Uitspraak
201800001/1/A1.
Datum uitspraak: 12 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Liander N.V., gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college het verzoek van Liander om de bij besluit van 14 mei 2012 aan haar opgelegde last onder dwangsom op te heffen, afgewezen.
Bij besluit van 17 november 2017 heeft het college het door Liander hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Liander beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2018, waar Liander, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. V.R.C. van Ahee en mr. J.M.Y. van Beijeren, beiden advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.C. Leemans en mr. G.J.R. Lutje Schipholt, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Liander is netbeheerder van het elektriciteitsnet en het gasnet in een groot deel van Nederland en draagt de verantwoordelijkheid voor de aanleg en het onderhoud van het net dat bij haar in beheer is. Zij behoort tot de bedrijfsgroep van het netwerkbedrijf Alliander, waartoe onder andere ook Liandon behoort.
Volgens het college hebben controleurs van de provincie Noord-Holland in de periode van december 2010 tot en met november 2011 geconstateerd dat door (of in opdracht van) Alliander, Liander en Liandon op verschillende locaties graafwerkzaamheden in de bodem werden verricht, terwijl er in strijd met de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) en het Besluit uniforme saneringen (hierna: het Bus) geen of in onvoldoende mate onderzoek was gedaan naar de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, er geen melding bij het bevoegd gezag was gedaan en er geen maatregelen waren getroffen ter bescherming van de gezondheid van medewerkers. Dit is voor het college aanleiding geweest om bij besluit, verzonden op 14 mei 2012, een last onder dwangsom op te leggen om de overtredingen van de artikelen 13, 27, 28 en 39 van de Wbb en artikel 39b van de Wbb in samenhang met de artikelen 5 en 6 van het Bus te beëindigen en beëindigd te houden. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 20.000,00 per overtreding van een van voornoemde wettelijke bepalingen tot een maximum van € 200.000,00.
Op 8 maart 2017 heeft Liander het college verzocht om de last onder dwangsom met toepassing van artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op te heffen. Het college heeft dat verzoek afgewezen. Liander kan zich hiermee niet verenigen.
2. Liander betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Liander door overtreding van de opgelegde last dwangsommen heeft verbeurd. Daarbij heeft het college ten onrechte betekenis toegekend aan de invorderingsbesluiten van 7 juli 2016 en 29 december 2016. Deze waren gericht aan Alliander, waarmee Liander niet kan worden vereenzelvigd. Daarbij betwist Liander dat het college bevoegd is de dwangsommen eventueel alsnog bij Liander in te vorderen wanneer de aan Alliander gerichte besluiten zouden worden vernietigd, aangezien het college de verjaring van die bevoegdheid niet met succes heeft gestuit. Verder heeft het college volgens haar ten onrechte betekenis toegekend aan waarschuwingsbrieven van 22 april 2015 en 16 augustus 2017, omdat volgens haar ook daaruit niet kan worden afgeleid dat Liander de last heeft overtreden. Liander acht de afwijzing van haar verzoek onevenredig. De last is voor haar zeer bezwarend door de hoogte van de dwangsom die haar boven het hoofd hangt bij de vele duizenden handelingen die zij in de bodem verricht. Bovendien heeft zij haar werkwijze aangepast, waardoor zij de last gedurende vijf jaar niet heeft overtreden. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het gestelde algemeen belang bij naleving van milieuvoorschriften dient te prevaleren, aldus Liander.
2.1. Artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd."
2.2. Het college heeft aan het besluit van 17 november 2017 ten grondslag gelegd dat overtredingen van de last onder dwangsom van 14 mei 2012 zijn geconstateerd, die hebben geleid tot aan Alliander gerichte invorderingsbesluiten van 7 juli 2016 en 29 december 2016. Gelet op de verwevenheid tussen Alliander en Liander kan volgens hem niet zonder meer worden geconcludeerd dat Liander gedurende een jaar geen dwangsommen heeft verbeurd. Het college acht het algemeen belang van handhaving van de toepasselijke milieuvoorschriften voorts zwaarder wegen dan het belang van Liander bij opheffing van de last onder dwangsom, mede gelet op geconstateerde overtredingen. Daarbij heeft het, naast de voormelde invorderingsbesluiten, betekenis toegekend aan de omstandigheid dat op 22 april 2015 en 16 augustus 2017 waarschuwingsbrieven zijn verzonden vanwege gestelde overtredingen, hoewel deze niet hebben geleid tot het invorderen van dwangsommen.
2.3. Artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, verplicht het college er niet toe om een last onder dwangsom in te trekken wanneer de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Bij zijn beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te heffen, komt het college beslissingsruimte toe.
