de instandhoudingsdoelen van specifieke soorten. Verder is alleen waar cumulatieve effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten vanwege de grote afstand van een activiteit tot de locaties van de proefboringen geen specifieke beoordeling gemaakt aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen van de kwalificerende soorten, aldus de staatssecretaris. Ten slotte wijst de staatssecretaris op het tijdelijke karakter van de proefboringen, zodat cumulatie van gevolgen ook tijdelijk is.
17.2. De Afdeling overweegt dat in het onderzoek over de vraag of de aangevraagde activiteit de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kan aantasten in beginsel rekening moet worden gehouden met de cumulatie van de gevolgen van andere projecten of plannen, waaronder de gevolgen van de toename van stikstofdepositie. Hierbij hoeven onzekere toekomstige gebeurtenissen en projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend ten tijde van het nemen van een besluit tot verlening van een Nbw-vergunning en die ook reeds zijn uitgevoerd, in beginsel niet afzonderlijk te worden betrokken (vergelijk de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2245, rechtsoverweging 8.5).
17.3. In de hoofdstukken zeven en acht van de passende beoordeling is de cumulatie van de gevolgen van de proefboringen met gevolgen van andere projecten en plannen (hierna tezamen: activiteiten) beschreven en beoordeeld. Hierbij zijn 21 andere activiteiten beoordeeld. Bij 10 van deze activiteiten is geconcludeerd dat de cumulatie van gevolgen van stikstofdepositie relevant kan zijn. Deze cumulatie is beoordeeld en geconcludeerd is dat er geen reden is om aan te nemen dat de uiterst geringe en tijdelijke toename van de depositie vanuit het project met de andere activiteiten tot een meetbaar effect op de stikstofgevoelige habitats zal leiden.
In hoofdstuk twee van de hiervoor genoemde aanvulling op de passende beoordeling is deze beoordeling aangevuld met in de zienswijzen genoemde activiteiten. Hierin is bij relevante activiteiten die lokale gevolgen hebben, zoals geluid en trillingen als gevolg van de aanleg van een windpark, in eerste instantie gekeken naar de afstand tot de proefboringen om te bezien of deze effecten met elkaar cumuleren. Geconcludeerd is dat cumulatie van verstoring is uitgesloten.
17.4. Omdat in de aanvulling ook een beoordeling is gemaakt van cumulatieve gevolgen van de scheepvaart, mist het beroep van de Waddenvereniging en anderen in dit opzicht feitelijke grondslag.
Over de ter zitting ingebrachte stelling van de Waddenvereniging en anderen dat tussen het tijdstip van het opstellen van de passende beoordeling en het nemen van het bestreden besluit meerdere Nbw-vergunningen zijn verleend op grond waarvan stikstofdepositie kan plaatsvinden, zodat de cumulatietoets onvolledig is, overweegt de Afdeling het volgende.
Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, nadere stellingen of argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere stellingen of argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
Niet valt in te zien waarom deze stelling - die pas ter zitting is ingebracht - door de Waddenvereniging en anderen niet ook eerder ingebracht kon worden. Daarbij komt dat de Waddenvereniging en anderen geen concrete activiteiten hebben aangeduid waarmee ten onrechte geen rekening is gehouden, doch slechts hebben aangegeven dat met een categorie activiteiten rekening had moeten worden gehouden, zonder te preciseren met welke categorie of welke activiteiten. Mede gelet hierop hebben de andere partijen hierop ter zitting niet adequaat kunnen reageren. Daarom laat de Afdeling deze stelling wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling over dit onderwerp onvolledig is. Daarnaast is evenmin gebleken dat de passende beoordeling over dit onderwerp onjuist is.
17.5. Gelet op hetgeen in de passende beoordeling is beoordeeld en op de conclusie die hieruit is getrokken, faalt naar het oordeel van de Afdeling het betoog dat de beoordeling onvoldoende rekening houdt met de cumulatie van de gevolgen van de proefboringen met andere activiteiten of dat ten onrechte de afstand tussen een activiteit en de locatie van de proefboringen relevant is voor het cumulatieve effect.
Aantasting van het habitat "permanent overstroomde zandbanken"
18. De Waddenvereniging en anderen betogen dat de plaatsing van de boortoren en het boorgruis dat bij het boren vrijkomt, het habitat H1110B (permanent overstroomde zandbanken) zullen aantasten. Dit geldt met name voor de eerste boring binnen het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone". Omdat grote groepen zwarte zee-eenden hier foerageren, is daarbij zeker dat de bodem op die locatie belangrijke natuurwaarden bevat. Daarbij zijn volgens hen de gevolgen van het boorgruis dat vrijkomt bij de proefboringen en de daarbij gebruikte chemicaliën onvoldoende onderzocht. Zij vrezen vooral voor de accumulatie van zware metalen in het bodemleven en hogere organismen.
