Uitspraak
201604484/3/V2.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 15 februari 2016 en haar uitspraak van 18 mei 2016, beide in zaak nr. 14/26371, in het geding tussen:
[vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669 (hierna: de verwijzingsuitspraak), heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180). De Afdeling heeft daarbij de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden.
Voor het eerdere procesverloop wordt naar de verwijzingsuitspraak verwezen.
Bij arrest van 4 oktober 2018, C-652/16, Ahmedbekova en Ahmedbekov, ECLI:EU:C:2018:801 (hierna: het arrest), heeft het Hof door de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) gestelde vragen beantwoord.
Bij brief van 8 oktober 2018 heeft de griffier van het Hof de Afdeling het arrest toegezonden en haar verzocht om kenbaar te maken of zij, in het licht daarvan, haar verzoek om een prejudiciële beslissing wenst te handhaven.
Bij brief van 5 november 2018 heeft de Afdeling, na partijen hierover schriftelijk te hebben gehoord, de griffier van het Hof laten weten dat zij haar verzoek om een prejudiciële beslissing intrekt.
Bij beschikking van 15 november 2018 heeft de president van het Hof zaak C-586/17 in het register van het Hof doorgehaald.
De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om desgewenst nader schriftelijk te reageren op het arrest, alsook op het arrest van het Hof van 25 juli 2018, C-585/16, Alheto, ECLI:EU:C:2018:584.
Hierop hebben de staatssecretaris en de vreemdeling, laatstgenoemde thans vertegenwoordigd door mr. F.W. Verweij, advocaat te Utrecht, schriftelijke zienswijzen gegeven.
Desgevraagd hebben partijen niet verzocht om een hernieuwd onderzoek ter zitting.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. In de verwijzingsuitspraak is bewust aangesloten bij de Europese terminologie, om de prejudiciële vragen zo helder mogelijk over het voetlicht te brengen. In deze tot de nationale rechtspraktijk gerichte uitspraak, worden de nationale termen weer gebruikt.
In deze uitspraak wordt onder asielmotief verstaan: een door een vreemdeling aangevoerde reden om in Nederland om asielrechtelijke bescherming te vragen tegen een - te verwachten - behandeling in zijn land van herkomst.
Onder een nieuw asielmotief wordt verstaan: een reden om te vragen om asielrechtelijke bescherming die is gebaseerd op feiten en omstandigheden die dateren van ná het besluit van de staatssecretaris op de aanvraag.
Onder een achtergehouden asielmotief wordt verstaan: een reden om te vragen om asielrechtelijke bescherming die is gebaseerd op feiten en omstandigheden die dateren van vóór het besluit van de staatssecretaris op de aanvraag en die een vreemdeling hoewel deze bij hem bekend waren, verwijtbaar niet al in de bestuurlijke fase kenbaar maakte.
1.1. Bij de Afdeling zijn andere zaken aanhangig waarin dezelfde vragen spelen als in deze zaak. De in deze uitspraak over die vragen opgenomen uitgebreidere, algemene motivering kan ook in die andere zaken worden toegepast. Daarin zal in veel gevallen met een verwijzing naar deze uitspraak worden beslist, al dan niet met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Dat laatste kan omdat deze uitspraak de beantwoording bevat van de vragen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven.
2. De vreemdeling heeft aan zijn asielaanvraag ten grondslag gelegd dat hij gelet op de algemene situatie in Syrië daar niet langer kan verblijven. Bij besluit van 28 oktober 2014 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen. In beroep tegen dit besluit heeft de vreemdeling voor het eerst aangevoerd dat hij in 2010 is gescheiden en in mei 2015 is getrouwd met een andere vrouw en dat hij nu door toedoen van zijn ex-vrouw wordt bedreigd door zijn stiefvader. De staatssecretaris heeft zich in reactie hierop op het standpunt gesteld dat de vreemdeling hiermee een nieuw asielmotief heeft aangevoerd, dat gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling over artikel 83 van Pro de Vw 2000 niet bij de beoordeling van het beroep kan worden betrokken.
