Uitspraak
201803855/1/V1.
Datum uitspraak: 24 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 6 april 2018 in zaak nr. 17/2491 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 17 januari 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 april 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.L.M. van Haren, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 23 juli 2018 heeft de staatssecretaris het door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling is een Roma met de Servische nationaliteit die sinds 1993 in Nederland verblijft. De staatssecretaris heeft zijn aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'overige humanitaire redenen' buiten behandeling gesteld, omdat hij geen leges had betaald en daarvan niet krachtens artikel 3.34a, onder k, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 is vrijgesteld. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden zijn situatie niet schrijnend maken, zodat er geen aanleiding was artikel 3.4, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) toe te passen. Deze uitspraak gaat over de vraag hoe de staatssecretaris aanvragen als deze moet beoordelen en of hij in dit geval deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling niet voor de gevraagde verblijfsvergunning in aanmerking komt.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft overwogen dat uit een door de staatssecretaris overgelegd praktijkdocument in samenhang met zijn uitleg ter zitting een vaste gedragslijn kan worden afgeleid, waarbij hij zich voor de beoordeling van schrijnendheid baseert op een niet-limitatieve lijst van factoren en contra-indicaties, zonder dat hij daaraan een vast gewicht toekent. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij de weging van omstandigheden door de staatssecretaris moet toetsen, waarbij hem beoordelingsruimte toekomt. De staatssecretaris moet inzicht geven in de concrete op de casus toegesneden weging van factoren en contra-indicaties zoals die volgen uit het praktijkdocument en motiveren waarom de aangevoerde omstandigheden in onderling verband geen schrijnende situatie opleveren. De staatssecretaris heeft volgens de rechtbank in dit geval niet alle relevante omstandigheden bij zijn beoordeling betrokken en niet steeds het toegekende gewicht inzichtelijk gemaakt. Het besluit van 17 januari 2017 is daarom onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, aldus de rechtbank.
Incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
3. Wat de vreemdeling in het incidenteel hogerberoepschrift aanvoert en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
Hoger beroep van de staatssecretaris
4. In zijn eerste grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte uit het praktijkdocument een vaste gedragslijn heeft afgeleid die bindende kracht heeft. Het praktijkdocument is, net als de brief van de toenmalige minister van Justitie van 21 februari 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1131; hierna: de richtsnoerenbrief), hooguit een richtsnoer. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak voert de staatssecretaris aan dat de in het praktijkdocument genoemde factoren niet doorslaggevend zijn en hij niet verplicht is al die factoren bij zijn besluitvorming te betrekken. Uitgangspunt is dat hij alle door een vreemdeling aangevoerde aspecten bij het besluit betrekt, aldus de staatssecretaris.
4.1. Deze grief faalt. De rechtbank heeft uit het praktijkdocument en de uitleg van de staatssecretaris ter zitting terecht de hiervoor onder 2. beschreven, vaste gedragslijn afgeleid. Uit die uitleg en wat de staatssecretaris in hoger beroep aanvoert blijkt namelijk dat hij het praktijkdocument voor een bestendige bestuurspraktijk gebruikt. Zo heeft hij in zijn hogerberoepschrift toegelicht dat dit praktijkdocument sinds eind 2016 voor de beslispraktijk en procesvoering beoogt inzichtelijker te maken welke omstandigheden van belang zijn bij een beoordeling of een zaak schrijnend is. Verder volgt uit paragraaf 2.15 van zijn zienswijze dat het praktijkdocument bekend is bij alle medewerkers en dat zij alle aanvragen om toepassing van de discretionaire bevoegdheid op basis hiervan beoordelen. Daarnaast blijkt uit de zittingsaantekeningen van 19 februari 2018 dat hij heeft toegelicht dat de omstandigheden die in de richtsnoerenbrief staan en zijn overgenomen en aangevuld in het praktijkdocument, vanouds factoren zijn waarop vreemdelingen een beroep doen voor schrijnendheid. Het praktijkdocument is net als de richtsnoerenbrief een hulpmiddel voor alle medewerkers en geeft hun handvatten om te beoordelen of een zaak schrijnend is. Aan de hand van deze hulpmiddelen bewaakt een commissie schrijnende zaken een consistente gedragslijn, aldus de staatssecretaris in zijn toelichting. Anders dan hij betoogt, heeft de rechtbank geen verdergaande betekenis aan het praktijkdocument toegekend door te overwegen dat factoren uit het praktijkdocument niet doorslaggevend zijn en hij deze alleen hoeft mee te wegen als een vreemdeling daarop een beroep heeft gedaan.
