Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 19/2252 en 19/2300
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1.
[naam]en
[naam], te [woonplaats] , eisers A,
[naam]en
[naam], te [woonplaats] , eisers A,
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
2.
Stichting Leefbaar Buitengebied,
[naam]en
[naam], te Geerdijk,
Stichting Leefbaar Buitengebied,
[naam]en
[naam], te Geerdijk,
[woonplaats] en [woonplaats] , eisers B,
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder.
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam], te [woonplaats] ,
[naam], te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. H.E. Davelaar).
Procesverloop
In het besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [naam] (hierna: [naam]) een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en uitbreiden van de inrichting op de locatie [adres] in [woonplaats] (hierna: de locatie).
Eisers A hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 19/2252. Eisers B hebben eveneens tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 19/2300.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De mondelinge behandeling ter zitting door een meervoudige kamer was gepland voor
25 maart 2021. Bij fax van 23 maart 2021 hebben eisers B een verzoek tot wraking van de voorzitter van deze meervoudige kamer ingediend. Bij beslissing van 30 april 2021, zaaknummer 263738 KG RK 21-162, heeft de wrakingskamer dit verzoek afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2021. Eisers A zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Eisers B zijn verschenen in de persoon van [naam] , vergezeld door [naam] en bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Orie, F. Vollebergh, A. Donkersloot en
H. Sandorp. [naam] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde en door ing. G. Haandrikman, werkzaam bij bureau Haro Milieuadvies. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Op 23 juni 2021 heeft [naam] een nader stuk naar de rechtbank gezonden. Dit betreft een op
7 april 2016 aan [naam] verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een overdekte opslagloods voor de opslag van vaste mest en/of digestaat. [naam] heeft de rechtbank verzocht het onderzoek te heropenen en dit stuk toe te laten tot het geding.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld een reactie te geven. Eisers A hebben bij brief van 19 juli 2021 gereageerd. Verweerder heeft bij brief van 11 augustus 2021 gereageerd.
Met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is een nadere zitting achterwege gebleven en is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten / eerdere besluitvorming
1. [naam] exploiteert sinds 2007 een co-mestvergistingsinstallatie op de locatie. Op
18 juni 2012 is voor deze inrichting een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend. De vergunde activiteiten betreffen onder meer een biomassa input van 49.500 ton per jaar, inclusief uitbreiding met drie na-opslagsilo’s, een mestbassin, algenkweekvijvers en toebehoren, helofytenfilterveld en vijver, gas opwaarderingsinstallatie en een nieuwe ontsluitingsroute. Op 7 april 2016 is voor deze inrichting een veranderingsvergunning verleend voor een overdekte opslagloods voor de opslag van vaste mest en/of digestaat, een biofilter, het opsplitsen van het grote opslagbassin in twee kleinere bassins, het verplaatsen van het helofytenfilter en de aangrenzende vijver en het realiseren van de drie mestsilo’s op een andere plek dan vergund.
De vergunningen zijn onherroepelijk en in werking getreden.
2. Eisers A wonen op korte afstand van de locatie. Van eisers B wonen eiser [naam] (hierna: [naam] ) en eiser [naam] (hierna: [naam] ) eveneens op korte afstand van de locatie.
Bestreden besluitvorming
3. Bij aanvraag van 5 september 2017, nadien meerdere keren aangevuld, heeft [naam] verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen en uitbreiden van de inrichting op de locatie.
Deze aanvraag ziet op de activiteiten ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘milieu’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en e (sub 2 en 3) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag betreft een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo.
4. Met betrekking tot deze aanvraag heeft verweerder zich op de navolgende standpunten gesteld.
4.1.
De aangevraagde activiteit ‘milieu’ heeft betrekking op een vergunningplichtige inrichting en hij is het bevoegd gezag.
4.2.
De aangevraagde activiteit ‘bouwen’ ziet op het bouwen van een nieuwe akkerbouwloods, gelegen op gronden waarvoor de bestemmingsplannen “Buitengebied Hardenberg” (hierna: bestemmingsplan A) en “Buitengebied Gramsbergen, Slagenweg 5” (hierna: bestemmingsplan B) van toepassing zijn. De akkerbouwloods wordt (grotendeels) buiten het bouwvlak opgericht, op gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden - Open veenontginningslandschap” volgens bestemmingsplan A. Binnen die bestemming mogen geen gebouwen worden opgericht. Vanwege deze strijdigheid moet er worden afgeweken van bestemmingsplan A en is daarom tevens een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ vereist. Deze omgevingsvergunning is ook door [naam] aangevraagd.
