Uitspraak
201703833/1/A1.
Datum uitspraak: 11 april 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2017 in zaken nrs. 16/4501 en 16/4502 in het geding tussen onder anderen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2015 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisering van een schuur op het perceel [locatie] te Nijmegen.
Bij besluit, verzonden op 7 februari 2017, heeft het college het bezwaar, voor zover ingediend door [wederpartij], opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2017 heeft de rechtbank onder meer het beroep, voor zover door [wederpartij] ingesteld, gegrond verklaard en het besluit, verzonden op 7 februari 2017, voor zover daarbij op het bezwaar van [wederpartij] is beslist, vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Het college en [wederpartij] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2018, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, en [wederpartij], bijgestaan door mr. S. Derksen, advocaat te Oss, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In 2003 heeft de moeder van [wederpartij] op het perceel zonder vergunning een schuur met een oppervlakte van 52 m2 laten bouwen. [wederpartij] woont op het perceel en heeft op 2 augustus 2015 alsnog een omgevingsvergunning gevraagd voor de activiteit bouwen van een schuur. Vast staat dat de schuur, waarvoor vergunning is gevraagd, in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Nijmegen Lindenholt", zodat de aanvraag ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) mede een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omvat en de vergunning derhalve slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo.
Het college heeft besloten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren omdat volgens hem, gezien de antecedenten van [wederpartij], ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd ingevolge artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo, in verbinding met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). Deze grond wordt hierna de bibob-weigeringsgrond genoemd.
De rechtbank is ervan uitgegaan, zo begrijpt de Afdeling, dat een bestuursorgaan niet bij of krachtens wet de bevoegdheid heeft gekregen om met toepassing van de bibob-weigeringsgrond een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdige gebruik te weigeren. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo melding maakt van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, noch artikel 2.12 van de Wabo. Volgens de rechtbank bestaan in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat de wetgever artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo - via de band van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo - onder de reikwijdte van de Wet Bibob heeft willen brengen.
Daarbij komt volgens de rechtbank dat de weigering omgevingsvergunning te verlenen kan uitmonden in een last tot afbraak van de schuur, waardoor een legaal gebruik daarvan onmogelijk wordt gemaakt en [wederpartij] meer financiële schade wordt berokkend dan uit een oogpunt van criminaliteitspreventie noodzakelijk is.
Brief [wederpartij] 17 juli 2017
2. Ter zitting heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat zijn brief van 17 juli 2017, waarin hij een reactie geeft op het hoger beroep van het college en stelt dat tevens incidenteel hoger beroep wordt ingesteld, uitsluitend als een dergelijke reactie en niet als een incidenteel hoger beroep moet worden aangemerkt.
Relevante regelgeving
3. De relevante bepalingen van de Wet Bibob en de Wabo zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Het hoger beroep van het college
4. Het college heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de bibob-weigeringsgrond bij een aanvraag om omgevingsvergunning als die van [wederpartij] kon worden gehanteerd. Het college wijst er op dat de aanvraag onder meer ziet op bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
Daarnaast betoogt het college dat de rechtbank, door de gevolgen van een mogelijk toekomstig handhavingsbesluit bij zijn beoordeling te betrekken, heeft miskend dat bij het college uitsluitend het bouwplan ter toetsing voorlag, Aan de omstandigheid dat de schuur, waarvoor vergunning is gevraagd, al is gebouwd, komt volgens het college geen betekenis toe. Door daaraan de betekenis toe te kennen die de rechtbank daaraan heeft toegekend, wordt het bouwen van de schuur zonder omgevingsvergunning ten onrechte beloond, aldus het college.
4.1. Het college heeft zich bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 december 2015 op het standpunt gesteld dat voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan toestemming kan worden verleend, maar dat dat niet kan voor de activiteit bouwen, omdat de bibob-weigeringsgrond zich voordoet. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de activiteiten bouwen en gebruik onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo.
De Afdeling is van oordeel dat het college in dit geval de bibob-weigeringsgrond op juiste wijze heeft toegepast. De aanvraag ziet onder meer op de bouw van een bouwwerk, zodat het college ingevolge artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo de aangevraagde vergunning voor die activiteit kan weigeren op de bibob-weigeringsgrond. De omstandigheid dat de schuur in strijd is met het bestemmingsplan, zodat ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, eveneens toestemming is vereist voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan, doet hieraan niet af. Anders dan waarvan de rechtbank lijkt te zijn uitgegaan, heeft het college de bibob-weigeringsgrond niet gehanteerd als motivering om niet af te wijken van het bestemmingsplan.
Daarnaast overweegt de Afdeling dat bij het college de aanvraag voor het bouwplan ter toetsing voorlag. Aan de omstandigheid dat de schuur, waarvoor vergunning is gevraagd, reeds is gerealiseerd, komt geen betekenis toe bij de vraag of een weigeringsgrond zich voordoet. Handhavingsbesluiten die mogelijk worden genomen na weigering een omgevingsvergunning te verlenen, zijn niet van betekenis voor de vraag of omgevingsvergunning kan worden geweigerd. Als het college al een dergelijk besluit zou nemen, staan daartegen rechtsmiddelen open, waarbij onder meer aan de orde kan worden gesteld of in redelijkheid kon worden besloten een last op te leggen.
Het betoog slaagt.
