Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/6666, 24/6667, 25/551 en 25/3186
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2025 in de zaak tussen
[eiser], eiser, en
[eiseres], eiseres, beiden uit [plaats], tezamen: eisers
[eiseres], eiseres, beiden uit [plaats], tezamen: eisers
(gemachtigde: mr. D.A.C. Janssen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college, en
de burgemeester van de gemeente Tilburg, de burgemeester.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de invordering van een verbeurde dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 en de afwijzing van het verzoek om opheffing van de lasten onder dwangsom. Het college en de burgemeester hebben de dwangsom van € 5.000,00 ingevorderd wegens prostitutieactiviteiten in de woning aan de [adres] (de woning). Zij hebben de lasten onder dwangsom niet opgeheven, omdat eisers de overtreding niet beëindigd hebben gehouden. Daarnaast hebben eisers geen bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat zij inmiddels wel voldoende maatregelen hebben getroffen om illegale prostitutie te voorkomen. Eisers zijn het niet eens met deze besluiten. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van onder meer deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de beroepen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college en de burgemeester de dwangsom hebben mogen invorderen en het verzoek om opheffing van de lasten onder dwangsom hebben mogen afwijzen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staan het procesverloop in deze zaak en de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Het college en de burgemeester hebben op 23 mei 2022 lasten onder dwangsom aan eisers opgelegd vanwege prostitutieactiviteiten in de woning. Zij hebben eisers gelast de overtreding per direct te beëindigen en beëindigd te houden door geen prostitutieactiviteiten meer in de woning te (laten) verrichten. Eisers hebben hiertegen geen bezwaar gemaakt en deze lasten onder dwangsom zijn daardoor onherroepelijk geworden. Op 7 december 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg geconstateerd dat twee dames in de woning aan het werk waren als sekswerkers. Het college en de burgemeester hebben daarom op 2 februari 2024 besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom ter hoogte van € 5.000,00 wegens prostitutieactiviteiten in de woning. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 8 augustus 2024 op het bezwaar van eisers zijn het college en de burgemeester bij de invordering van de verbeurde dwangsom van € 5.000,00 gebleven.
3. Op de hoorzitting over de bezwaren is met de gemachtigde van eisers afgesproken dat hij het in de gronden van het bezwaar opgenomen verzoek tot intrekking van de lasten onder dwangsom nader zou motiveren. Op 15 juli 2024 heeft de gemachtigde van eisers per e-mailbericht verzocht tot het opheffen van de lasten onder dwangsom die aan eisers zijn opgelegd en dit verzoek onderbouwd. Het college heeft op 13 september 2024 besloten het verzoek tot opheffing van de lasten onder dwangsom af te wijzen. Met het besluit van 23 december 2024 hebben het college en de burgemeester dit besluit in stand gelaten.
3.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
3.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 14 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers en mr. B. van den Broek en mr. M. Gijsbers namens het college en de burgemeester. Eiseres was niet aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluiten van 23 mei 2022 hebben het college en de burgemeester aan eiseres lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beroepen met de zaaknummers BRE 24/6666 en BRE 24/6667
Hebben eisers de lasten onder dwangsom overtreden?
4. Eisers hebben naar voren gebracht dat er geen sprake is van een overtreding van de last, omdat de woning niet werd gebruikt voor bedrijfsmatige prostitutieactiviteiten. Eisers hebben geen overtreding aanvaard en evenmin kan een overtreding aan hen worden toegerekend of verweten.
4.1.
Het college en de burgemeester hebben zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van overtredingen van artikel 97, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Tilburg (APV) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarnaast hebben zij eisers aangemerkt als functionele daders, omdat eisers niet alles hebben gedaan wat redelijkerwijs van hen verwacht mocht worden. Bovendien hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten en niet konden weten dat de woning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de lasten onder dwangsom onherroepelijk zijn geworden doordat eisers hiertegen geen bezwaar hebben gemaakt. Belanghebbenden kunnen volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die zij tegen de lasten onder dwangsom naar voren hadden kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. [1]
4.3.