4.3.
De aangevraagde activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ ziet op het in strijd met bestemmingsplan A bouwen van een akkerbouwloods buiten het bouwvlak. Er zijn geen andere strijdigheden met bestemmingsplannen A en B.
Aan het vergunnen van deze activiteit kan medewerking worden verleend door toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. Hiervoor is vereist dat de raad van de gemeente Hardenberg (hierna: de gemeenteraad) een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) zoals bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) afgeeft. De gemeenteraad heeft op 18 december 2018 een ontwerp-vvgb afgegeven.
5. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat voor de aangevraagde wijzigingen van de inrichting ook een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), onderdeel gebiedsbescherming, is vereist. Deze vergunning is op 4 juli 2017 door [naam] aangevraagd en deze is op 14 maart 2018 verleend. Deze Wnb-vergunning is onherroepelijk. Omdat de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft op hetzelfde project waarvoor de Wnb-vergunning is verleend, wordt het onderdeel gebiedsbescherming niet betrokken in de besluitvorming over de aangevraagde omgevingsvergunning.
6. Het ontwerpbesluit omgevingsvergunning (voor de activiteiten ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘milieu’) en de ontwerp-vvgb hebben vanaf 1 maart 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Een ieder is hierbij in de gelegenheid gesteld zienswijzen naar voren te brengen. Eisers A en eisers B hebben zienswijzen ingediend.
De definitieve vvgb is op 10 september 2019 door de gemeenteraad afgegeven.
7. In het bestreden besluit van 17 oktober 2019 heeft verweerder aan [naam] een omgevingsvergunning verleend voor de navolgende activiteiten:
- Het bouwen van een opslag- en bewaarloods voor akkerbouwproducten (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo).
- Het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het bouwen van deze loods buiten het bouwvlak (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo).
- Het uitbreiden van de inputcapaciteit van de co-vergistingsinstallatie van 49.500 ton naar in totaal 70.000 ton mest en co-substraten per jaar, het verwerken van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie, de bouw van een opslag- en bewaarloods voor akkerbouwproducten en het doorvoeren van wijzigingen in de bedrijfsvoering inclusief bijbehorende installatieonderdelen en logistieke faciliteiten (artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2 en 3, en artikel 2.6 (revisievergunning) van de Wabo).
Ontvankelijkheid
8. Artikel 6:13 van Pro de Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb naar voren heeft gebracht.
Het Hof van Justitie heeft op 14 januari 2021 in het zogenoemde ‘Varkens in Nood’-arrest (zaak C-826/18; ECLI:EU:C:2021:7), samengevat weergegeven, bepaald dat artikel 6:13 van Pro de Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus, dat onder meer de toegang tot de rechter regelt in besluiten over milieu-aangelegenheden, de zogenoemde ‘Aarhus-besluiten’.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) geoordeeld dat dit arrest een wetswijziging van artikel 6:13 van Pro de Awb noodzakelijk maakt. In deze uitspraak en de uitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953) heeft de Afdeling bepaald hoe om te gaan met dit arrest, in afwachting van deze wetswijziging. Samengevat weergegeven en voor zover in deze zaak van belang, heeft de Afdeling geoordeeld dat een belanghebbende (rechts)persoon in beroep kan gaan bij de bestuursrechter tegen een omgevingsbesluit dat is voorbereid met de uniforme voorbereidingsprocedure en dat, voor de ontvankelijkheid van dit beroep, niet is vereist dat een zienswijze tegen het ontwerpbesluit is ingediend. De onderdelentrechter, neergelegd in artikel 6:13 van Pro de Awb, kan niet aan deze belanghebbende (rechts)persoon worden tegengeworpen zodat tegen alle besluitonderdelen beroep kan worden ingesteld.
9. In deze zaak is sprake van een omgevingsbesluit dat is voorbereid met de uniforme voorbereidingsprocedure.
Eiseres Stichting Leefbaar Buitengebied is, gelet op haar statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden, belanghebbende bij het bestreden besluit. Dit is meerdere keren door de Afdeling geoordeeld. Eisers A, eiser [naam] en eiser [naam] wonen op een dermate korte afstand van de locatie dat zij (milieu)gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van het vergunde project. Zij zijn ook belanghebbenden bij het bestreden besluit.
