Uitspraak
201706325/1/R6.
Datum uitspraak: 31 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Wijkraad Stevenshof en anderen, gevestigd te Leiden,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college aan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 8.971 bomen langs de Rijkswegen A4 en A44, Hofvlietweg en Oostvlietpolder.
Tegen dit besluit hebben de Wijkraad Stevenshof en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college, de Wijkraad Stevenshof en anderen en gedeputeerde staten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2018, waar de Wijkraad Stevenshof en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Kooij, ir. M. Boutkan en R.F.M. Bakker, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door C.F. Bakker, bijgestaan door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en Comol5, vertegenwoordigd door C. Overgoor en P. in ‘t Veld, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. De omgevingsvergunning voor het kappen van bomen is verleend ten behoeve van de realisatie van de RijnlandRoute. De RijnlandRoute voorziet in een nieuwe provinciale verbindingsweg, aangeduid als N434, tussen de A44 bij Katwijk en de A4 bij Leiden alsmede in aanpassingen aan weggedeelten van de bestaande provinciale weg N206 en de rijkswegen A4 en A44.
2. De Wijkraad Stevenshof en anderen hebben beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning, omdat zij een aantal procedurele bezwaren hebben en omdat volgens hen onvoldoende is onderbouwd waarom geen van de bomen behouden kan blijven. Ter zitting hebben de Wijkraad Stevenshof en anderen desgevraagd bevestigd dat het beroep in zoverre betrekking heeft op de bomen in en om de wijk Stevenshof, zoals aangeduid op de kaarten 4 en 7 in bijlage 2 bij de nadere memorie van gedeputeerde staten van 29 december 2017. Verder vinden zij de herplantplicht die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning te vrijblijvend geformuleerd.
3. Ter zitting hebben de Wijkraad Stevenshof en anderen de beroepsgrond die betrekking heeft op de beschikbaarheid van nesten voor de buizerd ingetrokken.
4. Ter zitting hebben gedeputeerde staten toegezegd dat een deel van de bomen in het zogenoemde Buizerdbosje, aangeduid als nummer 39 op voornoemde kaart 7, niet gekapt zal worden, omdat voor de daar geplande werkruimte een andere locatie zal worden gezocht.
Beroepsgronden
Procedureel
Omvang van de aanvraag
5. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat de omvang van de aanvraag aanvankelijk niet duidelijk was, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
5.1. Het college heeft toegelicht dat de aanvraag zag op 416 bomen, 7,575 ha bos en 1,332 ha ondergroei en struweel. De aanvraag was daarmee te onbepaald om aan de Bomenverordening Leiden 2015 (hierna: Bomenverordening) te kunnen toetsen, aldus het college. Het college heeft daarom aan gedeputeerde staten gevraagd om de aanvraag te specificeren. Dat hebben gedeputeerde staten gedaan met het taxatierapport van Boomontzorging.com van 12 januari 2017. Dit taxatierapport is volgens het college met het ontwerpbesluit ter inzage gelegd, zodat het voor de Wijkraad Stevenshof en anderen ook duidelijk was waarop de aanvraag precies betrekking had. Gelet op deze toelichting en hetgeen zij hebben aangevoerd, is niet aannemelijk gemaakt dat het voor de Wijkraad Stevenshof en anderen niet duidelijk was waarop de aanvraag betrekking had. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is genomen. Het betoog faalt.
Wijze van terinzagelegging
6. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat het ontwerpbesluit niet op de juiste wijze ter inzage is gelegd. Zij hebben daardoor te weinig tijd gehad om een zienswijze op te stellen.
