Uitspraak
200605794/1.
Datum uitspraak: 21 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/48278 van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 7 juli 2006 in het geding tussen:
[vreemdeling],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij brief van 12 februari 2003 heeft de [vreemdeling] zich bij appellant (hierna: de minister) als schrijnend geval aangemeld.
Bij brief van 13 november 2003 heeft de minister de vreemdeling naar aanleiding daarvan medegedeeld dat zijn zaak niet opnieuw zal worden beoordeeld.
Bij besluit van 28 september 2005 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 7 juli 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 4 augustus 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 22 augustus 2006 heeft de vreemdeling een reactie ingediend. Bij brieven van 26 september 2006 en 3 oktober 2006 heeft hij nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2006, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling in persoon, bijgestaan door mr. K.E. Geertsema, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In de grieven, in hun onderlinge samenhang gelezen, klaagt de minister dat de rechtbank, door te overwegen dat − samengevat weergegeven − het besluit van 28 september 2005 is genomen in strijd met het verbod op willekeur en de eis van stelselmatigheid, omdat door de minister geen algemene criteria zijn geformuleerd voor het toepassen van zijn discretionaire bevoegdheid wegens schrijnendheid van het geval, heeft miskend dat het onmogelijk is dergelijke algemene criteria te formuleren, daar deze bevoegdheid slechts wordt gebruikt in gevallen die door hun samenstel van bijzondere factoren, in hun onderlinge samenhang bezien, uniek zijn.
Hij wijst er in dit verband op dat evenmin criteria zijn gegeven voor de toepassing van de in artikel 3.71, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) geregelde bevoegdheid, om een aanvraag niet af te wijzen, hoewel de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf, indien dit tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, noch ten aanzien van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet te handelen overeenkomstig de beleidsregel, indien dat voor betrokkene gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2.2. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
Bij het krachtens die bepaling vastgestelde artikel 3.4, eerste lid, van het Vb 2000 zijn de beperkingen, bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000, geregeld.
Het derde lid luidt als volgt:
"Tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van Onze Minister de indiening van een aanvraag als bedoeld in artikel 28 van Pro de Wet noodzakelijk is, kan Onze Minister de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Wet, verlenen onder een andere beperking, dan genoemd in het eerste lid".
2.3. In een op 14 januari 2003 gehouden toespraak heeft de minister ten aanzien van uitgeprocedeerde asielzoekers in algemene zin de bereidheid uitgesproken om in 'schrijnende gevallen' gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid. De vreemdeling heeft zich naar aanleiding hiervan bij brief van 12 februari 2003 bij de minister aangemeld als schrijnend geval.
2.4. Uit de parlementaire stukken inzake het overleg met de Tweede Kamer naar aanleiding van voormelde toespraak, het dossier in deze zaak en het verhandelde ter zitting maakt de Afdeling op dat besloten is de zaken van uitgeprocedeerde asielzoekers desverzocht of ambtshalve opnieuw te bezien aan de hand van de vraag of sprake is van een schrijnend geval waarin met toepassing van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 in verblijf van de vreemdeling hier te lande moet worden berust.
2.5. In de Nota van Toelichting (Stb. 2000, 497, p. 94) bij artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Op grond van het derde lid is de Minister van Justitie bevoegd om een verblijfsvergunning te verlenen onder een beperking, die niet in het Vreemdelingenbesluit is geregeld. Die bevoegdheid is noodzakelijk, omdat zich in de praktijk altijd onvoorziene gevallen zullen voordoen. Dergelijke onvoorziene gevallen zullen veelal een categoriaal karakter hebben. In dat geval ligt de totstandkoming van een algemene (beleids)regel in de rede, die bij bestendiging op termijn tot algemeen verbindend voorschrift kan worden verheven. Het derde lid sluit echter niet uit dat in strikt individuele gevallen een noodzaak aanwezig is om een verblijfsvergunning te verlenen onder een andere beperking dan die welke zijn genoemd in het eerste lid. In een dergelijk geval zal een algemene (beleids)regel achterwege kunnen blijven. Van de in het derde lid gegeven bevoegdheid zal terughoudend gebruik worden gemaakt".
