Uitspraak
201702473/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Sneek,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 maart 2017 in zaak nr. 16/3761 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 25 mei 2016 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van schade afgewezen.
Bij besluit van 7 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2018, waar [appellant] en het college vertegenwoordigd door L. Soolsma, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] woont aan de [locatie] te Sneek. Bij brief van 10 februari 2016 heeft [appellant] het college aansprakelijk gesteld voor aantasting van zijn woongenot in de periode 24 februari 2014 - september 2015 als gevolg van rioleringswerkzaamheden, (weg)werkzaamheden in de wijk Lemmerweg Oost en het aanleggen van de nieuwe vaarverbinding Geau-Waldfeart. [appellant] stelt dat de gemeente de overlast had kunnen beperken door meer toezicht te houden op de werkzaamheden en voor een alternatieve, minder tijdrovende en overlast gevende werkwijze te kiezen. Ook had het college volgens hem voorafgaande aan de werkzaamheden inzicht moeten bieden in de wijze waarop de overlast zou worden gecompenseerd, bijvoorbeeld door het opstellen van een nadeelcompensatieregeling.
2. Bij brief van 19 februari 2016 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de aansprakelijkstelling in behandeling is bij de verzekeraar van de gemeente, Centraal Beheer Achmea. Het college heeft [appellant] voorts verzocht aan te geven of hij de gemeente Súdwest-Fryslân aansprakelijk stelt voor onrechtmatig handelen of dat hij heeft beoogd een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen.
3. [appellant] heeft bij e-mailbericht van 24 februari 2016 aangegeven te hebben verzocht om nadeelcompensatie. Dat laat volgens hem onverlet dat de bestuursrechter tot het oordeel kan komen dat de gemeente dan wel degene die in opdracht werkt van de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
4. Bij brief van 12 mei 2016 heeft Centraal Beheer Achmea aan [appellant] medegedeeld dat er geen grond is voor toewijzing van zijn schadeclaim wegens onrechtmatig handelen. In de brief is vermeld dat het niet op de weg van een aansprakelijkheidsverzekeraar is om te beoordelen of [appellant] in aanmerking komt voor nadeelcompensatie.
5. Brief van 19 mei 2016 heeft [appellant] het college verzocht aan te geven of het aansprakelijkheid erkent voor de door hem geleden schade wegens geluidoverlast en zo niet, of het college bereid is aan hem nadeelcompensatie te verstrekken.
6. Bij brief van 25 mei 2016 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het standpunt van Centraal Beheer Achmea inzake de afwijzing van aansprakelijkheid ook het standpunt van het college is. [appellant] kan zich desgewenst wenden tot de burgerlijke rechter indien hij zich niet kan vinden in de afwijzing van de schadeclaim. Voorts is in de brief vermeld dat [appellant] zijn verzoek om nadeelcompensatie nader dient te onderbouwen.
7. [appellant] heeft op 1 juni 2016 bezwaar gemaakt tegen de brief van 25 mei 2016.
8. Op 7 september 2016 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Súdwest-Fryslân van 5 september 2016.
Uitspraak van de rechtbank
9. De rechtbank is van oordeel dat voor zover [appellant] het college aansprakelijk heeft gesteld voor de door hem geleden schade, de reactie van het college van 25 mei 2016 daarop geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). In zoverre heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Voor zover [appellant] heeft verzocht om compensatie van nadeel vanwege overlast als gevolg van bouw-, graaf- en rioleringswerkzaamheden, bestaat de gestelde schadeoorzaak uit feitelijk handelen en/of nalaten. Het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie is in zoverre ook terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Het betoog in hoger beroep
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2243 ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwijzing van de aansprakelijkheid geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
[appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat nu het college heeft nagelaten een compensatieregeling te treffen voor schade als gevolg van de langdurige werkzaamheden, de rechtbank niet had mogen oordelen dat zijn bezwaar tegen de afwijzing van een verzoek om nadeelcompensatie niet-ontvankelijk is.
Oordeel in hoger beroep
onrechtmatige daad
11. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden.
12. Het door [appellant] gestelde schadeveroorzakende handelen of nalaten heeft plaatsgevonden na 1 juli 2013.
13. Ingevolge artikel 8:89, tweede lid, van de Awb kan een belanghebbende bij geringe schade tot € 25.000,00 kiezen of hij het verzoek om het bestuursorgaan tot schadevergoeding te veroordelen bij de bestuursrechter indient, of dat hij de vordering instelt bij de burgerlijke rechter.
14. [appellant] heeft in zijn beroepschrift en de daarbij behorende aanvullende informatie de rechtbank verzocht het college te veroordelen in de schade als gevolg van onrechtmatig handelen.
15. Met de invoering van titel 8.4 in de Awb is - ingevolge artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb - de mogelijkheid vervallen om beroep in te stellen tegen een besluit inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
16. De rechtbank is er vanuit gegaan dat [appellant] beroep heeft ingesteld tegen de afwijzing van een zuiver schadebesluit en heeft in dit verband onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016 geoordeeld dat de afwijzing van een aansprakelijkstelling voor schade geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en waartegen geen beroep kan worden ingesteld. De rechtbank heeft niet onderkend dat [appellant] beoogd heeft tevens een verzoek in te dienen op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb.
17. Het betoog is terecht voorgedragen. Dit treft echter niet het door [appellant] gewenste doel. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
18. Artikel 8:88 van Pro de Awb luidt:
"De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn."