Het praktijkdocument is dus een vaste gedragslijn die de staatssecretaris volgt bij de beoordeling van een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking 'overige humanitaire redenen' te verlenen. Als de staatssecretaris zo'n aanvraag afwijst, moet hij deugdelijk motiveren waarom die aanvraag, gelet op de factoren die in het praktijkdocument staan en waarop een vreemdeling zich heeft beroepen, niet voor inwilliging in aanmerking komt.
5. In drie grieven, in samenhang gelezen, klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd welk gewicht hij heeft toegekend aan de omstandigheid dat de vreemdeling van zijn tweede tot dertiende levensjaar in Nederland is opgegroeid terwijl hij een verblijfsvergunning had of in procedure zat, en aan de omstandigheden in Servië voor Roma. Volgens de staatssecretaris hanteert de rechtbank een onjuist toetsingskader en stelt zij te hoge motiveringseisen. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij niet inzichtelijk heeft gemaakt welke banden de vreemdeling nog met Servië heeft, aldus de staatssecretaris.
5.1. Artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 geeft de staatssecretaris de discretionaire bevoegdheid een verblijfsvergunning te verlenen aan een vreemdeling die niet op andere gronden hiervoor in aanmerking komt. Daarvan maakt hij gebruik bij zeer bijzondere individuele omstandigheden die in onderlinge samenhang bezien tot een schrijnende situatie leiden. In paragraaf B1/5.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) staat alleen dat de IND terughoudend gebruik maakt van die bevoegdheid. Aanvullend hierop heeft de staatssecretaris het praktijkdocument opgesteld. Hierin staat dat de staatssecretaris niet limitatief kan aangegeven welke omstandigheden doorslaggevend zijn en dat sommige zwaarder wegen dan andere. Er zijn ook contra-indicaties die de staatssecretaris zwaarwegend in het nadeel van een vreemdeling kan meewegen. Verder geeft het praktijkdocument bij vier factoren een voorbeeld ter illustratie van de zwaarte die in een bepaalde situatie aan de desbetreffende factor toekomt ten opzichte van een andere situatie. Tot slot komt in veel gevallen doorslaggevend gewicht toe aan gepleegde strafbare feiten en identiteitsfraude, aldus het praktijkdocument.
5.2. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd welk gewicht hij heeft toegekend aan voornoemde omstandigheden. De rechtbank heeft namelijk niet onderkend dat de in 5.1. genoemde regelgeving niet voorschrijft welk gewicht de staatssecretaris aan bij de beoordeling betrokken factoren moet toekennen. Ook het praktijkdocument doet dit niet, afgezien van een relatief gewicht voor bepaalde situaties bij vier factoren die hier niet spelen. Het is dan ook aan de staatssecretaris om bij afweging van alle aangevoerde omstandigheden aan de hand van het praktijkdocument te bezien of hij wegens schrijnende omstandigheden in het verblijf van een vreemdeling moet berusten. Daarbij komt hem beslissingsruimte toe. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ5171, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, volgt niet dat de beginselen van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en consistente beslispraktijk vereisen dat de staatssecretaris in dat kader per aangevoerde omstandigheid afzonderlijk aangeeft welk gewicht daaraan toekomt.
5.3. De staatssecretaris heeft verder terecht erop gewezen dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de vreemdeling bijna zes jaar lang over een verblijfsvergunning heeft beschikt. Uit een uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 28 februari 2013, in een eerdere procedure van de vreemdeling, volgt namelijk dat hij voor een periode van ruim elf maanden op basis van een verblijfsvergunning in Nederland heeft verbleven en voor het overige tijdens verblijfprocedures. Deze uitspraak heeft de Afdeling bij uitspraak van 20 februari 2014 bevestigd zodat deze in rechte onaantastbaar is geworden.
5.4. In het besluit van 17 januari 2017 heeft de staatssecretaris in het kader van de weging van de omstandigheden van dit geval verwezen naar zijn brief van 17 mei 2016 aan de burgemeester van Groningen. Daarin heeft hij toegelicht dat hij aan het zeer lange verblijf van de vreemdeling in Nederland geen zelfstandige betekenis toekent. Dit lange verblijf komt volgens de staatssecretaris immers voort uit het telkens opnieuw indienen van nieuwe aanvragen om een verblijfsvergunning en het diverse keren niet meewerken aan terugkeer naar Servië. Ook in voormeld besluit en het verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris deze keuzes van de vreemdeling meegewogen. Verder heeft hij in aanmerking genomen dat omstandigheden die inherent zijn aan langdurig verblijf, zoals genoten onderwijs, niet uitzonderlijk zijn. Daarnaast heeft de staatssecretaris in het besluit meegewogen dat de in 1998 aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning in 1999 is ingetrokken. Ook heeft hij bij zijn beoordeling betrokken dat het langdurig verblijf nadrukkelijk in andere procedures is beoordeeld, de vreemdeling geacht wordt banden met Servië te hebben omdat zijn ouders daar vandaan komen en dat uit het gehoorverslag van 15 oktober 2008 blijkt dat hij de Servische taal spreekt. De omstandigheden in Servië voor Roma zijn volgens de staatssecretaris geen reden om in zijn verblijf te berusten.