2.6. De Afdeling stelt voorop dat moet worden onderscheiden tussen de vraag naar de aard van een bevoegdheid als neergelegd in de door de minister ingeroepen artikelen 3.71, vierde lid, van het Vb 2000 en 4:84 van de Awb en de vraag naar de wijze waarop aan een zodanige bevoegdheid rechtens toepassing behoort te worden gegeven. Dat voormelde wettelijke bevoegdheden als zodanig niet zijn voorzien van nadere criteria ligt in de discretionaire aard van die bevoegdheden besloten. Hier ligt de vraag voor op welke wijze inzicht moet worden verschaft in de gronden waarop aan een zodanige bevoegdheid in bepaalde gevallen toepassing wordt gegeven.
2.6.1. Naar in de toelichting op artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 wordt bevestigd, kunnen bij de toepassing van die bepaling categorieën gevallen worden vastgesteld die als onvoorzien zijn aan te merken, waartoe in algemene zin de kenmerken worden omschreven die de tot de categorie behorende gevallen gemeen hebben en waardoor die zich in zodanige mate onderscheiden van de gevallen die volgens de voor de beperkingen voorzien in het eerste lid gestelde regels worden afgehandeld dat er grond is van die regels af te wijken. Aldus zijn voor het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid kenbare maatstaven gegeven. Voormelde toelichting biedt de minister echter ook de ruimte om bij de toepassing van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 niet het stellen van maatstaven, doch de beoordeling van het individuele geval centraal te stellen. Door die keuze te maken, is de minister naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet getreden buiten de grenzen van die bevoegdheid. Dat betekent evenwel niet dat bij die wijze van beoordeling in de per geval genomen afwijzende besluiten niet zou moeten worden gemotiveerd, welke op de feiten van het geval betrokken overwegingen hebben geleid tot het standpunt dat niet sprake is van een schrijnend geval. In dat verband is van belang dat, naar inmiddels duidelijk is geworden, de heroverweging als aangekondigd in de toespraak van 14 januari 2003 in een niet te verwaarlozen aantal gevallen heeft geleid tot het alsnog verlenen van een verblijfsvergunning.
2.6.2. Ook bij de gekozen wijze van heroverweging dient de minister derhalve enig inzicht te geven in de weging van de omstandigheden van het geval die leidde tot afwijzing van het verzoek om toepassing van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 in het licht van de omstandigheden van een min of meer vergelijkbaar geval waarin wel toepassing is of zou zijn gegeven aan voormeld artikellid. Daarmede wordt immers verantwoord hoe in het kader van de heroverweging, recht wordt gedaan aan de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid en de vereiste samenhang bij de toepassing van de betrokken regels in het licht van het algemeen belang waartoe ze zijn gesteld.
Het gelijkheidsbeginsel vergt een consistente gedragslijn van het bestuur en het bewaken van die consistentie is bij uitstek de verantwoordelijkheid van het bestuur. Dit klemt temeer nu de heroverweging waarvan het in deze zaak bestreden besluit deel uitmaakt, voortvloeit uit een zeer algemene bereidverklaring daartoe van de minister die alle uitgeprocedeerde asielzoekers betreft. Het gaat derhalve om een zeer grote groep gevallen.
Het enkele standpunt dat de gestelde feiten en omstandigheden al dan niet als ’schrijnend’ worden aangemerkt, kan gelet op het vorenstaande geen toereikend inzicht in de verrichte beoordeling bieden. De betekenis van de term is daartoe onvoldoende bepaald.
2.7. Blijkens de inhoud en de strekking van de brief van de vreemdeling van 12 februari 2003, verzoekt hij de minister om hem, met gebruikmaking van de bevoegdheid, voorzien in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, dit onder aanvoeren van de feitelijke omstandigheden die zijn geval naar zijn mening maken tot een schrijnend geval als bedoeld in de toespraak van de minister op 14 januari 2003.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de minister, door in het besluit van 28 september 2005 te volstaan met het standpunt dat die feiten en omstandigheden geen schrijnend geval opleveren, zonder dat standpunt te funderen ofwel op min of meer algemene maatstaven ter invulling van het begrip ‘schrijnend’ ofwel op een vergelijking van de te wegen feitelijke factoren met die in enigszins verwante zaken waarin het verzoek wel is ingewilligd dan wel anderszins te motiveren dat besluit niet op een deugdelijke motivering doen rusten.
De grieven falen.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd.
2.9. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan de vreemdeling onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, Voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. M. Vlasblom, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. van der Winden, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van der Winden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2006
348-506.