Artikel 8:2, eerste lid onder a luidt:
1. Met een besluit wordt gelijkgesteld:
a. een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij de volgende personen, hun nagelaten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden belanghebbende zijn:
1°. een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet als zodanig,
2°. een militair ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van Pro de Militaire Ambtenarenwet 1931 als zodanig,
3°. een lid van het personeel van een zelfstandig bestuursorgaan waarop ingevolge artikel 15 van Pro de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen de ambtelijke rechtspositieregels van overeenkomstige toepassing zijn als zodanig,
4°. een dienstplichtige als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet dienstplicht als zodanig,
19. [appellant] stelt dat de gemeente voor een andere wijze van uitvoering van de rioolwerkzaamheden had moeten kiezen, dat de gemeente had moeten toezien op de geluidbelasting tijdens de werkzaamheden en dat de werkzaamheden langer hebben geduurd dan gepland, van 3 maart 2014 tot 2 oktober 2015 in plaats van de geplande vijf weken. Ook hadden volgens hem de werkzaamheden aan de verbindingsgeul tegelijkertijd met de overige werkzaamheden moeten worden uitgevoerd om de overlast te beperken.
20. Daargelaten of dit handelen en/of nalaten in verband met de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden als onrechtmatig is te kwalificeren, is van belang dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken.
21. Het verzoek om schadevergoeding uit hoofde van artikel 8:88 van Pro de Awb wordt reeds daarom afgewezen.
Rechtmatige daad/nadeelcompensatie
22. Uit de Wns volgt dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Dit gedeelte van de wet is nog niet in werking getreden.
23. De Afdeling stelt vast dat in de gemeente Súdwest Fryslân ten tijde van belang geen wettelijke grondslag voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie bestond. Het college voerde evenmin beleid voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie op basis van een gepubliceerde beleidsregel. Bij gebreke van een wettelijke grondslag of gepubliceerde beleidsregeling is de bestuursrechter slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229).
24. De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
25. [appellant] stelt schade te hebben geleden als gevolg van wegwerkzaamheden en rioolwerkzaamheden en langdurige werkzaamheden die verband houden met de vaarverbinding Geau-Waldfeart.
26. Het lag op de weg van het college in het kader van een zorgvuldige besluitvorming te bezien of aan het gestelde schadeveroorzakende handelen, uitvoeringshandelingen van infrastructurele werken door of in opdracht van de gemeente, voor bezwaar en beroep vatbare besluiten ten grondslag lagen. Dit lag te meer voor de hand nu een wettelijke of beleidsmatige grondslag voor de behandeling van het verzoek om nadeelcompensatie ontbrak.
27. Het college heeft op verzoek van de Afdeling op 28 mei 2018 aangegeven dat meerdere appellabele besluiten ten grondslag lagen aan die werkzaamheden. Daarbij gaat het om het besluit van 24 maart 2014, waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een kademuur op het perceel plaatselijk bekend Quirijn de Blaustraat 0 te Sneek, het besluit van 21 februari 2013, waarbij het college van gedeputeerde staten van Friesland aan de gemeente vergunning is verleend voor ontgrondingswerkzaamheden voor het project waterstad A7 Sneek en het besluit van 22 mei 2014, waarbij het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân aan de gemeente Súdwest-Fryslân een vergunning heeft verleend voor de aanleg van een vaarweg tussen de Woudvaart en de Lemmerweg te Sneek.
28. Voor zover [appellant] in zijn verzoek om nadeelcompensatie heeft gesteld dat de schade het gevolg is van wegwerkzaamheden en rioolwerkzaamheden, lagen aan deze werkzaamheden geen vergunningen ten grondslag. In zoverre moet het ervoor worden gehouden, dat het om feitelijk handelen gaat, waartegen geen beroep kon worden ingesteld.
29. Voor zover aan de werkzaamheden de besluiten van 21 februari 2013 en 22 mei 2014 ten grondslag lagen, is het college niet bevoegd te beslissen op het verzoek om nadeelcompensatie, voor zover dat ziet op deze werkzaamheden, omdat die besluiten door andere bestuursorganen zijn genomen.
30. Voor zover aan de werkzaamheden het besluit van 24 maart 2014 van het college ten grondslag lag, is de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie in zoverre een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en heeft het college in zoverre het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van nadeelcompensatie ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
31. Het voorgaande brengt met zich dat het college alsnog inhoudelijk op het bezwaarschrift van [appellant] zal dienen te beslissen. Het college dient hierbij te bezien of het gestelde nadeel het gevolg is van het besluit van 24 maart 2014 en zo ja, of dit nadeel buiten het normaal maatschappelijk risico van [appellant] valt.
Conclusie
32. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen afwijzen. Het beroep tegen het besluit van 7 september 2016 van het college wordt alsnog gegrond verklaard. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat daarin de brief van 25 mei 2016 ten onrechte niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is aangemerkt, voor zover aan de gestelde schadeveroorzakende werkzaamheden het besluit van 24 maart 2014 ten grondslag lag.
33. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat [appellant] slechts beroep bij de Afdeling kan instellen tegen het thans door het college met inachtneming van deze uitspraak nieuw te nemen besluit op bezwaar.
34. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 maart 2017 in zaak nr. 16/3761;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân van 7 september 2016, kenmerk U16.008495;
V. bepaalt dat [appellant] slechts beroep bij de Afdeling kan instellen tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân te nemen nieuwe besluit op bezwaar;
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding uit hoofde van artikel 8:88 van Pro de Awb af;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 50,58 (zegge: vijftig euro en achtenvijftig cent);
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Polak w.g. Planken
voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
299.