Uitspraak
201709836/1/A1.
Datum uitspraak: 5 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Zeist,
2. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 november 2017 in zaak nr. 16/5017 in het geding tussen:
[partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2016 heeft het college aan [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand gelegen aan de [locatie] te Nijmegen tot veertien studio's en vijf ateliers.
Bij besluit van 11 juli 2016 heeft het college het door Rens daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2016 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 1 november 2017 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[partij] en [appellante sub 1] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 22 februari 2016, het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2016 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
[appellante sub 1] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 25 oktober 2018.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. B.W.M. van Hoof, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Ter zitting is verder [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde a] en [gemachtigde b], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. De bij besluit van 22 februari 2016 aan [appellante sub 1] verleende omgevingsvergunning voorziet in de realisering van veertien studio's en vijf ateliers in het pand van de voormalige stadsdrukkerij. [partij] woont in de nabijheid van het pand en heeft daar zicht op. Hij vreest dat het door [appellante sub 1] beoogde gebruik van het pand zal leiden tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat, omdat parkeerhinder zal ontstaan.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het college bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning en de heroverweging van het besluit van 22 februari 2016 de door hem op 19 februari 2013 vastgestelde Beleidsregels Parkeren (hierna: Beleidsregels 2013) moest betrekken. De rechtbank heeft verder overwogen dat bij beantwoording van de vraag of in dit geval wordt voldaan aan artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening het project dat is aangevraagd op zichzelf moet worden beschouwd en dat het college alleen de parkeerbehoefte en parkeerruimte van de voormalige stadsdrukkerij mocht betrekken bij zijn besluitvorming. Omdat in de door het college uitgevoerde parkeerbehoefteberekeningen van 7 augustus 2015 en 4 juli 2016 ook rekening is gehouden met de parkeerbehoefte en parkeerruimte van het nabij het pand gelegen voormalige Belgisch consulaat toen dat pand als discotheek werd gebruikt, konden deze berekeningen volgens de rechtbank niet aan het besluit van 11 juli 2016 ten grondslag worden gelegd. De rechtbank heeft vastgesteld dat de aangevraagde activiteit leidt tot een extra parkeerbehoefte van zes parkeerplaatsen en dat in die behoefte ten onrechte niet is voorzien. Om die reden is het project in strijd met artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening, aldus de rechtbank. Zij heeft, na vernietiging van het besluit van 11 juli 2016, het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Beoordeling van de hoger beroepen
3. [appellante sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de beantwoording of voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening het project dat is aangevraagd op zichzelf moet worden beschouwd. Wat er zij van de stelling van [appellante sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellante sub 1] 'bewust' heeft gekozen voor het indienen van aparte aanvragen voor het onderhavige project en een project dat voorziet in de realisering van dertien wooneenheden in het nabijgelegen voormalige Belgisch consulaat te Nijmegen waarvoor inmiddels een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend, geldt dat het project waarop de in deze procedure voorliggende besluiten betrekking hebben op zijn eigen merites moet worden beoordeeld. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Zij heeft eveneens terecht geconcludeerd dat hieruit volgt dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte alleen de parkeerbehoefte en parkeerruimte van de voormalige stadsdrukkerij mocht betrekken.
4. Het college en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het zijn besluitvorming moest baseren op de Beleidsregels 2013. Zij voeren daartoe aan dat ten tijde van belang de Beleidsregels Parkeren golden die op 10 mei 2016 door het college zijn vastgesteld (hierna: Beleidsregels 2016). In het daarin opgenomen overgangsrecht is weliswaar opgenomen dat de Beleidsregels 2013 van toepassing blijven op aanvragen die zijn ingediend voor inwerkingtreding van dat beleid, maar daarin staat tevens dat dat niet geldt wanneer de toepassing van de Beleidsregels 2016 gunstiger is voor de aanvrager van de omgevingsvergunning. Omdat in dit geval de Beleidsregels 2016 voor [appellante sub 1] gunstiger zijn, zijn die beleidsregels van toepassing. De rechtbank heeft dat niet onderkend en heeft ten onrechte de laatste volzin van het overgangsrecht niet in haar beoordeling betrokken, aldus het college en [appellante sub 1].
4.1. Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening luidde ten tijde van belang:
"1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
2. […]
4. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en derde lid:
a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
Aan het verlenen van een ontheffing kunnen burgemeester en wethouders een financiële voorwaarde verbinden. […]"
Onderdeel C van hoofdstuk 2 van de Beleidsregels 2016 luidt:
"De (oude) beleidsregels ex artikel 2.5.30 van de Nijmeegse Bouwverordening zoals vastgesteld bij besluit van burgemeester en wethouders van 19 februari 2013 en gepubliceerd in het gemeenteblad GB2013-040, blijven van toepassing op omgevingvergunningsaanvragen die zijn ingediend vóór de datum van inwerkingtreding van onderhavige beleidsregels.
Dit leidt tot uitzondering daar waar de toepassing van de nieuwe beleidsregels gunstiger is voor de aanvrager van de omgevingsvergunning. In dat geval zijn onderhavige beleidsregels van toepassing."
Artikel 3 van Pro de Beleidsregels 2016 luidt:
"1. Daar waar de parkeerregels bepalen dat er ontheffing verleend danwel afwijking vergund kan worden indien het voldoen aan de parkeerregels door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, geldt het volgende.
Dit is het geval als er naar het oordeel van het College van B&W sprake is van een situatie waarin het bijzonder gemeentelijk belang van het project zwaarder weegt dan het niet (geheel) voldoen aan de parkeerregels.