Gelet op de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling, kunnen eisers A en eisers B in beroep gaan tegen het bestreden besluit en is, voor de ontvankelijkheid van hun beroep, het indienen van een zienswijze tegen het ontwerpbesluit niet vereist. De rechtbank zal dan ook niet onderzoeken of alle afzonderlijke eisers (tijdig) een zienswijze hebben ingediend. De beroepen van zowel eisers A als eisers B zijn ontvankelijk.
Beoordeling van het beroep / formele beroepsgronden
Inspraak
10. Eisers B stellen dat het bestreden besluit niet aan inspraak is onderworpen, wat in strijd is met het Verdrag van Aarhus.
11. De rechtbank overweegt hierover dat, anders dan eisers B stellen, het besluit wel aan inspraak is onderworpen omdat een ieder in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te dienen. Dat de term ‘zienswijze’ is gebruikt en niet de term ‘inspraak’ doet hier niet aan af.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Toereikende publicatie van de aanvraag, het ontwerpbesluit en het bestreden besluit?
12. Eisers A en eisers B stellen dat de aanvraag niet is gepubliceerd. Eisers B verbinden hieraan de conclusie dat dit in strijd is met artikel 3.8 van de Wabo.
13. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Artikel 3.8 van de Wabo is opgenomen in paragraaf 3.2 van de Wabo. Deze paragraaf ziet op de reguliere voorbereidingsprocedure. In deze zaak is evenwel de uitgebreide voorbereidingsprocedure zoals neergelegd in paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing. De verplichting om kennis te geven van de aanvraag, zoals neergelegd in artikel 3.8 van de Wabo, geldt niet voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Voor laatstgenoemde procedure geldt daarentegen ‘enkel’ de verplichting om kennis te geven van het ontwerpbesluit. Die verplichting vloeit voort uit artikel 3.12 van de Wabo.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
14. Eisers B stellen dat de bekendmaking van het ontwerpbesluit niet correct heeft plaatsgevonden omdat er geen publicatie in het Gemeenteblad en een huis-aan-huisblad heeft gestaan. Ook is niet duidelijk in de kennisgeving vermeld dat het ontwerpbesluit tevens ziet op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Op welke wijze en binnen welke termijn zienswijzen kunnen worden ingediend staat ook niet in de kennisgeving omschreven, aldus eisers B.
15. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
15.1.
In artikel 2:14, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch geschiedt, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
In artikel 3:12, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis geeft van het ontwerp.
Artikel 3.12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met artikel 6.14, eerste lid, van het Bor bepaalt, voor zover hier van belang, dat een kennisgeving als bedoeld in artikel 3:12 van Pro de Awb in de Staatscourant wordt geplaatst, voor zover het een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning betreft waarbij sprake is van een geval als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo.
15.2.
Gelet op artikel 2:14, tweede lid, en artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, gelezen in onderlinge samenhang, moet van een ontwerpbesluit op ten minste één geschikte analoge wijze als bedoeld in artikel 3:12, eerste lid, kennis worden gegeven, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. In dit geval is in de Verordening elektronische kennisgeving provincie Overijssel 2017 (hierna: de Verordening) bepaald dat het mogelijk is berichten van het provinciebestuur die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, uitsluitend elektronisch te verzenden. Die Verordening is een wettelijk voorschrift. Uit de rechtspraak volgt dat een kennisgeving via het internet een geschikte wijze van kennisgeving als bedoeld in artikel 3:12, eerste lid, van de Awb kan zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:355, r.o. 5.4. De kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit is overeenkomstig de Verordening gepubliceerd op de website www.officielebekendmakingen.nl in zowel het Provinciaal blad als in de Staatscourant. Gelet hierop heeft de elektronische kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit op de wettelijk voorgeschreven wijze plaatsgevonden. De door eisers B gewenste kennisgevingen in dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen is in dit geval niet wettelijk verplicht, maar extra voorlichting. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566, r.o. 11.
De in dit kader aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
15.3.
Over de gestelde summiere omschrijving in de kennisgeving in het Provinciaal blad (en de Staatscourant) merkt de rechtbank op dat in beide kennisgevingen wordt verwezen naar het ontwerpbesluit dat als bijlage is opgenomen bij deze publicaties. In het ontwerpbesluit staat omschreven uit welke activiteiten het project bestaat.
