Uitspraak
201700176/1/R2.
Datum uitspraak: 4 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Financieel Advies B.V., gevestigd te Erp, gemeente Meierijstad,
2. de raad van de gemeente Gemert-Bakel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college besloten de raad van de gemeente Gemert-Bakel een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 6 oktober 2016 vastgestelde bestemmingsplan "Doonheide ongenummerd in Gemert".
Tegen dit besluit hebben Financieel Advies B.V. en de raad beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2018, waar Financieel Advies B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. F.T.H. Branten en E. van de Kerkhof, het college, vertegenwoordigd door J.D.F. Verboom, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van die gronden of het bestreden besluit anderszins in overeenstemming is met het recht.
2. Het plan voorziet in de bouw van twee vrijstaande woningen aan de noordzijde van de kern Gemert.
3. De reactieve aanwijzing heeft betrekking op het gehele plan en strekt ertoe dat het gehele bestemmingsplan niet in werking treedt.
Aan de reactieve aanwijzing is ten grondslag gelegd dat het plan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de Verordening Ruimte 2014 (hierna: de Verordening), omdat de samenhangende ruimtelijke structuur ten gevolge van de twee in het plan voorziene woningen niet zal wijzigen, hetgeen volgens het college ook blijkt uit het feit dat de bouw van de twee woningen geen wijziging van de grens van het bestaand stedelijk gebied met zich brengt. Derhalve kan de in het plan voorziene woningbouw niet op grond van artikel 8.1 van de Verordening Ruimte 2014 mogelijk worden gemaakt, aldus het college.
Ook aan de in artikel 8.2 van de Verordening gestelde voorwaarden wordt volgens het college niet voldaan, omdat geen sprake is van een zodanige kwaliteitsverbetering dat er geen inbreuk wordt gemaakt op de toepassing van de ruimte-voor-ruimte-regeling. Een landschappelijke inpassing met een omvang van 20% van de gronden met een woonbestemming en het toepassen van een streekgebonden, eigentijdse architectuur is daartoe onvoldoende. Ter toelichting stelt het college dat een met de ruimte-voor-ruimte-regeling vergelijkbare kwaliteitsverbetering een investering in de kwaliteit van het landschap zou vergen van ongeveer 250.000 euro.
Provinciaal belang
4. Financieel Advies B.V. kan zich niet verenigen met de reactieve aanwijzing. Zij voert daartoe aan dat nu het om de bouw van slechts twee woningen gaat er geen sprake is van een provinciaal belang dat de reactieve aanwijzing rechtvaardigt.
4.1. Uit artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), volgt dat het college bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bij uitspraak van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4732 is voor het antwoord op de vraag of een belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 februari 2011 volgt uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro niet, dat het college eerst van de bevoegdheid om een reactieve aanwijzing gebruik mag maken indien het gaat om bijzondere zwaarwegende belangen.
Het college heeft het uitgangspunt dat er geen burgerwoningen aan het buitengebied mogen worden toegevoegd opgevat als provinciaal belang waarvoor met het oog op een goede ruimtelijke ordening een aanwijzing noodzakelijk was. Niet valt in te zien dat het college zich niet in redelijkheid het belang van het voorkomen van nieuwe burgerwoningen buiten bestaand stedelijk gebied als belang dat de grenzen van de afzonderlijke gemeentelijke gebieden overschrijdt, heeft kunnen aantrekken.
Dat het plan slechts voorziet in de bouw van twee woningen doet aan het vorenstaande niet af.