5.5. Uit 5.4. blijkt dat de staatssecretaris de gehele periode, inclusief de periode waarin de vreemdeling een verblijfsvergunning of rechtmatig verblijf tijdens een verblijfsprocedure had, bij zijn beoordeling heeft betrokken en heeft afgezet tegen andere factoren. De staatssecretaris voert terecht aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheden die de staatssecretaris in het nadeel van de vreemdeling heeft meegewogen. Door te overwegen dat niet is komen vast te staan of, en zo ja, in welke mate de vreemdeling de Servische taal (nog) beheerst, heeft de rechtbank niet onderkend dat het aan de vreemdeling is schrijnende omstandigheden aan te voeren en hij ter beoordeling daarvan ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 3.102, eerste lid, van het Vb 2000, gegevens en bescheiden moet overleggen. Dit klemt te meer nu de vreemdeling de verklaring over zijn taalbeheersing niet heeft betwist, zodat de staatssecretaris hiervan terecht is uitgegaan. Ook wat betreft de omstandigheden in Servië voor Roma geldt dat het op de weg van de vreemdeling ligt de gestelde moeilijkheden daar aannemelijk te maken.
Dat heeft hij niet gedaan. Dit klemt te meer nu de staatssecretaris in zijn verweerschrift in beroep terecht op het algemeen rechtsvermoeden heeft gewezen dat Servië ook voor Roma een veilig land van herkomst is; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2115. Ook heeft hij zich in zijn brief van 17 mei 2016 en zijn besluit van 17 januari 2017, onder verwijzing naar het ‘Serbia 2014 Progress Report' van de Europese Commissie van 8 oktober 2014, op het standpunt gesteld dat Servië een groot aantal stappen heeft gezet om hervormingen door te voeren en dat er vooruitgang is geboekt met betrekking tot het respect voor en bescherming van mensenrechten en minderheden, waaronder Roma. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd welk gewicht hij heeft toegekend aan de perioden van rechtmatig of quasi-rechtmatig verblijf en de omstandigheden in Servië.
De grieven slagen in zoverre.
6. In de grieven betoogt de staatssecretaris verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd hoe hij heeft meegewogen dat de vreemdeling voor meerdere verblijfsvergunningen net buiten de boot is gevallen. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank ten onrechte haar eigen oordeel in de plaats gesteld van zijn standpunt. In het verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij hierbij meeweegt dat de voortduring van het verblijf van de vreemdeling in Nederland mede is ingegeven door zijn eigen keuze. Deze houding rekent de staatssecretaris de vreemdeling aan. Het was hem immers duidelijk dat terugkeer als perspectief concreet aan de orde was en dat de staatssecretaris niet in zijn verblijf zou berusten, aldus de staatssecretaris.
6.1. In het praktijkdocument staat dat het (meerdere keren) net niet hebben voldaan aan voorwaarden van bestaande of ontwikkelde beleidskaders en het dus 'net buiten de boot vallen' een omstandigheid is die de staatssecretaris in de afweging betrekt. Niet in geschil is dat de vreemdeling niet in aanmerking kwam voor de Regeling Afwikkeling Nalatenschap Oude Vreemdelingenwet, omdat zijn moeder hem als minderjarige enkele maanden naar Frankrijk heeft meegenomen voor het indienen van een asielverzoek. Daarnaast is niet in geschil dat hij vier maanden te oud was voor het Kinderpardon. Deze overschrijdingen met enkele maanden heeft de rechtbank terecht aangemerkt als het net niet hebben voldaan aan de voorwaarden van bestaande of ontwikkelde beleidskaders als bedoeld in het praktijkdocument. Het betoog van de staatssecretaris dat het niet in de rede ligt bij de toepassing van de discretionaire bevoegdheid omstandigheden te betrekken zodanig dat in feite verruiming van die beleidskaders en de daaraan ten grondslag liggende bewuste keuzes plaatsvindt, doet er niet aan af dat in het praktijkdocument het 'net buiten de boot vallen' nadrukkelijk is genoemd als omstandigheid die in de afweging wordt betrokken. Bovendien gaat dat betoog voorbij aan het karakter van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 als vangnetclausule voor bijzondere gevallen. Het praktijkdocument sluit hierop aan. Uit dat document volgt dat voormelde omstandigheid geen doorslaggevende rol speelt, maar wel deel kan uitmaken van een samenstel van bijzondere factoren waarbij sprake is van een schrijnende situatie die reden geeft tot verlening van een verblijfsvergunning krachtens artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000.