In beide kennisgevingen wordt, wat betreft het kunnen indienen van zienswijzen, verwezen naar wat hierover is opgenomen in het ontwerpbesluit. In het ontwerpbesluit, paragraaf 1.4 (kopje Rechtsmiddelen), staat verwoord dat u (oftewel: een ieder) gedurende zes weken na de start van de ter inzage termijn (1 maart 2019) zienswijzen kan indienen bij verweerder. Het postadres van verweerder is hierbij vermeld.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
16. Eisers B stellen dat de publicatie van het (definitieve) bestreden besluit niet juist is en dat dit in strijd is met het Verdrag van Aarhus. In dit kader hebben zij aangevoerd dat de omschrijving in de kennisgeving te summier is en dat ten onrechte staat vermeld dat het indienen van beroep enkel open staat voor diegenen die een zienswijze hebben ingediend. Ook stellen eisers B dat het bestreden besluit niet is te raadplegen op ruimtelijkeplannen.nl.
17. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
17.1.
In de kennisgeving van het definitieve besluit wordt verwezen naar dit besluit dat als bijlage is opgenomen. In het besluit staat verwoord voor welke activiteiten vergunning is verleend.
Wat betreft de mogelijkheid van het indienen van beroep wordt in de kennisgeving verwezen naar (het in de bijlage opgenomen) besluit. In dat besluit, paragraaf 1.4 (kopje Rechtsmiddelen), staat, anders dan eisers B stellen, niet vermeld dat het kunnen instellen van beroep enkel is voorbehouden aan diegenen(n) die een zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben ingediend.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
17.2.
Op grond van artikel 3.12, tweede lid, onder b, van de Wabo in samenhang met artikel 6.14, eerste lid, van het Bor, wordt een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarbij toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo, beschikbaar gesteld door middel van publicatie op ruimtelijkeplannen.nl. Omdat dit een handeling betreft van na het nemen van het bestreden besluit, kan het (gestelde) achterwege laten van deze publicatie de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet aantasten. Dit is vaste rechtspraak.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Stukken ter inzage gelegd?
18. Eisers B stellen dat zij de stukken tijdens de ontwerpfase niet konden inzien omdat dit in het provinciehuis werd geweigerd. Hierdoor zijn zij in hun belangen geschaad.
19. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
19.1.
Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs
nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:295, r.o. 6.1, volgt dat artikel 3:11 van Pro de Awb niet verplicht tot het in papieren vorm ter inzage leggen van het ontwerp en de bijbehorende stukken op fysieke bezoekadressen. Ook indien het ontwerp en de bijbehorende stukken na een ter plaatse gedaan verzoek terstond kunnen worden ingezien op een daar aanwezige computer, is sprake van het ter inzage liggen van die stukken.
19.2.
In deze zaak staat in beide kennisgeving expliciet aangegeven dat de stukken op verzoek digitaal worden toegezonden en dat voor het fysiek inzien van stukken op het provinciehuis een afspraak moet worden gemaakt. De gemachtigde van eisers B heeft beide niet gedaan maar is onaangekondigd op het provinciehuis verschenen. Hem is meegedeeld dat hij de stukken digitaal kan ontvangen en dat tevens na een uur het fysiek inzien van de stukken op het provinciehuis mogelijk is.
Gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak is sprake van het ter inzage leggen van stukken als bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Awb.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beoordeling van het beroep / materiële beroepsgronden
Aanhakende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘Wnb-soortenbescherming’ vereist?
20. Eisers B stellen, samengevat weergegeven, dat voor het project tevens een ontheffing op grond van de Wnb, onderdeel soortenbescherming, is vereist. Volgens eisers B ontbreekt (aanhakende) besluitvorming hierover.
21. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
21.1.