Verordening
5. Financieel Advies B.V. en de raad stellen dat in planologische zin sprake is van een stedelijke ontwikkeling, zodat op grond van artikel 8.1 van de Verordening kan worden voorzien in de beoogde woningbouw. Volgens de raad zijn de functie en de ligging van de voorziene woningen van belang en niet het aantal woningen. Bovendien staat volgens Financieel Advies B.V. in de toelichting van de Verordening dat het begrip stedelijke ontwikkeling in de meest ruime zin moet worden opgevat. Weliswaar betreft het slechts twee percelen, maar deze zijn niet geïsoleerd gelegen en er is sprake van een duidelijke samenhang en verbinding met de reeds bestaande woningen, hetgeen ook blijkt uit het feit dat de woningen aanvankelijk deel uitmaakten van een groter plangebied. Derhalve is sprake van een planmatige ontwikkeling als bedoeld in de provinciale Handreiking Kwaliteitsverbetering van het landschap, aldus Financieel Advies B.V.. Op basis daarvan zou een bijdrage van 1% van de uitgifteprijs moeten worden betaald.
Voorts betogen Financieel Advies B.V. en de raad dat er sprake is van een samenhangende ruimtelijke structuur, omdat de locatie feitelijk is gelegen in stedelijk gebied. Zij wijzen er daarbij op dat de gronden in het geldende bestemmingsplan de bestemming "Wonen" hebben, binnen de bebouwde kom liggen en bestemmingsplantechnisch in het zogenoemde binnengebied liggen.
Voor zover het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7299 ter staving van zijn standpunt dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling gaat deze vergelijking volgens Financieel Advies B.V. niet op, nu in die uitspraak de vraag centraal stond of sprake was van een bebouwingsconcentratie. Bovendien betrof het in die uitspraak, anders dan in de onderhavige zaak, agrarisch gebied en was een andere Verordening aan de orde. De jurisprudentie waarnaar het college verwijst ziet volgens de raad op de behoeftevraag in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking en niet op de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van de Verordening.
Financieel Advies B.V. betoogt dat, anders dan het college meent, niet aan artikel 8.2 van de Verordening, dat ziet op bebouwingsconcentraties, moet worden getoetst.
Ook wijst Financieel Advies B.V. erop dat de Hoge Raad bij uitspraak van 1 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0520 heeft geoordeeld dat planologische medewerking in ruil voor betaling van een geldbedrag niet is toegestaan. Financieel Advies B.V. vreest dat het college uitsluitend toetst aan artikel 8.2 van de Verordening om zo een financiële bijdrage te kunnen eisen, hetgeen volgens haar riekt naar betaalplanologie. Ook de raad acht het vragen van een financiële bijdrage die wat betreft hoogte vergelijkbaar is met een prestatie op grond van de ruimte-voor-ruimte-regeling in dit geval buitenproportioneel, omdat reeds sprake is van een woonbestemming.
6. De gronden waarop het plan betrekking heeft liggen in het gebied dat op de kaart behorende bij de Verordening is aangemerkt als "Gemengd landelijk gebied" en is aangeduid als "Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling".
Artikel 1.75 van de Verordening luidt:
"1.75 stedelijke ontwikkeling
nieuw ruimtebeslag dan wel uitbreiding of wijziging van bestaand ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies."
Artikel 3.1, tweede lid, onder a, luidt:
"Het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid houdt in ieder geval in dat:
a. een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
[…]."
Artikel 4.2 luidt:
"4.2 Stedelijke ontwikkeling
Een bestemmingsplan dat voorziet in een stedelijke ontwikkeling is uitsluitend gelegen in bestaand stedelijk gebied."
Artikel 7.7 luidt:
"7.7 Wonen
Een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied bepaalt dat:
a. alleen bestaande burgerwoningen, bedrijfswoningen of solitaire recreatiewoningen zijn toegestaan;
[…]."
Artikel 8.1 luidt:
"8.1 Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling
1. In afwijking van artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod op nieuwvestiging) en artikel 4.2 (stedelijke ontwikkeling) kan een bestemmingsplan, ter plaatse van de aanduiding ‘Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling’ voorzien in een stedelijke ontwikkeling.
2. Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid strekt ertoe dat:
a. de stedelijke ontwikkeling aansluit bij bestaand stedelijk gebied of plaatsvindt in een nieuw cluster van stedelijke bebouwing;
b. bij de stedenbouwkundige en landschappelijke inrichting rekening wordt gehouden met de aanwezige ruimtelijke kwaliteiten en structuren in het gebied zelf en in de naaste omgeving, waaronder mede begrepen de ontwikkeling van een groene geleding ten behoeve van ecologische en landschappelijke verbindingen, door deze in de planontwikkeling te betrekken;
[…]"
Artikel 8.2 luidt:
"8.2 Regels voor kwaliteitsverbetering bebouwingsconcentraties
1. In afwijking van artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod op nieuwvestiging), artikel 6.7, eerste lid, en artikel 7.7, eerste lid (wonen), kan een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding ‘Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling’ in een bebouwingsconcentratie voorzien in de bouw van één of meer woningen mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat:
a. het bestemmingsplan de nodige voorwaarden bevat om een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woningen te verzekeren;
b. er geen sprake is van een aanzet voor een stedelijke ontwikkeling;
c. geen inbreuk wordt gemaakt op de toepassing van de regeling bedoeld in artikel 6.8 en artikel 7.8 (ruimte-voor-ruimte).
[…]".
Stedelijke ontwikkeling
7. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 27 december 2012, dat met de bouw van de twee beoogde woningen op zichzelf geen samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies is ontstaan. Daarnaast zullen deze woningen weliswaar aan de rand van het stedelijk gebied komen te staan en vormen zij een uitbreiding van het bestaand ruimtebeslag, maar kan niet worden gezegd dat de ruimtelijke structuur van bestaande stedelijke functies van de kern van Gemert door het toevoegen van de twee beoogde woningen wordt veranderd of versterkt. Gelet op het vorenstaande voorziet het plan derhalve niet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.75, van de Verordening.
Dat reeds een woonbestemming was toegekend aan de gronden waarop de onderhavige woningbouw is voorzien maakt dat niet anders.
Voor zover Financieel Advies B.V. stelt dat de vergelijking met de uitspraak van 27 december 2012 niet opgaat, omdat in die uitspraak de vraag speelde of sprake was van een bebouwingsconcentratie en de raad stelt dat het in de door het college genoemde jurisprudentie uitsluitend om de behoefte in de zin van de ladder voor duurzame verstedelijking gaat, kan de Afdeling deze stellingen niet volgen. In genoemde uitspraak gaat de Afdeling immers in overweging 9.3 in op de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2011. Gezien de definitiebepalingen in die Verordening en de Verordening Ruimte 2014 ziet de Afdeling geen aanleiding om een andere toetsingsmaatstaf aan te leggen dan in genoemde uitspraak. Dat de omstandigheden van het geval niet identiek zijn aan die in de uitspraak van 27 december 2012 is niet doorslaggevend, bepalend is of de ontwikkeling voldoet aan de definitiebepaling van een stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 1.75 van de Verordening.
8. Nu het plan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de Verordening kan het bestemmingsplan niet op grond van artikel 8.1 van de Verordening ter plaatse van de aanduiding "Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling" voorzien in de beoogde woningbouw.
Dit neemt niet weg dat in afwijking van artikel 7.7, eerste lid, van de Verordening op grond van artikel 8.2 van de Verordening een bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding "Zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling" in een bebouwingsconcentratie kan voorzien in de nieuwbouw van één of meer woningen, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat geen inbreuk wordt gemaakt op de toepassing van de regeling bedoeld in artikel 7.8 (ruimte-voor-ruimte).
Volgens de toelichting op dit onderdeel van de Verordening wordt hiermee bedoeld dat de tegenprestatie voor de bouw van een woning die wordt gevraagd op grond van artikel 3.2 (kwaliteitsverbetering landschap) in beginsel gelijkwaardig moet zijn aan de tegenprestatie die gevraagd wordt bij het oprichten van een ruimte-voor-ruimte-woning.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een met de ruimte-voor-ruimteregeling vergelijkbare kwaliteitsverbetering een investering zou vergen van ongeveer 250.000 euro, de investering die gedaan moet worden voor een bouwrecht voor twee woningen.