4.2. De Afdeling zal alsnog de overige door [wederpartij] in beroep aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
5. [wederpartij] betoogt dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit de gevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens hem bestaat geen ernstig gevaar dat de gevraagde omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor strafbare feiten. Hij stelt dat de door het college relevant geachte antecedenten geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat hij de omgevingsvergunning zal gebruiken voor met het bouwen samenhangende strafbare feiten, zoals de niet-naleving van regels over arbeidsomstandigheden en tewerkstelling van vreemdelingen. Daarbij wijst hij erop dat de schuur reeds is gebouwd en dat bij de bouw daarvan geen strafbare feiten zijn geconstateerd. Ter adstructie van zijn stellingen verwijst [wederpartij] naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5182.
5.1. Het college heeft zich bij het in beroep bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voldoende samenhang bestaat tussen de activiteiten, waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd, en antecedenten van [wederpartij], omdat uit strafbare feiten verkregen middelen mogelijk zijn gebruikt voor de aanschaf van luxe goederen, zoals een scooter en een quad, en een vuurwapen, en deze goederen in de schuur werden bewaard en daarmee aan het zicht onttrokken.
5.2. Om aan te kunnen nemen dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde of verleende vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob, vereist artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet Bibob dat de in de beoordeling betrokken strafbare feiten zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen dan wel samenhangen met de activiteiten, waarvoor vergunning is gevraagd of verleend. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0168, kan worden afgeleid dat voldoende samenhang kan worden aangenomen tussen de activiteiten, waarvoor de omgevingsvergunning is gevraagd en strafbare feiten, als de omgevingsvergunning het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren.
5.3. In het in bezwaar gehandhaafde besluit staat vermeld dat [wederpartij] werkzaam is geweest in het elders gevestigde autodemontagebedrijf van zijn vader en daarvan vennoot is. Zijn moeder is ook in het bedrijf werkzaam geweest. Zowel zijn vader als moeder hebben antecedenten. Op 7 oktober 2015 is [wederpartij] veroordeeld voor een aantal misdrijven (witwassen, hennepteelt, heling en bezit wapens en munitie). De moeder van [wederpartij] is, zo staat verder in het in bezwaar gehandhaafde besluit, recentelijk eveneens veroordeeld voor het misdrijf verboden bezit van wapens en munitie. Er is volgens het college sprake van nauwe familiebanden en een groot deel van de inkomsten uit criminele activiteiten werd in en om de woning geïnvesteerd, zoals voor verbouwingen, en gebruikt voor de aanschaf van luxe goederen en wapens. Luxe goederen, zoals een scooter en een quad, werden gestald in de schuur en daarmee aan het zicht ontnomen. Dat geldt ook voor een wapen. In het besluit op bezwaar staat nog dat er inmiddels een ontnemingsuitspraak is gedaan, waarbij het wat betreft [wederpartij] gaat om € 90.000,00 en wat zijn vader betreft om ongeveer het dubbele.
Niet in geschil is dat de strafbare feiten, waarvoor [wederpartij] is veroordeeld, niet zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen met wat de aangevraagde omgevingsvergunning mogelijk maakt, te weten het bouwen van een schuur. Bij de beoordeling of deze feiten zijn gepleegd bij activiteiten die samenhangen met het bouwen van de schuur, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling ook het doel waarvoor de vergunning is aangevraagd, te weten het (beoogde) gebruik van de schuur, mogen betrekken. [wederpartij] wordt niet gevolgd in de stelling dat uitsluitend strafbare feiten met betrekking tot regels over arbeidsomstandigheden en tewerkstelling van vreemdelingen met het bouwen voldoende samenhang vertonen. De uitspraak van 17 augustus 2011 ziet op een andere kwestie en biedt daarvoor geen aanknopingspunten. In deze uitspraak overwoog de Afdeling dat het bestuursorgaan voorafgaand aan de verlening van een bouwvergunning voor een horecavoorziening geen onderzoek naar de exploitant van de horecavoorziening had moeten verrichten in het kader van de Wet Bibob, reeds omdat bij de beoordeling van de aanvragen om een vergunning ingevolge de Drank- en Horecawet en een exploitatievergunning toepassing zal worden gegeven aan de Wet Bibob en zal worden onderzocht of ernstig gevaar bestaat dat deze vergunningen zullen worden gebruikt voor illegale dan wel criminele activiteiten. De door [wederpartij] gemaakte vergelijking met deze uitspraak faalt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op grond van de strafbare feiten, waarvoor [wederpartij] is veroordeeld, echter niet het standpunt kunnen innemen dat ernstig gevaar bestaat dat de schuur zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Niet in geschil is dat de strafbare feiten hennepteelt en heling geen betrekking hadden op het gebruik van de schuur. De omstandigheid dat in de schuur een, mogelijk met uit strafbare feiten binnen het autodemontagebedrijf verkregen middelen aangeschafte, scooter en quad werden gestald, is daarvoor onvoldoende. Daarbij is mede van belang dat in het algemeen een schuur bij een woning wordt gebruikt om spullen in op te slaan en voertuigen te stallen. De omstandigheid dat bij een huiszoeking in 2013 in de schuur een wapen is aangetroffen, acht de Afdeling ook onvoldoende. Gezien het vorenoverwogene kan niet worden geoordeeld dat de vergunning voor de schuur het plegen van strafbare feiten kan faciliteren. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en ten onrechte de bibob-weigeringsgrond aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De beslissing van de rechtbank tot vernietiging van het besluit is echter, zij het op andere gronden, juist. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient daarom met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. Geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
III. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018
163. BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. […];
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
Artikel 2.7
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…];
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […];
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
Artikel 2.20
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
Wet Bibob
Artikel 3
1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. […];
3. Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
7. Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
8. In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.