Uit de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 14 april en 4 mei 2021 over de wijze waarop omgegaan moet worden met het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, volgt dat de onderdelenfuik (zoals neergelegd in artikel 6:13 van Pro de Awb) niet aan eisers B mag worden tegengeworpen. Het buiten toepassing laten van artikel 6:13 van Pro de Awb, dat ‘enkel’ betrekking heeft op de ontvankelijkheid van een beroep tegen een besluit en de daarin opgenomen besluitonderdelen, laat echter onverlet dat wel moet worden voldaan aan de eisen van een goede procesorde. Wat betreft de goede procesorde verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1722, r.o. 5.1, en 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4164, r.o. 6.1. In r.o. 5.1 van de eerst genoemde uitspraak heeft de Afdeling het navolgende overwogen:
“De Afdeling ziet zich in beroepsprocedures tegen besluiten waarbij veel uiteenlopende belangen zijn betrokken, zoals een bestemmingsplan of andere besluiten op het gebied van het omgevingsrecht, gesteld voor specifieke problemen bij de bewaking van de goede procesorde, de zorgvuldigheid en de doelmatigheid van de procedure. Deze houden verband met de omvang en de complexiteit van het door de rechter te beslechten geschil alsmede met de omstandigheid dat het rechterlijk onderzoek vaak aan een beperkte termijn is gebonden en mogelijk ook het doen verrichten van deskundigenonderzoek omvat. Omwille van de zorgvuldigheid en de doelmatige voortgang van het rechterlijk onderzoek is het daarom belangrijk dat vóór de aanvang van dat onderzoek duidelijk is welke onderdelen van het besluit worden aangevochten. Die duidelijkheid vóór de aanvang van het rechterlijk onderzoek is evenzeer van belang omdat bij zulke besluiten vaak veel belanghebbenden zijn betrokken en die betrokkenheid zich vaak beperkt tot één of enkele besluitonderdelen. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere belanghebbenden, kan in het licht van de goede procesorde in een procedure tegen besluiten waarbij veel uiteenlopende belangen zijn betrokken, zoals een bestemmingsplan of andere besluiten op het gebied van het omgevingsrecht, daarom niet worden aanvaard dat de omvang van het geschil na afloop van de beroepstermijn of de gegeven termijn voor het aanvullen van de gronden wordt uitgebreid door het aanvechten van een nieuw besluitonderdeel. Hetgeen alsnog tegen het besluitonderdeel "Natuur", voor zover niet is voorzien in recreatief gebruik, naar voren is gebracht, moet in deze procedure derhalve buiten beschouwing worden gelaten.”
Verder volgt uit de rechtspraak dat een vvgb voor een aanhakende toestemming op grond van de toenmalige Flora- en faunawet (thans: de Wnb-soortenbescherming) een besluitonderdeel is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, r.o. 9.
21.2.
In deze zaak hebben eisers B op 3 december 2019 pro forma beroep ingesteld. Bij brief van 6 december 2019 heeft de rechtbank eisers B een termijn van vier weken gegeven voor het indienen van de beroepsgronden. Eisers B hebben op 2 en 3 januari 2020 beroepsgronden ingediend. Hierbij is geen beroepsgrond opgenomen die betrekking heeft op het gestelde niet-aanhaken van een toestemming op grond van de Wnb-soortenbescherming. Eerst op 14 maart 2021 (oftewel ver buiten de gegeven termijn voor het indienen van de beroepsgronden en op de 11e dag voor de aanvankelijke zitting van 25 maart 2021) hebben eisers B hun beroepsgronden aangevuld met het bestrijden van dit besluitonderdeel.
Gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak kan een dergelijke wijze van procederen niet worden aanvaard. De rechtbank zal daarom de beroepsgronden van eisers B tegen dit besluitonderdeel buiten beschouwing laten.
Aanhakende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘Wnb-gebiedsbescherming’ vereist?
22. Eisers B stellen, samengevat weergegeven, dat voor het project tevens een vergunning op grond van de Wnb-gebiedsbescherming is vereist. Volgens eisers B ontbreekt aanhakende besluitvorming hierover.
23. De rechtbank overweegt hierover (wederom) dat deze beroepsgrond pas op 14 maart 2021 voor het eerst door eisers B is aangevoerd. Het in een dermate laat stadium van de beroepsprocedure (te weten ver buiten de gegeven termijn voor het indienen van de beroepsgronden) kan, gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak, niet worden aanvaard. De rechtbank zal daarom de beroepsgronden tegen het besluitonderdeel Wnb-gebiedsbescherming buiten beschouwing laten.
Terzijde merkt de rechtbank op dat uit de stukken blijkt dat verweerder heeft onderkend dat voor het project tevens een vergunning op grond van de Wnb-gebiedsbescherming is vereist, dat deze vergunning op 4 juli 2017 door [naam] is aangevraagd en op 14 maart 2018 aan haar is verleend. Aanhaken is daarom niet aan de orde.
24. Eisers A stellen dat weliswaar op 14 maart 2018 aan [naam] een vergunning op grond van de Wnb, onderdeel gebiedsbescherming, voor het project is verleend maar dat deze vergunning inhoudelijk niet juist is. Ten eerste is deze Wnb-vergunning met gebruikmaking van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) verleend en is nadien gebleken dat de PAS geen rechtmatig toetsingskader bevat. Ten tweede is in deze vergunning uitgegaan van een onjuiste toename in stikstofdepositie ten opzichte van de gehanteerde referentieperiode. Vanwege de manco’s in de Wnb-vergunning kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
25. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De Afdeling heeft in haar (PAS-)uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7, geoordeeld dat vergunningen die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, het rechtsgevolg behouden dat zij hebben.