Financieel Advies B.V. en de raad kunnen zich er niet mee verenigen dat in dit geval een bijdrage zou moeten worden betaald die gelijkwaardig is aan de tegenprestatie die wordt gevraagd bij het oprichten van twee ruimte-voor-ruimte-woningen. Voor zover Financieel Advies B.V. erop wijst dat uit het arrest van de Hoge Raad van 14 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0520 zou volgen dat de ruimte-voor-ruimte-regeling niet is toegestaan, omdat geen planologische medewerking mag worden verleend in ruil voor betaling van een geldbedrag, overweegt de Afdeling dat de Hoge Raad in genoemd arrest heeft overwogen dat de gemeente naar het oordeel van het Hof niet overeenkomstig de ruimte-voor-ruimteregeling en de planologische doelstellingen daarvan heeft gehandeld en dat daarom dus in dat geval niet voldaan was aan de eis dat het bedingen van die vergoeding rechtstreeks verband houdt met het doel van de gemeentelijke vrijstellingsbevoegdheid. Het betoog van de gemeente dat zij op zichzelf rechtsgeldig bij overeenkomst de gevraagde vergoeding kon bedingen, behoeft daarom volgens de Hoge Raad geen behandeling. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit genoemd arrest derhalve niet dat geen bijdrage in het kader van de ruimte-voor-ruimte-regeling mag worden gevraagd, noch dat geen met de ruimte-voor-ruimte-regeling vergelijkbare bijdrage mag worden gevraagd.
9. Blijkens de plantoelichting bestaat de kwaliteitsbijdrage voor de in het plan voorziene woningen daaruit dat minstens 20% van de oppervlakte van de gronden met een woonbestemming groen zal worden ingericht. In het plan is in de artikelen 11.1 sub e en h en 12.1 sub e, van de planregels een voorwaardelijke verplichting opgenomen die verwijst naar een inrichtingsplan, welk plan, naar niet in geschil is, voorziet in die 20% groen. Voorts zal 1% van de uitgifteprijs worden ingezet voor kwaliteitsverbetering en zal worden gebouwd in eigentijdse streekgebonden architectuur, aldus de bijlagen bij de reactieve aanwijzing.
Niet is in geschil dat het hier een kwaliteitsverbetering betreft die is gerelateerd aan een reguliere stedelijke ontwikkeling en dat deze niet voorziet in een tegenprestatie die gelijkwaardig is aan de prestatie voor het oprichten van een ruimte-voor-ruimte-woning.
Gezien het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet voldoet aan de in artikel 8.2 van de Verordening opgenomen voorwaarden om te kunnen afwijken van het bepaalde in artikel 7.7, eerste lid, van de Verordening en dat het plan derhalve is vastgesteld in strijd met artikel 7.7, eerste lid, onder a, van de Verordening.
10. Voor zover Financieel Advies B.V. en de raad betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de investering in de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied vergelijkbaar met die in het kader van de ruimte-voor-ruimte-regeling dient te zijn, omdat feitelijk sprake is van stedelijk gebied, overweegt de Afdeling dat onder bestaand stedelijk gebied in de Verordening die gebieden vallen die in het bij de Verordening behorende kaartmateriaal in bestaand stedelijk gebied als bedoeld in de verordening liggen. Niet in geschil is dat op grond van dat kaartmateriaal geen sprake is van bestaand stedelijk gebied in de zin van de Verordening. Dat het plangebied op grond van het geldende plan de bestemming "Wonen" had, deze gronden binnen de bebouwde kom in een binnengebied zouden liggen, of dat op basis van het gemeentelijk beleid sprake is van stedelijk gebied maakt dit niet anders.
11. De bijdrage die in het kader van de ruimte-voor-ruimte-regeling is vereist, zo heeft het college ter zitting bevestigd, is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de verbetering van het landschap. Blijkens de toelichting op de Verordening is het doel van de regeling om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren. Gezien het vorenstaande liggen aan de ruimte-voor-ruimte-regeling ruimtelijke overwegingen ten grondslag en ziet de Afdeling derhalve geen grond voor het oordeel dat aan de op grond van de Verordening vereiste kwaliteitsverbetering louter financiële motieven ten grondslag liggen.