2.1. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 15 februari 2016, zoals gehandhaafd bij haar uitspraak van 18 mei 2016, onder verwijzing naar artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn overwogen dat de staatssecretaris is gehouden om een standpunt in te nemen over het nieuwe asielmotief. De staatssecretaris heeft in zijn hoger beroep tegen deze uitspraken betoogd dat het naar Nederlands recht niet is toegestaan om in beroep de grenzen van het geschil uit te breiden, door pas op dat moment een asielmotief aan te voeren, dat hij dus niet in zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken. Hij heeft betoogd dat de Procedurerichtlijn, in het bijzonder artikel 46, derde lid, daarvan en de daarin neergelegde eis van een volledig en ex nunc onderzoek, hierin geen verandering heeft gebracht.
2.2. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof de vraag voorgelegd of artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn zo moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een systeem waarin de rechtbank een door een vreemdeling voor het eerst bij haar in beroep aangevoerd asielmotief in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep mag betrekken. De Afdeling heeft het Hof daarbij ook de vraag voorgelegd of het uitmaakt of een daadwerkelijk nieuw asielmotief is aangevoerd of een achtergehouden asielmotief en of het asielmotief wordt aangevoerd in een eerste of een opvolgende aanvraag. Als de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, heeft de Afdeling het Hof gevraagd of het Unierecht er dan ook aan in de weg staat dat de rechtbank ervoor kan kiezen om de behandeling van een voor het eerst bij haar in beroep aangevoerd asielmotief te verwijzen naar een nieuwe procedure bij de staatssecretaris, om zo de goede procesorde in de rechterlijke procedure te waarborgen of om ontoelaatbare vertraging daarin te voorkomen.
Het arrest van het Hof
3. Het Hof heeft, voor zover thans van belang, in het arrest overwogen:
"92 Artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 preciseert de draagwijdte van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel dat voor personen die om internationale bescherming verzoeken, moet openstaan tegen beslissingen inzake hun verzoek, zoals bepaald in artikel 46, lid 1, van deze richtlijn (arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 105). Dat voorschrift bepaalt dat de door deze richtlijn gebonden lidstaten ervoor zorgen dat de rechterlijke instantie waarbij wordt opgekomen tegen de beslissing inzake het verzoek om internationale bescherming, ten minste in eerste aanleg „een volledig en ex nunc onderzoek [verricht] van zowel de feitelijke als juridische gronden [...] met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig [richtlijn 2011/95]".
93 In dit verband brengt de term „ex nunc" de verplichting van de rechter tot uiting om een beoordeling te maken die in voorkomend geval rekening houdt met nieuwe gegevens die aan het licht zijn gekomen nadat de aangevochten beslissing was vastgesteld. Voorts bevestigt het bijvoeglijk naamwoord „volledig" dat de rechter zowel de gegevens moet onderzoeken waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft gehouden of had kunnen houden, als die welke zich hebben aangediend nadat deze autoriteit de beslissing had vastgesteld (arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punten 111 en 113).
94 Hoewel aldus uit artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32 volgt dat de lidstaten verplicht zijn hun nationale recht zodanig in te richten dat de behandeling van de bedoelde rechtsmiddelen een onderzoek, door de rechter, omvat van alle elementen feitelijk en rechtens aan de hand waarvan hij een geactualiseerde beoordeling van het specifieke geval kan maken (arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 110), volgt daaruit echter niet dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zonder een aanvullend onderzoek door de beslissingsautoriteit te ondergaan, het voorwerp van zijn verzoek, en aldus de afbakening van het concrete geval, kan wijzigen door tijdens de beroepsprocedure een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van de beslissing van die autoriteit of zelfs vóór de indiening van het verzoek, maar tegenover die autoriteit was verzwegen.
95 In dit verband moet worden opgemerkt dat uit artikel 2, onder d) en f), en uit de artikelen 10 en 15 van richtlijn 2011/95 voortvloeit dat internationale bescherming kan worden verleend op grond van gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, waarbij elk van deze gronden afzonderlijk is gedefinieerd in genoemd artikel 10, ofwel op grond van een van de vormen van ernstige schade die zijn vermeld in genoemd artikel 15.