De op 14 maart 2018 aan [naam] verleende Wnb-vergunning, die is verleend op grond van het PAS, is in rechte onaantastbaar en behoudt het rechtsgevolg dat zij heeft.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
26. In het aanvullend beroepschrift hebben eisers A nog aangevoerd dat verweerder ter zitting inzichtelijk moet maken of in overeenstemming met voorschrift 2 van de Wnb-vergunning is gehandeld.
27. De rechtbank overweegt hierover dat het al dan niet handelen in overeenstemming met de Wnb-vergunning een handhavingsaspect is, dat in deze zaak niet voorligt.
De rechtbank gaat daarom aan deze stelling/opmerking voorbij.
De activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’
28. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van de akkerbouwloods buiten het bouwvlak in strijd is met bestemmingsplan A zodat hiervoor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. De rechtbank onderschrijft dit gedeelde standpunt.
29. Uit de stukken, bevestigd ter zitting, blijkt dat verweerder zich op het standpunt stelt dat het project voor het overige niet in strijd is met bestemmingsplannen A en B.
Ter zitting hebben eisers A aangevoerd dat zij dit standpunt van verweerder bestrijden. Eisers A stellen dat het uitbreiden van de inputcapaciteit van de co-vergistingsinstallatie van 49.500 ton naar in totaal 70.000 ton mest en co-substraten per jaar in overeenstemming is met bestemmingsplan B. Het vergunde ‘verwerken van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie’ betreft echter het toestaan van een nieuw productieproces (van een bedrijfscategorie hoger dan categorie 2) dat in strijd is met bestemmingsplan B. Verweerder heeft deze strijd niet onderkend en heeft geen afwijkingsvergunning verleend om deze strijd op te heffen. Hierdoor kan het bestreden besluit niet in stand blijven, aldus eisers A.
Voor zover van belang hebben eisers B ter zitting meegedeeld dat het verwerken van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie, in strijd is met bestemmingsplan B.
[naam] heeft ter zitting hierop gereageerd en meegedeeld dat deze gestelde strijd met bestemmingsplan B niet is terug te vinden in de beroepsgronden van zowel eisers A als eisers B. [naam] heeft zich op het standpunt gesteld dat deze beroepsgrond te laat in de procedure is ingebracht en, gelet op de goede procesorde, buiten beschouwing moet blijven.
30. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
30.1.
Artikel 8:69, tweede lid, van de Awb legt aan de bestuursrechter de verplichting op om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Het gaat hier om de verplichting om de aangevoerde gronden in juridische termen te vertalen.
In deze zaak hebben eisers A in hun aanvullende beroepschrift van 9 december 2019, voor zover hier van belang, het volgende aangevoerd: “Niet valt te begrijpen dat GS een opschaling naar 140.000 ton verantwoord achten op deze locatie. Ruimtelijk past zulk een bedrijf niet op deze locatie.”
Eisers B hebben in hun aanvullende beroepschrift van 3 januari 2020, voor zover hier van belang, het navolgende aangevoerd: “Dit bedrijf hoort thuis op een industrieterrein en niet in een agrarisch gebied. Het inzamelen, bewerken en verwerken van mest is geen agrarische activiteit maar een industriële activiteit. Van een goede ruimtelijke ordening is geen sprake.”
Ambtshalve de rechtsgronden aanvullend duidt de rechtbank deze passages als dat eisers A en eisers B stellen dat het vergunde ‘verwerken van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie’ een gebruik betreft dat niet is toegestaan op grond van bestemmingsplan B. De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond als zodanig bespreken.
30.2.
Het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie vindt plaats op gronden waarop bestemmingsplan B van toepassing is. Deze gronden hebben hierin de bestemming “Bedrijf - Open veenontginningslandschap” en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - biovergistingsbedrijf’. Artikel 3.1 van de planregels bepaalt, voor zover hier van belang, dat deze gronden bestemd zijn voor bedrijven die in de van deze regels deel uitmakende Bijlage 1 'Staat van bedrijfsactiviteiten', zijn aangeduid als categorie 1 en 2 met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - biovergistingsbedrijf' de uitoefening van een biovergistingsbedrijf in de categorie 3.2 is toegestaan. Gelet op de redactie van deze bestemmingsomschrijving zijn op deze gronden enkel een biovergistingsinstallatie in de categorie 3.2 en bedrijven in de categorie 1 en 2 van de staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels, toegestaan.