18.1. De staatssecretaris wijst op voorschrift 15 in de Nbw-vergunning dat bepaalt dat de buitenste randen van het tijdelijk boorplatform op de locatie van de eerste proefboring zich op minimaal 200 meter van substantieel profijtelijke schelpdiervoorkomens moeten bevinden. Zodoende worden natuurwaarden voor bijvoorbeeld foeragerende zee-eenden niet aangetast.
Ten aanzien van het vrijkomende boorgruis stelt de staatssecretaris dat twee methoden kunnen worden gebruikt om bij het boren te spoelen en daarmee boorgruis in de vorm van modder af te voeren uit de boorput. Een methode werkt op basis van olie waardoor als afvalproduct "Oil based mud" (hierna: OBM) ontstaat. Dit moet op grond van voorschrift 27 van de Nbw-vergunning naar de vaste wal worden getransporteerd, zodat hiervan geen gevolgen voor het Natura 2000-gebied hoeven te worden gevreesd, aldus de staatssecretaris.
Daarnaast kan op waterbasis worden gewerkt waardoor als afvalproduct "Water based mud" (hierna: WBM) ontstaat. Dit mag worden geloosd in zee. Uit de passende beoordeling volgt volgens de staatssecretaris dat het WBM de kwaliteit van het habitattype permanent overstroomde zandbanken niet aantast.
18.2. De voorschriften 15 en 16 van de Nbw-vergunning zijn weergegeven onder 12.2 van de uitspraak.
Voorschrift 27 luidt: "De als gevolg van het boorproces veroorzaakte OilBasedMud dient conform de in de passende beoordeling beschreven werkwijze te worden afgevoerd naar de vaste wal."
18.3. In de passende beoordeling staat dat belangrijke voorkomens van schelpdieren niet in de nabijheid van de proefboorlocaties aanwezig zijn. Daarbij zijn er voor foeragerende soorten voldoende uitwijkmogelijkheden als er enige schelpenbanken in de directe omgeving van de proefboringen liggen. Volgens de passende beoordeling worden de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied in zoverre dan ook niet aangetast.
Met betrekking tot het OBM is in de passende beoordeling geconcludeerd dat geen lozing zal plaatsvinden indien dit afvalproduct door een gespecialiseerd bedrijf naar de wal wordt getransporteerd. Volgens de passende beoordeling worden de natuurlijke kenmerken van het gebied in zoverre dan ook niet aangetast.
Voorts is in de passende beoordeling en de aanvulling hierop van 5 juni 2015 een beoordeling gemaakt van de gevolgen die het WBM kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Hieruit blijkt dat het lozen van WBM vertroebeling van het water kan veroorzaken en potentieel toxische effecten heeft. Onder meer kan dit leiden tot een verhoging van de concentratie toxische stoffen in het sediment. Dit heeft mogelijk gevolgen voor de kwaliteitskenmerken van habitattype H1110B en een indirect effect op zeezoogdieren, vissen en vogels via de voedselketen.
De mogelijke gevolgen van vertroebeling zijn beoordeeld in paragraaf 6.5 en paragraaf 8.5 van de passende beoordeling en hoofdstuk 3 van de aanvulling hierop van 5 juni 2015. Aan de hand van studies over onder meer de manier waarop geloosde deeltjes zich in het water verspreiden, is geconcludeerd dat de gevolgen van vertroebeling en het bedekken van de bodem door sediment verwaarloosbaar klein tot afwezig zijn.
In hoofdstuk 3 van de aanvulling op de passende beoordeling van 5 juni 2015 is een beoordeling gemaakt van de gevolgen die toxische stoffen uit het WBM kunnen hebben. Hierbij is uitgegaan van mogelijke verontreinigingen die het WBM kan bevatten, de concentraties van deze stoffen, de duur van de boringen en de verdunningssnelheid die de stoffen zullen hebben. Samengevat is geconcludeerd dat de mogelijke lozing van gifstoffen geen gevolgen zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, omdat de concentraties laag zijn en de verdunningssnelheid hoog, bij een korte totale duur van de boringen. Ter zitting is nader toegelicht dat bij de beoordeling van belang is geacht dat de meeste vrijkomende chemicaliën gebonden zijn, zodat ze niet in de voedselketen kunnen komen en dat de gevolgen zich beperken tot een klein gebied binnen het Natura 2000-gebied, zodat een eventuele ophoping van chemicaliën in de voedselketen een lokaal effect heeft en niet de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zal aantasten.