Bij de beoordeling van de invorderingsbeschikkingen ligt de vraag voor of de lasten zijn overtreden en daardoor een dwangsom is verbeurd. In dit geval betekent dit, gelet op de formulering van de lasten en hetgeen onder 4.2 is overwogen, dat beoordeeld moet worden of sprake is van het (laten) verrichten van prostitutieactiviteiten in de woning. Voor de uitleg van het begrip moet aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik. De rechtbank gebruikt daarvoor de definitie die het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal voor “prostitutie” geeft, namelijk: “betaalde seks”. Het college en de burgemeester hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat zij hebben vastgesteld dat er in de woning sprake was van prostitutiewerkzaamheden. Een sekswerker heeft zich via internet aangeboden om tegen betaling seksuele handelingen te verrichten en zij heeft de toezichthouder hiervoor in de woning uitgenodigd. De rechtbank is onder deze omstandigheden met het college en de burgemeester van oordeel dat de lasten zijn overtreden. Van een uitzonderlijk geval is de rechtbank niet gebleken.
4.4.
Verder is van belang dat het college en de burgemeester onder meer artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wabo aan de lasten onder dwangsom ten grondslag hebben gelegd. Op grond van de wetsgeschiedenis valt onder “gebruiken van gronden” als bedoeld in die bepaling ook het “laten gebruiken van gronden”. De rechtbank kan daarom in het midden laten of is voldaan aan de voorwaarden voor functioneel daderschap. [2] Deze beroepsgrond slaagt niet.
Was de burgemeester bevoegd om het bestreden besluit mede te nemen?
5. Eisers stellen zich op het standpunt dat de burgemeester niet bevoegd was het bestreden besluit mede te nemen.
5.1.
Het college en de burgemeester hebben aangevoerd dat zij samen bevoegd zijn tot invordering van de verbeurde dwangsommen bij overtreding van de lasten vanwege de wettelijke grondslagen die hierin zijn opgenomen.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat de onherroepelijke lasten onder dwangsom zijn genomen door het college en de burgemeester. Deze zijn gebaseerd op overtredingen van artikel 97, eerste lid, van de APV en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wabo. Volgens de toelichting op artikel 97 van de APV kunnen aan de vergunning voorwaarden worden verbonden op het terrein van bescherming van de openbare orde. Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde. De burgemeester was daarom mede bevoegd om het primaire invorderingsbesluit en het bestreden besluit te nemen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is de invordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
6. Eisers vinden het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat zij gestraft worden voor het handelen van derden dat zij redelijkerwijs niet kunnen voorkomen. Daarbij hebben eisers verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 15 maart 2024 [3] . Zij vinden het onredelijk dat er vóór en na de aangescherpte jurisprudentie van de Afdeling over het functioneel daderschap met twee maten wordt gemeten.
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bij een invorderingsbesluit aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. [4] Bij de vraag of van invordering mocht worden afgezien, moesten het college en de burgemeester beoordelen of de invordering onevenredig is. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat invordering in dit geval onevenredig is. Het college en de burgemeester hebben terecht geconcludeerd dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat zij moesten afzien van invordering dan wel de dwangsom moesten matigen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat het voor hen onmogelijk was om het gebruik van de woning voor prostitutieactiviteiten te voorkomen. De rechtbank heeft hiervoor onder 4.4. al overwogen dat en waarom zij niet toekomt aan de bespreking van het functioneel daderschap. De door eisers genoemde uitspraak ziet bovendien op een beroepsprocedure over een last onder dwangsom. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Beroepen met de zaaknummers BRE 25/551 en 25/3186
Is de hoorplicht van eisers in bezwaar geschonden?
7. Eisers hebben naar voren gebracht dat zij ten onrechte niet in bezwaar zijn gehoord, omdat er geen sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Dat zij niet tijdig op een brief van het college hebben gereageerd, doet hier volgens hen niet aan af. Zij hebben niet alsnog afstand gedaan van hun wettelijke recht om in bezwaar te worden gehoord. De handelwijze van het college is daarom in strijd met het wettelijk systeem.
7.1.