Het verwerken van mest
losvan de vergistingsinstallatie kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geduid als de uitoefening van een biovergistingsbedrijf. De rechtbank stelt vast dat het verwerken van mest ook niet is opgenomen in voornoemde Bijlage 1. De rechtbank heeft vervolgens onderzocht tot welke categorie het bewerken van mest moet worden gerekend. Volgens de VNG Handreiking bedrijven en milieuzonering betreft ‘mestverwerking/korrelfabrieken’ (SBI-2008 code 382 A1) een categorie 5.1 bedrijf, met als grootste richtafstand 500 meter voor geur. Een categorie 5.1 bedrijf is op grond van artikel 3.1 van de planregels niet toegestaan.
losvan de vergistingsinstallatie kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geduid als de uitoefening van een biovergistingsbedrijf. De rechtbank stelt vast dat het verwerken van mest ook niet is opgenomen in voornoemde Bijlage 1. De rechtbank heeft vervolgens onderzocht tot welke categorie het bewerken van mest moet worden gerekend. Volgens de VNG Handreiking bedrijven en milieuzonering betreft ‘mestverwerking/korrelfabrieken’ (SBI-2008 code 382 A1) een categorie 5.1 bedrijf, met als grootste richtafstand 500 meter voor geur. Een categorie 5.1 bedrijf is op grond van artikel 3.1 van de planregels niet toegestaan.
De rechtbank oordeelt dat het gebruik ‘het verwerken van 70.000 ton mest los van de vergistingsinstallatie’ in strijd is met bestemmingsplan B. Deze strijd moet worden weggenomen door het verlenen van een afwijkingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. De in deze zaak verleende afwijkingsvergunning ziet evenwel enkel op het toestaan dat een aardappelloods buiten het bouwvlak wordt opgericht. Ook de voor deze afwijkingsvergunning vereiste vvgb van de gemeenteraad heeft enkel betrekking op het bouwen van deze aardappelloods; de vvgb heeft geen betrekking op het toestaan dat, in strijd met bestemmingsplan B, bedrijfsactiviteiten van categorie 5.1 op de locatie worden ontplooid.
Vorenstaande betekent dat er voor het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie een vergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ (hierna: c-activiteit) is vereist maar dat deze niet is verleend in de bestreden omgevingsvergunning.
30.3.
[naam] heeft op 23 juni 2021 een aan haar, op 7 april 2016, verleende omgevings-vergunning in het geding gebracht. De rechtbank zal nu beoordelen of deze vergunning tevens is verleend voor de c-activiteit en zo ja, wat de omvang van deze vergunde c-activiteit is. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
De op 7 april 2016 aan [naam] verleende omgevingsvergunning betreft een omgevings-vergunning, tweede fase, voor het bouwen van, onder andere, een opslagloods voor vaste mest en digestaat en voor het wijzigen van de inrichting. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen’ (hierna: a-activiteit) en de activiteit ‘veranderen van een inrichting’ (hierna: e-activiteit). Deze omgevingsvergunning ziet niet op de c-activiteit. De rechtbank merkt in dit kader op dat zowel op pagina 2 van deze omgevingsvergunning als in de aangehechte ‘adviesnota omgevingsvergunning’ expliciet staat vermeld dat het project in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Van een impliciete verlening van een vergunning voor de c-activiteit is daarom evenmin sprake.
De omgevingsvergunning, eerste fase, is door de rechtbank beoordeeld in haar uitspraak van 21 november 2013, zaaknummer AWB 12/1541. Deze omgevingsvergunning ziet eveneens niet op de c-activiteit.
30.4.
De rechtbank concludeert dat de vereiste afwijking van het bestemmingsplan voor het productieproces ‘verwerken van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie’ niet is vergund in de omgevingsvergunning van 7 april 2016 en evenmin is vergund in de thans voorliggende omgevingsvergunning van 17 oktober 2019.
30.5.
Deze beroepsgrond slaagt.
31. De rechtbank zal nu beoordelen wat de gevolgen zijn van het niet verlenen van de vereiste vergunning voor de c-activiteit. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
31.1.