6.1. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2225, dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het ontwerp van het bestreden besluit en de bijbehorende stukken in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet ter inzage hebben gelegen. Daartoe heeft de voorzieningenrechter van belang geacht dat artikel 3:11 van Pro de Awb niet verplicht tot het in papieren vorm ter inzage leggen van het ontwerp en de bijbehorende stukken op fysieke bezoekadressen. Ook indien het ontwerp en de bijbehorende stukken na een ter plaatse gedaan verzoek terstond kunnen worden ingezien op een daar aanwezige computer, was naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake van het ter inzage liggen van die stukken. Verder heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de omstandigheid dat het ontwerp en de bijbehorende stukken op de gemeentelijke website slechts met moeite te vinden waren, er niet aan af doet dat die stukken op die website stonden en dus geraadpleegd konden worden. De Afdeling ziet thans, in hetgeen de Wijkraad Stevenshof en anderen in de nadere memorie van 27 december 2017 en ter zitting hebben aangevoerd, geen aanleiding voor een ander oordeel. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in de door de Wijkraad Stevenshof en anderen overgelegde e-mailwisseling met een gemeenteambtenaar is bevestigd dat, zij het met hulp van een gemeenteambtenaar, stukken kunnen worden geraadpleegd op een computer op een fysiek bezoekadres van de gemeente. Dat door de Wijkraad Stevenshof en anderen ter plekke niet is gevraagd om ondersteuning bij het raadplegen van de stukken, zoals ter zitting is bevestigd, dient voor risico van de Wijkraad Stevenshof en anderen te blijven. Het betoog faalt.
Terinzagelegging in vakanties
7. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat de omgevingsvergunning in de zomervakantie is verleend en dat de aanvraag ook in de zomervakantie is gepubliceerd, waardoor zij hun leden niet behoorlijk hebben kunnen informeren en zichzelf niet van de nodige adviezen hebben kunnen voorzien.
7.1. Over het betoog van de Wijkraad Stevenshof en anderen dat het bestreden besluit en de aanvraag ten onrechte in een vakantieperiode ter inzage hebben gelegen, overweegt de Afdeling dat noch de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) noch de Awb zich tegen die handelwijze verzet. Het betoog faalt.
Directe inwerkingtreding
8. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat ten onrechte toepassing is gegeven aan artikel 6.2 van de Wabo, omdat daardoor en door het voornemen om vanaf 14 augustus 2017 bomen te gaan kappen de beroepstermijn in feite is verkort tot 2,5 week. Door zo kort voor de geplande bomenkap vergunning te verlenen en deze direct in werking te laten treden, zijn de belangen van de Wijkraad Stevenshof en anderen geschaad omdat zij kort na het verlenen van de vergunning al een beroepschrift en een verzoek om voorlopige voorziening moesten indienen. Volgens de Wijkraad Stevenshof en anderen is de noodzaak voor toepassing van artikel 6.2 van de Wabo daarnaast onvoldoende onderbouwd.
8.1. Het college stelt dat ongeveer een jaar na het indienen van de aanvraag een besluit is genomen, omdat met name het nader specificeren van de aanvraag lang heeft geduurd. Dit was echter nodig om een zorgvuldige afweging te kunnen maken, aldus het college. Het college heeft vervolgens besloten om op grond van artikel 6.2 van de Wabo de vergunning onmiddellijk in werking te laten treden, om de planning van de aanleg van de RijnlandRoute niet in gevaar te brengen. Gedeputeerde staten hebben het college daarom verzocht.
8.2. Artikel 6.2 van de Wabo luidt:
"In gevallen waarin het onverwijld in werking treden van een beschikking als bedoeld in artikel 6.1 naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is, kan het in afwijking van dat artikel bepalen dat zij terstond na haar bekendmaking in werking treedt".
8.3. In het bestreden besluit staat dat toepassing is gegeven aan voornoemde bepaling, om de realisatie van de RijnlandRoute en de daarbij horende voorbereidende werkzaamheden mogelijk te kunnen maken. Om de planning niet te frustreren moest er vanaf 14 augustus 2017 worden begonnen met het kappen van bomen.
In hetgeen de Wijkraad Stevenshof en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het direct na haar bekendmaking in werking laten treden van het bestreden besluit. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dit besluit met de hiervoor genoemde reden voldoende onderbouwd. Het betoog faalt.
Informatieavonden
9. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat de informatieavonden niet door de provincie Zuid-Holland maar door de aannemer georganiseerd zijn.
9.1. De Afdeling overweegt dat dit bezwaar de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kan aantasten en laat dit daarom buiten beschouwing.