Gelijkheidsbeginsel
12. Voorts wijst Financieel Advies B.V. op een viertal woningen aan de overzijde van de Doonheide en op situaties in Uden en Zundert waarbij de provincie Noord-Brabant geen bijdrage heeft gevraagd die wat betreft hoogte vergelijkbaar was met de ruimte-voor-ruimte-regeling.
Ook de raad stelt dat het college binnen de provincie verschillend omgaat met woningen die worden toegevoegd in het stedelijk zoekgebied. De raad wijst daarbij op een locatie aan de Irenestraat in St. Willebrord. In die, volgens de raad vergelijkbare situatie, zou het college geen bijdrage hebben gevraagd analoog aan die op grond van de ruimte-voor-ruimte-regeling zou moeten worden vergoed. De wel gevraagde bijdrage komt volgens het college overeen met de kosten die gemoeid zijn met het groen inrichten van beide bouwblokken.
13. Over de door Financieel Advies B.V. en de raad gemaakte vergelijkingen met andere woningbouwmogelijkheden overweegt de Afdeling dat voor zover deze situaties overeenkomen met de onderhavige het college zich op het standpunt heeft gesteld dat hij niet kan uitsluiten dat hij in zoverre ten onrechte geen reactieve aanwijzing heeft gegeven, en het college in ieder geval wil voorkomen dat een dergelijke omissie zich opnieuw voordoet. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gelijkheidsbeginsel er niet toe noopt dat het college gehouden is thans wederom af te zien van het geven van een reactieve aanwijzing.
Noodzaak reactieve aanwijzing
14. Financieel Advies B.V. stelt dat als al moet worden uitgegaan van strijd met de Verordening Ruimte 2014, dit niet betekent dat zonder meer een reactieve aanwijzing moet worden gegeven, met name nu de in het plan voorziene ontwikkeling past binnen provinciaal en gemeentelijk beleid, en ook uit de reactieve aanwijzing niet blijkt van planologische bezwaren tegen de in het plan voorziene ontwikkeling.
14.1. Voor zover Financieel Advies B.V. betoogt dat geen noodzaak bestaat tot het geven van een reactieve aanwijzing, omdat er geen inbreuk wordt gemaakt op het provinciaal belang, overweegt de Afdeling dat het geven van een reactieve aanwijzing een discretionaire bevoegdheid is, waarbij het college een zorgvuldige afweging dient te maken van de betrokken belangen.
De reactieve aanwijzing is gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de Verordening, die ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wro, bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten worden genomen. In dit verband is van belang dat provinciale staten met het oog op een goede ruimtelijke ordening de opname van artikel 7.7 in de Verordening noodzakelijk hebben geacht ter voorkoming van het toevoegen van nieuwe burgerwoningen aan het buitengebied. Zoals reeds overwogen onder 4.1 ziet de Afdeling in hetgeen Financieel Advies B.V. heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid de handhaving van artikel 7.7 van de Verordening als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken.
Evenmin biedt hetgeen Financieel Advies B.V. heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de reactieve aanwijzing noodzakelijk is ter voorkoming van de toevoeging van nieuwe burgerwoningen aan het buitengebied. Het college heeft ter zitting nog nader toegelicht dat in bepaalde delen van het provinciaal gebied op grond van artikel 8.2 van de Verordening een uitzondering op het verbod van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied afweegbaar is, maar uitsluitend woningbouw wordt mogelijk gemaakt indien er ook een passende prestatie in het kader van de kwaliteitsverbetering van het landschap tegenover staat.
Het feit dat op grond van het geldende bestemmingsplan al een woonbestemming gold noopt niet tot het oordeel dat geen noodzaak bestond tot het geven van een reactieve aanwijzing, daarbij is van belang dat het vorige bestemmingsplan niet het aantal in het onderhavige plan opgenomen woningen toestond.
15. Gezien het vorenstaande zijn de beroepen ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. dr. E. Helder, voorzitter, mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
w.g. Helder w.g. Tuit
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2018
425.