Ter zitting is gebleken dat voor het productieproces ten behoeve van het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie, een hygiënisatieloods op de locatie moet worden gebouwd.
Volgens [naam] is deze hygiënisatieloods vergund in de omgevingsvergunning van 7 april 2016.
De rechtbank overweegt dat, zelfs indien de omgevingsvergunning van 7 april 2016 ziet op het bouwen van een hygiënisatieloods voor het productieproces ten behoeve van het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie (wat de rechtbank betwijfelt) dan is niet aannemelijk dat de vergunde loods toereikend is voor het verwerken van 70.000 ton mest per jaar. Oftewel, zo er al een vergunning voor de a-activiteit is verleend, is er sprake van een ontoereikende vergunning. De vergunde loods is in elk geval niet kenbaar aangevraagd voor het verwerken van de op 17 oktober 2019 vergunde capaciteit van 70.000 ton mest per jaar los van de vergistingsinstallatie.
Verder stelt de rechtbank vast dat de vereiste toereikende vergunning voor de activiteit ‘bouwen’ niet in de thans voorliggende besluitvorming is aangevraagd en daarom ook niet is verleend in de omgevingsvergunning van 17 oktober 2019.
Uit het bestreden besluit blijkt dat verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ (hierna: e-activiteit)
welziet op het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie.
welziet op het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie.
31.2.
De rechtbank stelt vast dat voor het productieproces ten behoeve van het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie, een vergunning voor zowel de a-activiteit, de c-activiteit en de e-activiteit is vereist. Deze drie activiteiten zijn onlosmakelijk in de zin van artikel 2.7 van de Wabo. Uit artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo volgt dat het mogelijk is om de c-activiteit in een eerder stadium, en los van de overige onlosmakelijke activiteiten te vergunnen. Deze wettelijke mogelijkheid ziet echter alleen maar op de c-activiteit (en dus niet op de e-activiteit).
In deze zaak heeft verweerder in het bestreden besluit, wat betreft het productieproces verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie, een vergunning verleend voor de
e-activiteit maar niet voor de c- en a-activiteit. Dit is in strijd met artikel 2.7 van de Wabo.
31.3.
Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. De beroepen van eisers A en eisers B zijn gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
32. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De redenen hiervoor zijn dat het aan [naam] is om de aanvraag aan te vullen en dat voor het verlenen van de vereiste vergunning voor de c-activiteit een vvgb van de gemeenteraad is vereist. Het is daarbij op voorhand niet duidelijk of de gemeenteraad bereid is deze vvgb te verlenen.
33. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes maanden.
34. Bij deze komende besluitvorming moet verweerder zich rekenschap geven van het volgende.
34.1.
Indien verweerder het productieproces ten behoeve van het verwerken van mest los van de vergistingsinstallatie wil vergunnen, is niet alleen een daarop gerichte vvgb van de gemeenteraad vereist maar zal tevens de aanvraag moeten worden uitgebreid met de activiteit ‘bouwen’ van de hygiënisatieloods. Bij gebreke van een toereikende aanvraag voor alle onlosmakelijke activiteiten behoort de aanvraag buiten behandeling te worden gesteld.
34.2.
Ter zitting is gebleken dat het onduidelijk is of de toegangsweg, die uitkomt op de Krimweg, al dan niet tot de inrichting behoort. Immers, bij de aanvraag is een tekening gevoegd waarin is aangegeven dat deze toegangsweg tot de inrichting behoort. Uit het geluidsrapport dat verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, is ervan uitgegaan dat deze toegangsweg niet tot de inrichting behoort. [naam] zal hierover duidelijkheid moeten verschaffen, eventueel door het wijzigen van de aanvraag, en verweerder zal de besluitvorming hierop moeten aanpassen.
34.3.
De rechtbank heeft de beroepsgronden, gericht tegen het vergunnen van de e-activiteit, niet inhoudelijk beoordeeld. De reden hiervoor is dat op voorhand niet duidelijk is of, onder andere gelet op de onduidelijkheid met betrekking tot de grens van de inrichting, de uitgevoerde onderzoeken aanpassing behoeven.
35. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers A en aan eisers B het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
36. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers A en eisers B gemaakte proceskosten. Wat betreft eisers A stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie na heropening van het onderzoek, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Voor eisers B stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers A en eisers B gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [naam] met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers A en € 345,- aan eisers B te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers A tot een bedrag van € 1.870,- en van eisers B tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.