Uitspraak
201600836/1/R2.
Datum uitspraak: 5 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A] en [appellante B], beide gevestigd te [plaats],
en
de raad van de gemeente Valkenswaard,
verweerder.
Procesverloop
[appellante A] en [appellante B] hebben beroep ingesteld tegen de beslissing van de raad van 17 december 2015 om het bestemmingsplan "Dommelkwartier" (versie 2012, deel Weegbree en Hoppenbrouwers) niet vast te stellen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante A] en [appellante B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar [appellante A] en [appellante B], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. E.W.J. de Groot, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door M. Peterse en mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 31 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Dommelkwartier" vastgesteld. Het besluit maakte ter plaatse van de deelgebieden "Hoppenbrouwers" en "Weegbree" woningbouw mogelijk, hetgeen een uitvloeisel was van vier tussen de gemeente en [appellante A] en [appellante B] gesloten overeenkomsten, namelijk een intentieovereenkomst uit 2008, een overeenkomst project Dommelkwartier uit 2010 en twee anterieure exploitatieovereenkomsten uit 2012 voor respectievelijk het deelgebied Hoppenbrouwers en voor het deelgebied Weegbree. Bij uitspraak van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2752, heeft de Afdeling het besluit van 31 januari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan, wat betreft de deelgebieden "Hoppenbrouwers" en "Weegbree", wegens strijd met de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant vernietigd. Daarbij is geen opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen.
Naar aanleiding van deze uitspraak is de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014) aangepast, zodat voor gronden die zijn aangeduid als "zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling" de regeling die daarvoor in de Verordening 2014 is opgenomen voorrang heeft op elders in de Verordening opgenomen beschermingsregels. Het college van burgemeester en wethouders heeft vervolgens een nieuw voorontwerpplan Dommelkwartier herziening opgesteld en is hierover in vooroverleg met de provincie getreden. Deze procedure is gestagneerd, waarna het college op 16 juli 2014 aan [appellante A] en [appellante B] heeft gevraagd een ontwerpplan op te stellen waarbij onder meer rekening wordt gehouden met door de provincie naar voren gebrachte bezwaren vanwege de ter plaatse aanwezige cultuurhistorische waarden en dat ook overigens in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Op 15 mei 2015 hebben [appellante A] en [appellante B] het conceptontwerpplan "Dommelkwartier herziening 2015" aangeleverd om het college in staat te stellen het ontwerpplan in procedure te brengen. Dit ontwerpplan voldeed naar het oordeel van het college niet aan de daaraan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening te stellen eisen en is door het college niet ter inzage gelegd en voorts niet aan de raad voorgelegd.
Het college heeft vervolgens bij raadsvoorstel van 10 november 2015 aan de raad voorgesteld het ongewijzigde ontwerpbestemmingsplan "Dommelkwartier" (versie 2012, deel Weegbree en Hoppenbrouwers) niet vast te stellen. Het raadsvoorstel vermeldt dat met het voorgestelde raadsbesluit wordt beoogd de bestemmingsplanprocedure 2012-2013 na de vernietiging door de Afdeling af te ronden. In het raadsvoorstel staat dat het ontwerpbestemmingsplan uit 2012 leidt tot een onevenredige aantasting van de aanwezige cultuurhistorische waarden en op dit punt in strijd is met de Verordening 2014. Voorts staat er dat op 24 september 2015 door de raad de gemeentelijke Woonvisie 2014-2020 is vastgesteld waarin op basis van de provinciale woningbouwprognose de woningbouwprogrammering in Valkenswaard is opgenomen. Hierin is bepaald dat de woningbouwbehoefte binnen het bestaand stedelijk gebied moet worden ingevuld, zodat de ontwikkeling van woningbouw in het Dommelkwartier niet mogelijk is. Gelet op de woningbouwprogrammering bestaan er kwantitatief en kwalitatief onvoldoende argumenten om de woningbouw buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk te maken, zodat het plan in zoverre evenmin voldoet aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. De raad heeft op 17 december 2015 conform het voorstel besloten.
2. [appellante A] en [appellante B] kunnen zich niet verenigen met het niet vaststellen van het bestemmingsplan. Volgens hen is geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat de ambtshalve genomen beslissing niet op rechtsgevolg is gericht. Uitsluitend tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro kan immers beroep worden ingesteld bij de Afdeling, aldus [appellante A] en [appellante B]. De raad heeft deze beslissing daarom ten onrechte aangemerkt als een voor beroep vatbaar besluit. Gelet hierop verzoeken zij hun beroep niet ontvankelijk te verklaren en vast te stellen dat de beslissing van 17 december 2015 geen besluit is.