De staatssecretaris heeft in het besluit van 17 januari 2017 niet gemotiveerd waarom de omstandigheid dat de vreemdeling twee keer net buiten de boot is gevallen niet ertoe leidt dat zijn situatie schrijnend is. Dit is in strijd met artikel 3:47, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat zij dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb had moeten passeren. De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift in beroep namelijk alsnog de ontbrekende motivering gegeven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft hij daarin niet alleen opgemerkt dat geen bijzondere betekenis toekomt aan de beperkte overschrijding van voorwaarden door de vreemdeling. De staatssecretaris heeft die overschrijdingen afgezet tegen de latere keuzes van de vreemdeling om als enige van het gezin niet mee te werken aan vertrek, terwijl hij door de herhaalde afwijzingen in verblijfsrechtelijke procedures erop was gewezen dat op hem een rechtsplicht rust om Nederland te verlaten.
De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hieraan meer gewicht toekomt. De vreemdeling heeft op deze motivering ter zitting kunnen reageren, zodat niet aannemelijk is dat hij door de late motivering is benadeeld. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de staatssecretaris de omstandigheid dat de vreemdeling net buiten de boot is gevallen alsnog kenbaar bij zijn beoordeling heeft betrokken.
De grieven slagen in zoverre.
7. In de grieven betoogt de staatssecretaris verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de door de vreemdeling gestelde medische problemen niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. In zijn verweerschrift in beroep heeft de staatssecretaris aangevoerd dat onduidelijk is welke behandeling de vreemdeling in Nederland ondergaat en in welke positie hem dat bij terugkeer naar zijn land van herkomst zou plaatsen. Hij heeft niet onzorgvuldig gehandeld door geen advies van het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA) af te wachten, aldus de staatssecretaris.
7.1. Uitgangspunt is dat het aan de vreemdeling is zijn medische problemen aannemelijk te maken. De staatssecretaris voert terecht aan dat de vreemdeling met de door hem overgelegde 'Bijlage bewijs omtrent medische situatie vreemdeling' en toestemmingsverklaring niet heeft onderbouwd waarom zijn medische problemen aanleiding geven hem in het kader van schrijnendheid in Nederland verblijf toe te staan. Ook heeft de staatssecretaris terecht erop gewezen dat de brief van het UMC Groningen van 7 september 2011, waaruit blijkt dat de vreemdeling bekend is met chronische darmontsteking, niet recent is en de naam van de behandelaar niet overeenkomt met de naam in de andere twee stukken. Weliswaar heeft de staatssecretaris geen medisch advies afgewacht en blijkt uit de brief van 18 maart 2016 dat het BMA de gestelde behandelaar onder opgave van de verkeerde naam om informatie heeft verzocht, maar de rechtbank heeft niet onderkend dat artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, paragraaf B1/5.1 van de Vc 2000 en het praktijkdocument niet voorschrijven dat de staatssecretaris medisch advies inwint. Omdat hij daartoe niet gehouden was heeft hij op dat punt ook niet, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, onzorgvuldig gehandeld. Ook deze motivering heeft de staatssecretaris pas in het verweerschrift in beroep gegeven. De rechtbank had ook hier aanleiding moeten zien dit gebrek krachtens artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, omdat de vreemdeling op deze motivering ter zitting van de rechtbank heeft kunnen reageren. Hierdoor is het niet aannemelijk dat hij door de late motivering is benadeeld.
De grieven slagen.
8. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande niet onderkend dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het geval van de vreemdeling geen sprake is van zeer bijzondere individuele omstandigheden die in onderlinge samenhang bezien tot een schrijnende situatie leiden.
Conclusie in de hoger beroepen
9. Het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling is kennelijk ongegrond en het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk gegrond. Wat de staatssecretaris voor het overige aanvoert, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog ongegrond verklaren.
10. Het besluit van 23 juli 2018 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, in de beoordeling betrokken.
Uit 9. volgt dat aan dit besluit, dat ter uitvoering van de vernietigde uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
11. De staatssecretaris moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 6 april 2018 in zaak nr. 17/2491;
IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 23 juli 2018, V-nummer […];
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Verheij w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2018
670-862.