In bijlage 5 worden situaties beschreven ten aanzien waarvan het college bij voorbaat van mening is dat sprake is van een situatie waarin het bijzonder gemeentelijk belang van een project zwaarder weegt dan het niet (geheel) voldoen aan de parkeerregels. Andere situaties worden door het College ad hoc beoordeeld.
[…]"
Bijlage 5 van de Beleidsregels 2016 heeft de titel "Situaties van bijzonder gemeentelijk belang". Deze bijlage luidt:
"Van situaties van bijzonder gemeentelijk belang als bedoeld in artikel 3 lid 1 van Pro deze beleidsregels is (in ieder geval) sprake in de volgende gevallen:
1. […]
3. Het betreft een aanvraag om een omgevingsvergunning die ziet op zeer kleine woningen (kleiner dan of gelijk aan 50 m2 GO) binnen de singels (voor een begrenzing van de singels zie bijlage 12).
Indien en voor zover er niet voldaan kan worden aan de parkeernormen, verleend/vergund het college een ontheffing/afwijking, met inachtneming van het volgende.
Voor elke vereiste parkeerplaats waarin niet kan worden voorzien, worden er ten minste 2 fietsparkeerplaatsen gerealiseerd. […]"
4.2. Niet in geschil is dat het project zowel bij toepassing van de Beleidsregels 2013 als bij toepassing van de Beleidsregels 2016 leidt tot een toename van de parkeerbehoefte en dat deze parkeerplaatsen niet op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd. Ook is niet in geschil dat toepassing van de Beleidsregels 2016 voor [appellante sub 1] als aanvrager van de omgevingsvergunning gunstiger is dan toepassing van de Beleidsregels 2013. Daarbij is van belang dat op grond van de Beleidsregels 2013 een ontheffing kan worden verleend voor het realiseren van parkeerplaatsen indien de aanvrager van de omgevingsvergunning een compenserende financiële bijdrage van circa € 19.000,00 per parkeerplaats in het gemeentelijke bereikbaarheidsfonds stort, terwijl de Beleidsregels 2016 de mogelijkheid bieden tot het verlenen van een ontheffing indien twee fietsparkeerplaatsen worden gerealiseerd voor elke parkeerplek waarin niet kan worden voorzien. Dit betekent dat op grond van het in de Beleidsregels 2016 opgenomen overgangsrecht de Beleidsregels 2016 van toepassing zijn en niet de Beleidsregels 2013. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
De betogen slagen. Anders dan [partij] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd, leidt de omstandigheid dat de hoger beroepen op dit punt gegrond zijn en dat Beleidsregels 2016 van toepassing zijn niet tot reformatio in peius, omdat het verbod van reformatio in peius niet van toepassing is als een beroep van een derde - in dit geval het college en [appellante sub 1] - tot een wijziging ten nadele van de primair belanghebbende - in dit geval [partij] - leidt.
5. Het college en [appellante sub 1] betogen eveneens terecht dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ongemotiveerd heeft vastgesteld dat het project leidt tot een extra behoefte van zes parkeerplaatsen. Daargelaten dat dit aantal is gebaseerd op de Beleidsregels 2013 die gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen niet van toepassing zijn, is niet duidelijk hoe de rechtbank tot deze behoefte is gekomen. De in de aangevallen uitspraak opgenomen zinsnede dat de rechtbank dit aantal 'in navolging van' het college heeft vastgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat het college de stijging van de parkeerbehoefte met zes parkeerplaatsen ten tijde op het moment van de uitspraak niet had berekend, omdat het van mening was dat er geen relevante toename van de parkeerbehoefte bestond. Daarbij komt dat het college in zijn hogerberoepschrift gemotiveerd heeft betwist dat de parkeerbehoefte, ook bij toepassing van de Beleidsregels 2013, stijgt met zes parkeerplaatsen.
Conclusie hoger beroepen
6. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 1] zijn gegrond. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Beleidsregels 2013 dienen te worden toegepast en dat de parkeerbehoefte als gevolg van het project toeneemt met zes parkeerplaatsen. Dat neemt niet weg dat de conclusie van de rechtbank dat het project in strijd is met artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening juist is, omdat in de berekeningen van 7 augustus 2015 en 4 juli 2016 ten onrechte niet alleen de parkeerbehoefte van het thans ter beoordeling voorliggende project is betrokken. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 11 juli 2016 terecht vernietigd. Dat betekent dat in de einduitspraak de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Het besluit van 25 oktober 2018
7. Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het bezwaar van [partij] opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2016 gehandhaafd. Dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, ook onderwerp van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit van 25 oktober 2018, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, evenzeer voor vernietiging in aanmerking komt.
Conclusie
8. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 11 juli 2016, binnen een daartoe te stellen termijn, te herstellen door, opnieuw beslissend op het door [partij] gemaakte bezwaar met inachtneming van deze tussenuitspraak, de parkeerbehoefte van het bouwplan te bepalen met toepassing van de Beleidsregels 2016. Indien het college daarbij constateert dat op grond van de Beleidsregels 2016 een tekort aan parkeerplaatsen bestaat, zal het moeten bezien of het bereid is daarvan ontheffing te verlenen onder voorwaarde dat per parkeerplaats twee fietsparkeerplaatsen worden gerealiseerd. Het zal in dat geval in het nieuw te nemen besluit op bezwaar die ontheffing moeten verlenen en daaraan het voorschrift moeten verbinden dat fietsparkeerplaatsen worden gerealiseerd en dat besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend moeten maken. Daarvan dient voorts aan de Afdeling mededeling te worden gedaan.
9. In de einduitspraak, die volgt na het verstrijken van de termijn voor het instellen van beroep, zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 11 juli 2016, kenmerk JZ20/16.013618/D161211785, te herstellen en een nieuw besluit aan de Afdeling toe te zenden en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Kramer w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
724.