Inhoudelijk
Alternatieven
10. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat onvoldoende is getoetst aan artikel 8, tweede lid, onder a, van de Bomenverordening, nu in de omgevingsvergunning niet is vermeld welke alternatieven zijn onderzocht en waarom niet daarvoor is gekozen. Voor geen enkele boom is verantwoord of die niet gespaard zou kunnen worden, aldus de Wijkraad Stevenshof en anderen.
10.1. Artikel 8, tweede lid, onder a, van de Bomenverordening luidt:
"Een vergunning voor het vellen kan worden verleend indien wordt voldaan aan een of meer van de navolgende criteria:
a. de alternatieven inzake behoud zijn onderzocht en gebleken is dat alternatieven voor het vellen niet aanwezig zijn".
10.2. Hierover heeft de voorzieningenrechter een oordeel gegeven onder 4.5 van de uitspraak van 21 augustus 2017, waarnaar de Afdeling verwijst. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college zich op grond van de inventarisatie van te kappen bomen, zoals weergegeven op de locatiekaarten van advies- en ingenieursbureau Tauw, alsmede op grond van de opgestelde documenten over de herplantbaarheid van bomen op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat alternatieven inzake behoud zijn onderzocht en dat alternatieven voor het vellen van de bomen waarop het bestreden besluit ziet, niet aanwezig zijn. Het college hoefde in zijn besluit niet per boom aan te geven waarom alternatieven voor het vellen niet aanwezig zijn. Artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Bomenverordening stond dan ook niet in de weg aan vergunningverlening. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover de Wijkraad Stevenshof en anderen in de nadere memorie van 27 december 2017 in het kader van deze beroepsgrond hebben aangevoerd dat de bomen bij de geluidwal bij de A44 niet gekapt mogen worden voordat de nieuwe geluidbeperkende constructie is gerealiseerd, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft in redelijkheid een dergelijke voorwaarde achterwege kunnen laten, omdat gelet op de omvang van het project RijnlandRoute ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen precieze fasering in de uitvoering van de bomenkap was aan te brengen. Voorts blijkt uit kaart 4 in bijlage 2 bij de nadere memorie van gedeputeerde staten van 29 december 2017 dat de bomen, aangeduid als nummer 31, nog niet zijn gekapt, zodat deze bomen voorlopig nog kunnen dienen als geluidscherm. In zoverre zal derhalve aan de wens van de Wijkraad Stevenshof en anderen tegemoet worden gekomen. Voor zover de Wijkraad Stevenshof en anderen de nieuwe geluidwal aan de orde hebben willen stellen, overweegt de Afdeling dat dat deze procedure te buiten gaat en dat het beroep in zoverre buiten beschouwing moet blijven.
Herplantplicht
11. De Wijkraad Stevenshof en anderen voeren aan dat ten onrechte niet in de omgevingsvergunning is voorgeschreven wanneer de herplant van bomen overeenkomstig het Bomencompensatieplan RijnlandRoute van 5 april 2017 (hierna: Bomencompensatieplan) dient plaats te vinden. Door hiervan af te zien is compensatie een te vrijblijvend onderdeel van de vergunning, aldus de Wijkraad Stevenshof en anderen.
In de nadere memorie van 27 december 2017 verwijzen de Wijkraad Stevenshof en anderen naar een berekening van de Bomenbond waaruit volgens hen blijkt dat slechts 40% van de gekapte bomen wordt gecompenseerd.
11.1. Het college stelt dat inderdaad geen termijn is opgenomen waarbinnen moet worden gecompenseerd. Dat betekent volgens het college echter niet dat sprake is van een vrijblijvende verplichting. In de vergunning is immers het voorschrift opgenomen dat de totale boomwaarde van € 320.912,00 in het Bomenfonds moet worden gestort voorafgaand aan het kappen van de bomen. Dit betekent dat, indien gedeputeerde staten het Bomencompensatieplan niet zouden uitvoeren, de gemeente Leiden dit kan doen.
11.2. Artikel 10 van Pro de Bomenverordening luidt:
"1. Aan de verleningsvergunning kan het voorschrift worden verbonden dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door burgemeester en wethouders te geven aanwijzingen moet worden herplant.