[appellante A] en [appellante B] voeren hiertoe aan dat het bestemmingsplan "Dommelkwartier" bij voormelde uitspraak van 16 oktober 2013 door de Afdeling is vernietigd wat betreft de deelgebieden "Hoppenbrouwers" en "Weegbree" en het rechtsgevolg van deze vernietiging is dat dat plan voor deze deelgebieden niet is vastgesteld. Het door de raad beoogde rechtsgevolg van het niet vaststellen van het plan is volgens hen daarom al ingetreden bij de vernietiging. Met de beslissing van 17 december 2015 wordt geen rechtsverhouding tot stand gebracht, gewijzigd of opgeheven. De enkele herhaling van een eerder genomen besluit levert niet een nieuw besluit op, omdat het beoogde rechtsgevolg reeds door het oorspronkelijke besluit teweeg is gebracht. Hierbij verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3213. Deze jurisprudentie moet analoog worden toegepast voor de situatie dat de Afdeling een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan deels heeft vernietigd. Het vorenstaande zou slechts anders zijn indien de raad was gehouden tot het nemen van een nieuwe beslissing. Daarbij verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3446, waaruit volgt dat voor een antwoord op de vraag of de raad vanwege een vernietiging van een besluit is gehouden een nieuw besluit te nemen, doorslaggevend is of het vernietigde besluit ambtshalve of op aanvraag is genomen. Daarbij stellen zij dat aan het op 31 januari 2013 vastgestelde plan geen aanvraag ten grondslag lag. Nu in de uitspraak van 16 oktober 2013 geen opdracht is gegeven, vloeit hieruit evenmin voort dat de raad was gehouden tot het nemen van een nieuwe beslissing.
Volgens [appellante A] en [appellante B] lijkt het niet vaststellen van het ongewijzigde bestemmingsplan "Dommelkwartier" enkel tot doel te hebben de formele rechtskracht van het niet vaststellen van het ongewijzigde bestemmingsplan in de aanstaande civiele procedure omtrent schadevergoeding aan hen te kunnen tegenwerpen. Zij vinden hiervoor steun in het raadsvoorstel waarin staat dat geen sprake is van een toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de overeenkomsten indien de raad het plan niet vaststelt. Bestuursrechtelijke bevoegdheden van de raad behoren niet ingezet te worden voor dit doel.
3. De raad stelt zich op het standpunt dat de beslissing om het bestemmingsplan niet vast te stellen als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb dient te worden aangemerkt, waartegen beroep bij de Afdeling open staat. Volgens de raad is het ontwerpplan niet geraakt door de vernietiging door de Afdeling in de uitspraak van 16 oktober 2013. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de raad in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij is om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag. Hiervoor is niet vereist dat de Afdeling de raad heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen. Met het besluit om het plan niet vast te stellen is de juridische status van het ontwerpplan volgens de raad definitief vastgesteld. Het rechtsgevolg is derhalve dat met het besluit zekerheid wordt verkregen omtrent het planologisch mogelijk worden van de ontwikkelingen waarin het ontwerpplan beoogde te voorzien. Volgens de raad kan de uitspraak van 18 februari 2009 niet analoog worden toegepast op deze situatie, omdat het in dit geval niet gaat om een (zuivere) herhaling van hetzelfde besluit met dezelfde rechtsgevolgen. De rechtsgevolgen van het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen zijn niet reeds teweeggebracht door de uitspraak van de Afdeling, omdat het ontwerpplan hierdoor niet was geraakt. Met het besluit van de raad is de bestemmingsplanprocedure nu afgerond.
Voorts stelt de raad dat aan het op 31 januari 2013 vastgestelde plan een aanvraag ten grondslag lag. Deze aanvraag is vervat in de anterieure overeenkomsten waarin het college een inspanningsverplichting op zich heeft genomen een bestemmingsplan dat in de door [appellante A] en [appellante B] gewenste woningbouwmogelijkheden voorzag in procedure te brengen. Bovendien hebben zij herhaaldelijk op besluitvorming aangedrongen. Ook indien de raad niet was gehouden een nieuw besluit te nemen omdat er geen aanvraag door [appellante A] en [appellante B] zou zijn gedaan, volgt uit de uitspraak van 11 november 2015 niet dat de beslissing van de raad van 17 december 2015 geen besluit is.
4. Vast staat dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013, waarbij het bestemmingsplan "Dommelkwartier" deels is vernietigd, geen verplichting voortvloeit om een nieuw besluit binnen een bepaalde termijn te nemen, omdat hiertoe geen opdracht in de uitspraak is opgenomen. Uit voormelde uitspraak van 11 november 2015 en de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5143, volgt voorts dat de raad na vernietiging van een besluit dat ambtshalve is genomen, niet is gehouden tot het nemen van een nieuw besluit.