96 Tevens dient in herinnering te worden gebracht dat de behandeling van het verzoek om internationale bescherming door de beslissingsautoriteit, die een administratief of semi-rechterlijk orgaan is dat beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel, een essentiële fase is in de bij richtlijn 2013/32 ingevoerde gemeenschappelijke procedures, en dat het bij artikel 46, lid 3, van deze richtlijn verleende recht van de verzoeker op een volledig en ex nunc onderzoek voor een rechterlijke instantie niet kan worden uitgelegd op een wijze die de verplichting voor de verzoeker om met deze autoriteit samen te werken afzwakt (zie in die zin arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 116).
97 Deze essentiële fase bij de beslissingsautoriteit zou worden omzeild indien het de verzoeker, zonder enige procedurele consequentie, zou zijn toegestaan om met het oog op de nietigverklaring of vervanging van de door deze autoriteit vastgestelde weigeringsbeslissing een grond voor internationale bescherming aan te voeren die weliswaar betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich beweerdelijk reeds hadden voorgedaan, doch die voor die autoriteit niet was aangevoerd en door haar dus niet kon worden onderzocht.
98 Wanneer een van de in punt 95 van dit arrest genoemde gronden voor internationale bescherming voor het eerst tijdens de beroepsprocedure wordt aangevoerd en betrekking heeft op gebeurtenissen of bedreigingen die zich reeds vóór de vaststelling van de weigeringsbeslissing, of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming, zouden hebben voorgedaan, moet deze grond bijgevolg worden gekwalificeerd als „verdere" of „nadere verklaring" in de zin van artikel 40, lid 1, van richtlijn 2013/32. Zoals volgt uit deze bepaling brengt een dergelijke kwalificatie mee dat de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld, deze grond moet onderzoeken in het kader van de behandeling van de beslissing waartegen beroep is ingesteld, mits alle „bevoegde autoriteiten", hetgeen niet alleen deze rechterlijke instantie omvat maar tevens de beslissingsautoriteit, de mogelijkheid hebben die nadere verklaring in dit kader te onderzoeken.
99 Teneinde te bepalen of de rechterlijke instantie zelf de mogelijkheid heeft om de nadere verklaring in het kader van het beroep te onderzoeken, moet die rechterlijke instantie nagaan of de voor het eerst voor haar aangevoerde grond voor internationale bescherming krachtens de in het nationale recht vervatte voorschriften voor gerechtelijke procedures niet in een te late fase van de beroepsprocedure is aangevoerd en of die grond op voldoende concrete wijze is ingediend om naar behoren te worden onderzocht.
100 Op voorwaarde dat uit deze verificatie blijkt dat de rechter de mogelijkheid heeft om deze grond mee te nemen in zijn beoordeling van het beroep, dient hij de beslissingsautoriteit, binnen een termijn die beantwoordt aan het met richtlijn 2013/32 nagestreefde doel van snelheid (zie daartoe arrest van 25 juli 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:2018:584, punt 109), te verzoeken om een onderzoek van die grond, waarvan de uitkomst en de redenen die eraan ten grondslag liggen, aan de verzoeker en aan de rechter moeten worden meegedeeld voordat die rechter de hoorzitting houdt en de zaak beoordeelt.
101 Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, suggereren in casu bepaalde elementen van het bij het Hof ingediende dossier dat de grond voor gegronde vrees voor vervolging om redenen van politieke overtuiging, waarover bij de verwijzende rechter vragen zijn gerezen, reeds was aangevoerd voor de DAB, maar dat Nigyar Ahmedbekova daaraan tijdens de beroepsprocedure feitelijke gegevens ter onderbouwing heeft toegevoegd.
102 Indien Nigyar Ahmedbekova tijdens de beroepsprocedure niet een grond voor internationale bescherming heeft toegevoegd, maar feitelijke gegevens om een voor de beslissingsautoriteit aangevoerde en door deze afgewezen grond te onderbouwen, hetgeen uitsluitend aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, dient in een dergelijk geval de rechter waarbij het beroep is ingesteld te beoordelen of de voor het eerst voor hem aangevoerde feitelijke gegevens van betekenis zijn en geen enkele overlapping vertonen met de gegevens waarmee de beslissingsautoriteit rekening heeft kunnen houden. Indien dat het geval is zijn de overwegingen in de punten 97 tot en met 100 van dit arrest van overeenkomstige toepassing.