2. Indien niet ter plaatse, op hetzelfde perceel of in de nabije omgeving kan worden herplant met bomen van vergelijkbare waarde, kan als voorschrift worden opgenomen dat een financiële bijdrage gestort dient te worden in het Bomenfonds. De financiële bijdrage is gelijk aan het bedrag van de boomwaarde zoals genoemd in de boomwaardebepaling. (…)"
Artikel 12 luidt Pro:
"1. In het door burgemeester en wethouders ingestelde Bomenfonds worden financiële bijdragen gestort:
a. door kapvergunninghouders ter uitvoering van een in de kapvergunning opgenomen voorschrift tot financiële compensatie van de met vergunning te vellen bomen of andere houtopstanden;
(…)
2. Burgemeester en wethouders beheren het Bomenfonds en stellen nadere regels voor de uitvoering."
11.3. Aan de omgevingsvergunning is de volgende voorwaarde verbonden:
"- de totale boomwaarde van € 320.912,- die in de aanvraag is opgenomen, dient te worden gestort in het Bomenfonds, voorafgaand aan het velen van de bomen (…)"
Verder is in de omgevingsvergunning overwogen:
"bij de aanvraag is een bomencompensatieplan ingediend. Dit compensatieplan is opgesteld vanuit de Inpassingsvisie RijnlandRoute, onderdeel van het Provinciaal Inpassingsplan (PIP) en de Tracébesluiten. De voorgestelde herplant gaat uit van de landschappelijke waarden rondom de Rijnlandroute en sluit hier op aan. De compensatie is opgebouwd uit bomen (solitair, groep en laanbomen) en bosschages met bomen en struiken. De bosschages worden aangeplant met bomen in verschillende maten:
- grote bomen (omtrek van de stam 30-35 cm) 1793 stuks,
- jonge bomen (omtrek van de stam 18-20 cm) 1169 stuks en
- spillen (‘boom in aanbouw’) 10.312 stuks. Dit zijn planten die zullen uitgroeien tot bomen op een stam. Deze zijn op het moment van aanplant echter nog niet dik en zwaar genoemd om al boom genoemd te mogen worden. De hoogte van een spil is 150/200 cm;
De aangegeven maat is de aankoopmaat van een boom. De aangegeven maat zegt dan ook niets over de maximale hoogte die een boom kan bereiken. In de bosschages zullen ca. 13.000 bomen worden aangeplant (inclusief de spillen).
In het ‘Bomencompensatieplan RijnlandRoute’ zijn alle bomen en heesters met locatie, maat, kwaliteit, plantverband en dichtheid aangegeven.
Het voorgestelde compensatieplan is meer dan een voorstel tot een 1 op 1 boomcompensatie. Door gebruik te maken van de landschappelijke waarden en hierop aan te sluiten en gebruik te maken van inheemse bomen en heesters zal het compensatieplan een verrijking betekenen voor de landschappelijke beleving en de natuurwaarden in het gebied;"
In het bestreden besluit staat dat het Bomencompensatieplan deel uitmaakt van de vergunning.
11.4. Vast staat dat in de omgevingsvergunning geen voorschrift is opgenomen inhoudende dat binnen een bepaalde termijn moet worden herplant als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Bomenverordening. In de omgevingsvergunning is wel het voorschrift opgenomen dat een financiële bijdrage gestort dient te worden in het Bomenfonds. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Bomenverordening kan dit voorschrift worden opgenomen indien niet ter plaatse, op hetzelfde perceel of in de nabije omgeving kan worden herplant met bomen van vergelijkbare waarde. Die situatie doet zich in dit geval deels voor. Ter zitting hebben het college en gedeputeerde staten toegelicht dat door het storten van de financiële bijdrage in het Bomenfonds is gewaarborgd dat de compensatiemaatregelen zoals beschreven in het Bomencompensatieplan worden uitgevoerd. Gedeputeerde staten ontvangen de gestorte bijdrage van € 320.912,00 immers pas terug als de compensatie heeft plaatsgevonden. De precieze termijn waarbinnen die compensatie plaatsvindt was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet bekend, kon vanwege de onzekerheden in de planning ook nog niet worden vastgesteld en verschilt voorts per locatie, zo heeft het college toegelicht. Gedeputeerde staten en Comol5 hebben ter zitting medegedeeld dat zij zijn overeengekomen dat de compensatiemaatregelen uiterlijk in 2022 zullen zijn uitgevoerd. Waar dat mogelijk is, zal de herplant van bomen eerder plaatsvinden, aldus Comol5 ter zitting. Onder deze omstandigheden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van het voorschrijven van een termijn waarbinnen moet worden herplant. Het betoog faalt.