2.4. Het college heeft zich op onjuiste gronden op het standpunt gesteld dat Liander de last nog heeft overtreden na indiening van het verzoek om opheffing van die last. Het college heeft in dit verband ten onrechte betekenis toegekend aan de waarschuwingsbrief van 16 augustus 2017. Dit reeds omdat deze brief ziet op een gestelde overtreding van artikel 8 van Pro het Bus, die buiten het bereik van de last valt.
Voorts heeft het college zich bij het besluit van 17 november 2017 op onjuiste gronden op het standpunt gesteld dat niet kan worden vastgesteld dat sinds een jaar geen dwangsommen zijn verbeurd door Liander. In geval van een overtreding raakt een dwangsom van rechtswege verbeurd. De gestelde overtreding die heeft geleid tot de waarschuwingsbrief van 22 april 2015 dateert van meer dan een jaar voor het besluit van 17 november 2017. Dat geldt ook voor de gestelde overtredingen die hebben geleid tot de invorderingsbesluiten van 7 juli 2016 en 29 december 2016, nog daargelaten dat deze niet aan Liander waren gericht. Blijkens deze invorderingsbesluiten hebben de gestelde overtredingen plaatsgevonden op achtereenvolgens 14 april 2016 en 4 april 2016. Dit betekent dat het college op onjuiste gronden heeft betwijfeld of is voldaan aan de voorwaarde van artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, dat de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat een dwangsom is verbeurd.
2.5. De op 14 mei 2012 opgelegde last onder dwangsom ziet op het beëindigen en beëindigd houden van verschillende overtredingen. Zo verbeurt Liander onder meer een dwangsom wanneer zij bij werkzaamheden in verontreinigde grond niet alle maatregelen treft om verspreiding van de verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen of wanneer zij nalaat een melding te doen, indien door handelingen in de bodem verontreiniging of aantasting van de bodem is ontstaan of indien Liander voornemens is handelingen in verontreinigde grond van een ernstig geval van bodemverontreiniging te verrichten. Daarbij gaat het om handelingen binnen het gehele grondgebied van de provincie Noord-Holland. Deze last onder dwangsom was ten tijde van het besluit op bezwaar van 17 november 2017 meer dan vijf jaar van kracht. De Afdeling acht aannemelijk dat Liander in deze periode binnen het grondgebied van de provincie Noord-Holland een aanzienlijk aantal handelingen in de bodem heeft verricht die raken aan de opgelegde last.
Het college heeft zich beroepen op slechts vier gevallen waarin volgens hem overtredingen zijn geconstateerd. Daarbij heeft het college, met wat het heeft aangevoerd, bovendien onvoldoende aannemelijk gemaakt dat Liander de last in elk van deze vier gevallen daadwerkelijk heeft overtreden. Wat betreft de waarschuwingsbrief van 16 augustus 2017 is van belang dat deze, zoals de Afdeling hiervoor reeds heeft overwogen, geen betrekking had op overtreding van de last. Wat betreft de overtredingen die hebben geleid tot de aan Alliander gerichte invorderingsbesluiten van 7 juli 2016 en 29 december 2016 heeft het college niet gemotiveerd waarom deze overtredingen volgens hem mede aan Liander kunnen worden toegerekend. Tot slot heeft het college met de enkele verwijzing naar de waarschuwingsbrief van 22 april 2015, die ziet op een geval waarin het college geen aanleiding heeft gevonden om over te gaan tot invordering bij Liander, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in dat geval sprake was van een overtreding. Ook anderszins heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat Liander de last heeft overtreden. Het college heeft in zoverre dan ook onvoldoende gemotiveerd dat een redelijk belang zich verzet tegen opheffing van de last. Hier tegenover staat het belang van Liander. Door de dwangsom van € 20.000,00 per geconstateerde overtreding, tot een maximum van € 200.000,00, wordt zij in meer dan geringe mate in haar belangen getroffen, nu aannemelijk is dat de opgelegde last raakt aan werkzaamheden die zij op zeer regelmatige basis verricht en de last niet in tijd is beperkt. Anders dan het college naar voren heeft gebracht, kan de omstandigheid dat Liander verbeurte van dwangsommen kan voorkomen door de last na te leven geen rechtvaardiging vormen om de last in stand te laten.
Gelet op het voorgaande heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat het belang bij het in stand laten van de last dient te prevaleren boven dat van Liander bij opheffing van de last. Het besluit van 17 november 2017 berust dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
3. Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 november 2017 dient wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van Liander te nemen.
4. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 17 november 2017, kenmerk 972803/1015465;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Liander N.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Liander N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Witsen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018
727.