103 Gelet op het voorgaande dient op de achtste vraag te worden geantwoord dat artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met de verwijzing in artikel 40, lid 1, van deze richtlijn naar de beroepsprocedure, aldus moet worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld tegen een beslissing tot weigering van internationale bescherming, gronden voor de verlening van internationale bescherming of feitelijke gegevens die weliswaar betrekking hebben op gebeurtenissen of bedreigingen die zich zouden hebben voorgedaan vóór de vaststelling van die weigeringsbeslissing of zelfs vóór de indiening van het verzoek om internationale bescherming, maar die voor het eerst zijn aangevoerd tijdens de beroepsprocedure, als zijnde „nadere verklaringen" en na de beslissingsautoriteit te hebben verzocht deze te onderzoeken, in beginsel dient te beoordelen. Deze rechterlijke instantie is daartoe echter niet gehouden indien zij constateert dat deze gronden of gegevens in een te late fase van de beroepsprocedure zijn aangevoerd of niet op een voldoende concrete wijze zijn ingediend om naar behoren te worden onderzocht, of ook, wanneer het gaat om feitelijke gegevens, indien zij constateert dat deze niet van betekenis zijn of zich niet voldoende onderscheiden van de gegevens waarmee de beslissingsautoriteit reeds rekening heeft kunnen houden."
De gevolgen van het arrest voor in beroep aangevoerde asielmotieven
4. Op grond van de huidige rechtspraak van de Afdeling over in beroep aangevoerde asielmotieven mag de rechtbank een door een vreemdeling voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep betrekken (zie uitgebreider overwegingen 6. tot en met 6.5. van de verwijzingsuitspraak). Uit het arrest, in het bijzonder punt 93, volgt echter dat artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn zich verzet tegen het nog langer volgen van deze rechtspraak. Daarom geldt thans anders dan voorheen dat de rechtbank voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven wél bij de beoordeling van het beroep betrekt. De vraag hoe en onder welke voorwaarden dat gebeurt, is het onderwerp van de volgende overwegingen.
4.1. Hierna wordt eerst toegelicht dat en waarom het arrest betekenis heeft voor zowel nieuwe, als achtergehouden asielmotieven. Daarna wordt uiteengezet welke eisen het Hof in het arrest precies stelt aan beide soorten asielmotieven en hoe deze eisen kunnen worden ingepast in het Nederlandse wettelijke systeem voor de behandeling van asielzaken in beroep.
Achtergehouden én nieuwe asielmotieven in beginsel in beroep betrekken
5. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof uitdrukkelijk gevraagd of het soort asielmotief dat voor het eerst in beroep wordt aangevoerd - achtergehouden of nieuw - van belang is voor het antwoord op de vraag of het bij de beoordeling van het beroep moet worden betrokken. De verwijzingsuitspraak betreft ook twee zaken, deze zaak over een nieuw asielmotief en een zaak over een achtergehouden asielmotief (zie overwegingen 11. tot en met 11.1.1. van de verwijzingsuitspraak).
5.1. De algemene bewoordingen van punt 93 van het arrest wijzen erop dat de rechtbank alle asielmotieven die voor het eerst in beroep worden aangevoerd, dus zowel nieuwe als achtergehouden asielmotieven, in beginsel bij de beoordeling van het beroep betrekt. De nadere aanwijzingen voor de rechtbank om te bepalen of een asielmotief ook echt bij de beoordeling van het beroep moet worden betrokken - waarover meer in overweging 7. en verder - worden in punten 94, 98 en 103 van het arrest echter specifiek voorgeschreven in een context van achtergehouden asielmotieven.
5.2. Om de volgende drie redenen moet de rechtbank ook een nieuw asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd, in beginsel bij de beoordeling van het beroep betrekken.
5.2.1. Het onderscheid naar het soort motief dat wordt aangevoerd speelt geen rol bij de uitleg van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn. Centraal staat het met die richtlijn nagestreefde doel van snelheid, zoals beschreven in punt 100 van het arrest (vergelijk punten 109 en 112 van het arrest Alheto). Of een motief berust op feiten en omstandigheden die al in de bestuurlijke fase bestonden of op feiten en omstandigheden die pas daarna zijn ontstaan, is vanuit het oogpunt van snelheid niet relevant.