11.5. Op het bestreden besluit is de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing. Artikel 1.6a van de Chw luidt:
"Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd".
Voor zover de Wijkraad Stevenshof en anderen in de nadere memorie ook de omvang van de compensatieverplichting aan de orde hebben gesteld, is dat een nieuwe beroepsgrond en geen nader argument bij een eerder naar voren gebrachte beroepsgrond. Nu deze beroepsgrond na afloop van de beroepstermijn is aangevoerd, moet deze buiten beschouwing blijven.
Verplantbaarheid bomen
12. Het college heeft de Afdeling bij brief van 15 december 2017 bericht dat uit onderzoek is gebleken dat de boomelementen 26 (a en b) niet verplant konden worden, omdat de beoogde standplaats daarvoor nog onvoldoende geschikt was en de bomen in een gebied staan dat nog niet is onderzocht op de aanwezigheid van niet-gesprongen explosieven. Die bomen moesten echter vanwege de voortgang van het project RijnlandRoute wel binnen drie weken na 30 oktober 2017 zijn verwijderd. Het college heeft daarom ingestemd met het alsnog feitelijk kappen van deze bomen. Dit is bij brief van 13 november 2017 aan gedeputeerde staten medegedeeld.
12.1. Het college refereert hierbij aan de voorwaarden die in de vergunning zijn opgenomen over het verplanten van bomen:
"- wanneer blijkt dat het verplanten van de voor verplanting in aanmerking komende bomen, naar de genoemde voorkeurslocaties niet mogelijk is, dan dient in overleg te worden getreden met de gemeente Leiden (…);
- voor boomelement 26 (a en b) dient een nader verplantbaarheidsonderzoek te worden uitgevoerd. Dit onderzoek dient ter beoordeling en goedkeuring via het Omgevingsloket te worden ingediend. Indien uit het in te dienen onderzoek blijkt dat de bomen verplantbaar zijn, dan dienen deze te worden verplant naar een in overleg met de gemeente Leiden vast te stellen locatie. (…)"
12.2. In de nadere memorie van 27 december 2017 hebben de Wijkraad Stevenshof en anderen op de brief van het college gereageerd. De bomen van boomelementen 26 (a en b) waren volgens de Wijkraad Stevenshof en anderen zeer beeldbepalend voor de wijk Stevenshof. Zij kunnen niet volgen dat de bomen kennelijk wel gekapt konden worden maar niet losgegraven, vanwege het nog te verrichten onderzoek naar niet gesprongen explosieven. De Wijkraad Stevenshof en anderen vinden onvoldoende onderbouwd waarom niet gewacht kon worden op het gereed komen van de nieuwe standplaats voor de gezonde bomen, zodat deze verplant konden worden.
12.3. De Afdeling stelt vast dat het kappen van de boomelementen 26 (a en b) in het bestreden besluit is vergund. Het mogen kappen van die bomen is niet afhankelijk gesteld van de uitkomsten van het uit te voeren nader verplantbaarheidsonderzoek. Met het verrichten van een nader verplantbaarheidsonderzoek is enkel uitvoering gegeven aan de voornoemde voorwaarde uit de omgevingsvergunning. De mededeling van het college in de brief van 13 november 2017 dat de bomen gekapt kunnen worden, heeft derhalve geen rechtsgevolgen. De brief van 13 november 2017 kan dan ook niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, en artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Het betreft een brief in het kader van de uitvoering van de omgevingsvergunning. Het beroep kan zich hier niet mede tegen richten. Het beroep blijft in zoverre dan ook buiten inhoudelijke bespreking. Overigens zijn de desbetreffende bomen reeds gekapt en bestaat in zoverre ook geen belang meer bij een beoordeling van hetgeen de Wijkraad Stevenshof en anderen hierover hebben aangevoerd.
Conclusie
13. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Proceskosten
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Poppelaars, griffier.
w.g. Michiels w.g. Poppelaars
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018
780.