18.4. Niet is gebleken dat de passende beoordeling over dit onderwerp onvolledig is of onjuistheden bevat. Dat belangrijke schelpdiervoorkomens niet zullen worden aangetast en dat het OBM naar de wal zal worden afgevoerd, is bovendien verzekerd in de voorschriften 15, 16 en 27 van de Nbw-vergunning. Gelet hierop faalt naar het oordeel van de Afdeling het betoog dat de plaatsing van de boortoren en het mogelijk vrijkomen van boorgruis moet leiden tot de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone kunnen worden aangetast.
Verstoring van habitats van soorten door geluid en licht
19. De Waddenvereniging en anderen stellen dat de nadelige gevolgen van de proefboringen voor habitats van soorten waarvoor het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone is aangewezen, zijn onderschat. Zij noemen met name de zwarte zee-eend die zich in een matig ongunstige staat van instandhouding bevindt. Volgens hen is het voedselaanbod voor de zwarte zee-eend een bepalende factor en zal dit juist in de belangrijke wintermaanden door verstoring niet meer of moeilijker bereikbaar zijn. Verder is onvoldoende rekening gehouden met helikoptervluchten waarvoor een minimale vlieghoogte van 300 meter onvoldoende is om verstoring te voorkomen. Hierbij wijzen zij op de omstandigheid dat niet de meest geluidarme helikopters zijn voorgeschreven. Ook zijn onvoldoende maatregelen genomen om verstoring door licht te voorkomen, zoals het voorschrijven dat groen licht wordt gevoerd. Verder is de aan te houden afstand van 200 meter tot voorkomens van schelpdierbanken en 1.500 meter van groepen zeevogels te weinig om negatieve effecten uit te sluiten, aldus de Waddenvereniging en anderen.
19.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat verzekerd is dat geen verstoring zal plaatsvinden die negatieve gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Hierbij wijst hij ten eerste op de geringe oppervlakte waarop en tijdsduur waarbinnen verstoring kan plaatsvinden. Ten tweede wijst hij op de voorschriften in de Nbw-vergunning over vlieg- en scheepvaartverkeer, over de te voeren verlichting en over de aan te houden afstand tot schelpdiervoorkomens en groepen zeevogels binnen het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone.
19.2. Voorschrift 12 van de Nbw-vergunning luidt: "Voor het transport van materialen voor de aanleg en ontmanteling van het tijdelijk boorplatform wordt gebruik gemaakt van de vaargeulen in de scheepvaartroute van Den Helder langs de Waddeneilanden van en naar de beoogde locaties van het boorplatform ten noorden van Schiermonnikoog, waarbij voor de laatste 6,5-7 km wordt afgeweken van de vaargeul."
Voorschrift 14 luidt: "De voor het transport van materialen en het tijdelijk boorplatform zélf benodigde schepen en ander bestemmingsverkeer met schepen naar en vanaf het tijdelijk boorplatform, dienen een afstand van minimaal 1.500 meter tot aanwezige groepen zwarte zee-eenden, topper- en/of eidereenden, roodkeelduikers en/of parelduikers (100 exemplaren of meer) aan te houden."
Voorschrift 18 luidt: "Voor transporten vanuit de lucht, behalve voor het opstijgen en dalen bij het boorplatform, wordt een vlieghoogte aangehouden van 300 meter conform de 'Gedragscode verantwoord vliegen'."
Voorschrift 19 luidt: "Voor transporten vanuit de lucht wordt gebruik gemaakt van de vliegroute boven de Noordzee. Het is vergunninghouder niet toegestaan om onder de voor civiel luchtverkeer geldende vlieghoogte boven de Waddenzee en/of boven de Waddeneilanden te vliegen."
Voorschrift 23 luidt: "Werkverlichting wordt uitsluitend toegepast wanneer en voor zover dat noodzakelijk is voor het veilig kunnen verrichten van werkzaamheden en voor een veilig verblijf van medewerkers op het tijdelijk platform."
Voorschrift 24 luidt: "Werkverlichting is zodanig opgesteld, afgesteld en ingericht en verlichting is zodanig naar buiten toe afgeschermd dat lichtuitstraling naar de Natura 2000-gebieden Noordzeekustzone, Duinen Schiermonnikoog en Waddenzee zoveel als mogelijk is wordt voorkomen."
Voorschrift 25 luidt: "De vergunninghouder stelt een verlichtingsplan op. Het verlichtingsplan maakt inzichtelijk op welke wijze de verlichting op het tijdelijk boorplatform conform richtlijn 2015-08 van de OSPAR-Commissie over de effecten vanaf off shore installaties van verlichting op vogels wordt toegepast."