Het college en de burgemeester zijn van mening dat zij terecht hebben afgezien van het horen van eisers. Zij hebben eisers in een brief gevraagd of zij konden aangeven of zij een hoorzitting op prijs stelden. Daarin was ook vermeld dat zij bij het uitblijven van een reactie ervan uitgingen dat eisers niet gehoord wilden worden. Eisers hebben niet op deze brief gereageerd en ook niet in het bezwaarschrift aangegeven dat zij gehoord wilden worden.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat eisers noch in hun pro forma bezwaarschrift van 14 oktober 2024 noch bij de aanvulling van de bezwaargronden op 5 november 2024 hebben aangegeven dat zij gehoord wilden worden. Op grond van artikel 7:3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) konden het college en de burgemeester van het horen van eisers afzien indien zij niet binnen de door hen gestelde termijn hadden verklaard dat zij gebruik wilden maken van het recht om te worden gehoord. In de brief van 17 oktober 2024 hebben eisers tot 31 oktober 2024 de tijd gekregen om aan te geven of zij gehoord wilden worden. Tussen partijen staat niet ter discussie dat eisers niet hebben gereageerd op deze brief. Het college en de burgemeester mochten met toepassing van het hiervoor genoemde artikel daarom van het horen van eisers afzien. Dat eisers in de bezwarenprocedure over de invordering al hadden aangegeven gehoord te willen worden, maakt dat niet anders. Dat eisers in die bezwarenprocedure gehoord wilden worden, betekent namelijk niet dat dit ook voor deze bezwarenprocedure gold. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college mogen weigeren om de lasten op te heffen?
8. Eisers hebben aangevoerd dat hun belangen niet of onvoldoende zijn meegewogen in het bestreden besluit. Er is sprake van een tijdsverloop van ruim twee jaar na het opleggen van de lasten, die door hen niet zijn overtreden. Verder worden zij belemmerd in hun eigendomsrecht. Eisers betwisten dat zij onvoldoende toezicht hebben gehouden. De woning wordt inmiddels regulier verhuurd, waardoor er geen risico meer bestaat. Het handhaven van de lasten onder dwangsom is volgens hen onevenredig.
8.1.
Het college en de burgemeester gaan uit van een overtreding van de lasten onder dwangsom op 7 december 2023. Het tijdsverloop tussen de laatste overtreding en het verzoek tot opheffing vinden zij te kort om het verzoek te honoreren. Eisers worden volgens hen niet in hun eigendomsrecht beperkt omdat de lasten onder dwangsom persoonsgebonden zijn. Het college en de burgemeester stellen zich op het standpunt dat zij de betrokken belangen deugdelijk hebben afgewogen. Ook bij reguliere verhuur moet er sprake zijn van een goed systeem van controle en toezicht.
8.2.
De rechtbank stelt vast dat artikel 5:34, tweede lid, van de Awb, het college en de burgemeester er niet toe verplicht om lasten onder dwangsom in te trekken wanneer de beschikkingen een jaar van kracht zijn geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Bij hun beslissing of zij gebruik maken van hun bevoegdheid om lasten onder dwangsom op te heffen, komt hen beslissingsruimte toe. [5] Het college en de burgemeester konden aanleiding vinden voor het weigeren om deze lasten in te trekken, indien eisers de lasten niet hebben nageleefd waardoor de overtreding die tot het opleggen van de lasten heeft geleid zich opnieuw voordoet. [6] De rechtbank heeft hiervoor onder 4.3 geoordeeld dat eisers de lasten onder dwangsom hebben overtreden. Daarbij hebben het college en de burgemeester terecht overwogen dat de lasten onder dwangsom niet zijn opgelegd aan rechtsopvolgers. Eisers worden daarom niet beperkt in hun eigendomsrecht. Het college en de burgemeester hebben daarbij mogen betrekken dat ook bij reguliere verhuur sprake kan zijn van prostitutieactiviteiten. De rechtbank begrijpt dat zij verder hebben laten meewegen dat eisers geen concrete onderbouwing hebben gegeven van hun systeem van controle en toezicht. In die situatie hebben het college en de burgemeester het belang bij het in stand houden van de lasten zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eisers bij het opheffen van deze last. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat het bestreden besluit onevenredig is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het college en de burgemeester de dwangsom mochten invorderen en het verzoek om opheffing van de lasten onder dwangsom mochten afwijzen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van J. Boer-IJzelenberg, griffier, op 9 september 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:34, tweede lid
Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd.
Artikel 7:3, eerste lid, aanhef en onder d
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
Gemeentewet
Artikel 172, eerste lid
De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Tilburg (APV)
Artikel 97, eerste lid
Seksinrichtingen en dergelijke.
1. Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.