Daargelaten of hetgeen in de hiervoor, onder 1 genoemde, overeenkomsten is opgenomen in dit geval als een aanvraag tot vaststelling van een bestemmingsplan kan worden aangemerkt en daardoor als een aanvraag die ten grondslag zou hebben gelegen aan het besluit van de raad van 31 januari 2013 waarbij het bestemmingsplan "Dommelkwartier" is vastgesteld, heeft voormelde jurisprudentie geen betekenis voor beantwoording van de vraag of de beslissing van de raad van 17 december 2015 een voor beroep bij de Afdeling vatbaar besluit is, maar slechts of de raad gehouden was om na de gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan "Dommelkwartier" een nieuw besluit te nemen. Ook indien de raad niet was gehouden een nieuw besluit te nemen, betekent het voorgaande niet dat de raad hiertoe niet bevoegd is.
Zoals de raad terecht stelt, staat het de raad in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. De bevoegdheid om terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, is in dit geval, ook al is inmiddels enige tijd verstreken, niet weggenomen. Daarbij verwijst de Afdeling naar haar uitspraken van 6 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796, en 15 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ7911. Slechts indien de afwijkingen naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
5. Over het betoog dat tegen de beslissing van de raad van 17 december 2015 geen beroep openstaat, reeds omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, overweegt de Afdeling als volgt.
6. Artikel 1:3 van Pro de Awb luidt:
"Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
(…)."
Artikel 6.2, aanhef en onder a, van de Awb luidt:
"Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld de schriftelijke weigering een besluit te nemen."
7. De Afdeling is van oordeel dat, wat er ook zij van het betoog van [appellante A] en [appellante B] over de achterliggende motieven van de raad in verband met civiele procedures over de nakoming van de overeenkomsten en een schadevergoeding, in deze procedure het betoog aan de orde is dat uitsluitend tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. Nu daarvan volgens [appellante A] en [appellante B] geen sprake is, heeft de raad deze beslissing ten onrechte aangemerkt als een voor beroep vatbaar besluit.
De Afdeling overweegt dat de wetgever de keuze heeft gemaakt om de beslissing van de raad omtrent vaststelling, wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan voor beroep bij de Afdeling open te stellen. Uit artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb volgt dat door een belanghebbende beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over beroep een weigering een besluit te nemen gelijkgesteld met een besluit. De bestreden beslissing van de raad van 17 december 2015 houdt de beslissing in om niet over te gaan tot vaststelling van een bestemmingsplan, welke beslissing op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over beroep gelijkgesteld dient te worden met een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Uit het samenstel van deze bepalingen volgt dat ook beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld tegen de bestreden beslissing van de raad van 17 december 2015 om niet over te gaan tot vaststelling van een bestemmingsplan. Hieruit leidt de Afdeling af dat de wetgever bedoeld heeft een dergelijke beslissing in zoverre gelijk te stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het betoog dat geen sprake is van een voor beroep vatbaar besluit dat formele rechtskracht zou kunnen verkrijgen, reeds omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, faalt.
8. Voor zover [appellante A] en [appellante B] betogen dat hun beroep niet ontvankelijk verklaard zou moeten worden, omdat de aangevochten beslissing van de raad louter een herhaling is ten opzichte van de gevolgen van de eerdere vernietiging door de Afdeling van het op 31 januari 2013 genomen besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Dommelkwartier", overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft bij de beslissing om na de vernietiging door de Afdeling alsnog het ontwerpplan 2012 niet vast te stellen de feiten en omstandigheden ten tijde van die besluitvorming betrokken en geconcludeerd dat gelet daarop vaststelling van het ontwerpplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet passend kan worden geacht. De raad heeft aldus een actuele beslissing genomen over het gewenste planologische regime. Gelet op de inhoud en de strekking van de beslissing is geen sprake van een loutere herhaling ten opzichte van de situatie die was ontstaan door de vernietiging. Daarmee verschilt de voorliggende zaak met de uitspraak van 18 februari 2009, nu in die zaak sprake was van het wederom door het college van burgemeester en wethouders bij brief afwijzen van een verzoek om handhaving, hetgeen slechts een zuivere herhaling van het eerdere besluit was. De Afdeling ziet gelet daarom geen aanleiding voor een analoge toepassing van de uitspraak van 18 februari 2009. Het betoog faalt.
9. De Afdeling stelt vast dat [appellante A] en [appellante B] geen inhoudelijke gronden hebben aangevoerd tegen de beslissing van de raad om het plan niet vast te stellen, terwijl in het raadsvoorstel inhoudelijk is onderbouwd waarom, onder andere vanwege regelgeving en beleid van na de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013, geen medewerking kan worden verleend aan de gewenste woningbouw. Dat de raad om duidelijkheid te verschaffen expliciet heeft beslist om het bestemmingsplan niet vast te stellen, daargelaten of hij hiertoe was gehouden na de vernietiging van de Afdeling, maakt niet dat de beslissing onrechtmatig is en bestuursrechtelijke bevoegdheden van de raad ten onrechte worden ingezet. Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat de raad deze bevoegdheid uitsluitend heeft aangewend om aansprakelijkheid in een civiele procedure te voorkomen, zodat geen strijd bestaat met het beginsel van détournement de pouvoir.
10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.L. Schoor, griffier.
w.g. Helder w.g. Schoor
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2017
758.