19.3. Over de mogelijkheid dat aangewezen soorten worden verstoord door geluid overweegt de Afdeling als volgt. In de passende beoordeling is uitgegaan van een vaarroute en vliegroute - die de vaarroute ongeveer volgt - vanaf Den Helder. Hoewel transporten niet noodzakelijk allemaal vanaf Den Helder plaatsvinden, is dit een worst-case scenario, omdat transporten die niet van Den Helder zullen komen minder ver door of over een Natura 2000-gebied voeren. In onderstaande afbeelding, afkomstig uit de passende beoordeling, is de bedoelde route aangeduid.
In de passende beoordeling is geconcludeerd dat bij gebruikmaken van deze route de eventuele verstoring van vogels waarvoor de Noordzeekustzone is aangewezen zo beperkt is dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Hierbij wordt rekening gehouden met een aan te houden afstand van minimaal 1.500 meter van aanwezige groepen zwarte zee-eenden, topper- en/of eidereenden, roodkeelduikers en/of parelduikers op grond van voorschrift 14 in de Nbw-vergunning.
Met betrekking tot de helikoptervluchten staat in de passende beoordeling dat met een vlieghoogte boven de 450 meter geen effecten ontstaan op natuurwaarden. Verder staat hierin dat het 60 dB(A) geluidsniveau van een helikopter, vliegend op een hoogte tussen 35 en 180 meter, ligt op een afstand van 1.400 meter. Dit geluidsniveau betekent volgens de passende beoordeling dat ook bij het opstijgen en dalen en een minimaal vereiste vlieghoogte van 300 meter met een minimaal aan te houden afstand tot groepen eenden van 1.500 meter geen aanmerkelijke verstoring van diersoorten valt te verwachten.
De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om te twijfelen aan de volledigheid of juistheid van de passende beoordeling. Gelet op de conclusie in deze beoordeling kon de staatssecretaris zich ervan verzekerd achten dat de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet worden aangetast door geluidsverstoring. Dat 1.500 meter de ondergrens is van de verstoringsafstand die in de literatuur wordt beschreven over deze soorten is geen reden om van een grotere afstand uit te gaan dan in voorschrift 14 als minimale afstand is voorgeschreven.
19.4. Over de mogelijke verstoring door de verlichting van het boorplatform overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van de voorschriften 23 tot 25 van de Nbw-vergunning is vereist dat de verlichting zo wordt ingericht dat deze zo weinig mogelijk gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Hierbij dient eveneens te worden voldaan aan de richtlijnen die de OSPAR-Commissie - de commissie die is belast met de naleving van het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan - heeft opgesteld om lichtverstoring van de off shore industrie te beperken.
De Waddenvereniging en anderen hebben geen concrete gegevens aangevoerd die weerspreken dat de staatssecretaris zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast door te voeren verlichting bij de proefboringen.
19.5. Gelet op het voorgaande en op de omstandigheid dat als gevolg van de situering van de vaar- en vliegroutes eventuele verstoring slechts kan plaatsvinden op een beperkt oppervlakte van de relevante Natura 2000-gebieden, zoals in de m.e.r. is onderzocht, en dat het platform op minimaal 200 meter afstand dient te blijven van belangrijke schelpdiervoorkomens die deel uitmaken van habitats van soorten, faalt het betoog dat onvoldoende rekening is gehouden met mogelijke verstoring van soorten waarvoor de relevante Natura 2000-gebieden zijn aangewezen.
De beroepsgronden van de Vissersverenigingen
20. De Vissersverenigingen stellen dat ten onrechte wordt toegestaan dat proefboringen plaatsvinden in een deel van het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone" waar het garnalenvissers thans nog toegestaan is om te vissen. Hierdoor wordt naast de gedeeltelijke sluiting van het Natura 2000-gebied Noordzeekustzone in het Toegangsbeperkingsbesluit door de Nbw-vergunning een nog groter deel van de zee ontoegankelijk voor deze vissers. In dit verband verzoeken de visserijverenigingen om openstelling van enkele zones die in het geldende Toegangsbeperkingsbesluit voor visserij zijn gesloten, dan wel dat zij voor de schade worden gecompenseerd.
20.1. Omdat de beroepsgrond van de Vissersvereniging is gericht op wijziging van het Toegangsbeperkingsbesluit en dit besluit in deze zaak niet voorligt, kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van de Nbw-vergunning.
Voor zover zij in dit verband verzoeken om een schadevergoeding overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 19d van de Nbw 1998 maakt deel uit van dit hoofdstuk zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen Pro schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit of een andere vorm van compensatie thans niet ter beoordeling staat.
Conclusie en proceskostenveroordeling
21. Voor zover de beroepen ontvankelijk zijn, zijn deze ongegrond. Dit betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de Waddenvereniging en anderen, voor zover mede ingediend door [appellant sub 3B], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017
723.