5.2.2. Dat het de bedoeling van het Hof is dat ook een nieuw asielmotief in beginsel bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken, volgt ook uit het al genoemde arrest Alheto. In dat arrest oordeelt het Hof dat artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn de rechtbank verplicht om rekening te houden met "nieuwe elementen die aan het licht zijn gekomen" of "zich hebben aangediend" na het besluit van de staatssecretaris. Onder deze ruime formulering, die vergelijkbaar is met die in het al genoemde punt 93 van het arrest Ahmedbekova en Ahmedbekov, vallen zowel achtergehouden, als nieuwe asielmotieven. Daarbij vindt in het arrest Alheto de uitleg van de termen 'ex nunc' en 'volledig' in punten 111 en 113 en de beschrijving van de centrale rol van de bestuurlijke fase in punt 116 plaats zonder dat wordt verwezen naar het achterhouden van een asielmotief door de vreemdeling.
5.2.3. Tot slot maakt ook artikel 40, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, de bepaling waaronder het Hof een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief kwalificeert, geen onderscheid tussen achtergehouden en nieuwe asielmotieven. Dat het Hof in het arrest de bepaling gebruikt om een achtergehouden asielmotief te duiden, wordt verklaard door de omstandigheden van de zaak die aan het arrest ten grondslag ligt. Geen van de andere bepalingen van de Procedurerichtlijn ziet op voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven. Als een nieuw asielmotief niet onder artikel 40, eerste lid, van de richtlijn zou vallen, zou het aanvoeren daarvan dus altijd tot een nieuwe procedure leiden. Dit verdraagt zich echter niet met de strekking van het arrest dat artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn lidstaten nu juist verplicht hun nationale recht zo in te richten dat in beroep een zo geactualiseerd mogelijke beoordeling wordt gemaakt.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank op grond van de rechtspraak van het Hof zowel nieuwe, als achtergehouden asielmotieven die voor het eerst in beroep worden aangevoerd, in beginsel bij de beoordeling van het beroep betrekt. Dit betekent overigens niet dat het onderscheid tussen nieuwe en achtergehouden asielmotieven in het geheel niet relevant is, zie hierover overwegingen 9.5.1. en 11. van deze uitspraak.
Hof over asielmotieven en de grenzen aan het in beroep betrekken ervan
7. Het Hof overweegt dat een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief een verdere verklaring als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Procedurerichtlijn vormt. Uit de tekst van die bepaling volgt dat zo een asielmotief alleen bij de beoordeling van het beroep kan worden betrokken als alle bevoegde autoriteiten de mogelijkheid hebben het asielmotief in het kader van het beroep te onderzoeken (punt 98 van het arrest). De opdracht in het arrest aan de rechtbank over voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven gaat dan ook gepaard met de opdracht om te bepalen of zijzelf én de staatssecretaris deze asielmotieven ook echt binnen de kaders van het beroep kunnen onderzoeken.
7.1. Het Hof zet vervolgens nader uiteen hoe de rechtbank eerst moet bepalen of zijzelf het asielmotief in beroep kan betrekken. Dit moet zij doen door aan de hand van het nationale procesrecht de tijdigheid van de indiening te beoordelen en door te bezien of het asielmotief voldoende concreet is om in beroep naar behoren te kunnen worden onderzocht (punt 99 van het arrest). Alleen als de rechtbank oordeelt dat zij het asielmotief bij de beoordeling van het beroep kan betrekken, moet zij de staatssecretaris in de gelegenheid stellen het asielmotief te onderzoeken en hem hiervoor een termijn stellen. Die termijn moet recht doen aan het met de richtlijn nagestreefde doel van een snelle afhandeling van asielverzoeken en de staatssecretaris moet de uitkomst van zijn onderzoek voorafgaand aan het onderzoek ter zitting aan de rechtbank en de vreemdeling kenbaar maken (punt 100 van het arrest).
7.2. Samenvattend stelt het Hof in het arrest twee eisen aan voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven. De plicht om deze bij de beoordeling van het beroep te betrekken, geldt alleen als de asielmotieven gelet op nationale procedureregels tijdig zijn ingediend en daarnaast voldoende concreet zijn. Zo zijn het precieze moment waarop en de vorm waarin asielmotieven voor het eerst in beroep naar voren worden gebracht – in de beroepsgronden, bij aanvullende beroepsgronden of tijdens de zitting bij de rechtbank – relevant.
Procedurele autonomie bij de verdere inpassing van de eisen uit het arrest
8. Een verdere unierechtelijke normering van de manier waarop de rechtbank bepaalt of zij een asielmotief in beroep betrekt, geeft het arrest niet. Bij gebrek hieraan komt de lidstaten bij de precieze vormgeving en inpassing daarvan in de nationale rechtsorde procedurele autonomie toe. Dit betekent dat de toepasselijke procedureregels worden bepaald door het nationale recht, mits dat voldoet aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Deze beginselen houden in dat de desbetreffende nationale procedureregels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van het Hof van 16 december 1976 in zaak 33/76, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188). Daarnaast geldt in het Unierecht het beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 47 van Pro het EU Handvest; arrest van het Hof van 18 maart 2010 in zaak C-317/08 e.a., Alassini e.a., ECLI:EU:C:2010:146, punt 61).
8.1. De procedurele autonomie geldt ook bij twee vervolgvragen. Als de rechtbank oordeelt dat een asielmotief wat haar betreft bij het beroep kan worden betrokken, volgt uit het arrest niet hoe de rechtbank vervolgens de mogelijkheden van de staatssecretaris om het asielmotief te onderzoeken precies bepaalt. En als de rechtbank oordeelt dat een asielmotief wat haar betreft niet bij het beroep kan worden betrokken, volgt uit het arrest niet wat er dan wel moet gebeuren. In beide gevallen is het aan de nationale rechtsorde om, met in aanmerking neming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, de verdere inrichting van de procedures hieromtrent te bepalen.
8.2. In dit kader is van belang dat uit het arrest wel duidelijk volgt dat de rol van de staatssecretaris van bijzonder belang is, omdat de Procedurerichtlijn de bestuurlijke fase - de fase waarin een verzoek om asielrechtelijke bescherming wordt behandeld door de staatssecretaris, die beschikt over specifieke middelen en over op dit gebied gespecialiseerd personeel - als essentiële fase aanmerkt. Het recht van de vreemdeling op een volledig en ex nunc onderzoek bij de rechtbank kan niet zo worden uitgelegd dat die de verplichting voor de vreemdeling om met de staatssecretaris samen te werken, afzwakt of dat de essentiële bestuurlijke fase wordt omzeild, aldus het Hof in punten 96 en 97 van het arrest. Het inpassen van de eisen van het arrest in het Nederlandse wettelijke systeem van asielzaken moet dan ook gebeuren met behoud van de door het Hof in het arrest benadrukte essentiële rol van de bestuurlijke fase (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890).
De inpassing van het arrest in het Nederlandse systeem: algemeen
9. Het Nederlandse wettelijke systeem voor de behandeling van asielzaken in beroep biedt met artikel 83 van Pro de Vw 2000 de door het arrest vereiste ruimte voor het in beginsel in beroep betrekken van dan voor het eerst aangevoerde asielmotieven. Het artikel maakt het niet alleen mogelijk om alle eisen uit het arrest in het Nederlandse systeem in te passen. Het onderstreept ook het belang van een ex nunc onderzoek van asielaanvragen, zoals vereist door artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn.
9.1. Artikel 83 van Pro de Vw 2000 geniet daarbij de voorkeur boven de in deze zaak door de rechtbank toegepaste bestuurlijke lus op grond van artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit laatste artikel veronderstelt namelijk een gebrek in het besluit van de staatssecretaris en dit past niet in de hier aan de orde zijnde gevallen. Het valt de staatssecretaris immers niet te verwijten dat hij geen rekening heeft kunnen houden met een asielmotief dat voor het eerst in beroep wordt aangevoerd. Met de toepassing van artikel 83 van Pro de Vw 2000 wordt hem dit verwijt ook niet gemaakt. Dit artikel heeft als bijkomend voordeel dat het de mogelijkheid biedt tot toepassing van een bestuurlijke lus, zonder dat hiervoor een tussenuitspraak nodig is. Dit komt de laagdrempeligheid en snelheid (zie de punten 109 en 112 van het arrest Alheto) van het beroep in asielzaken ten goede. Bovendien wordt een mogelijk conflict tussen de in asielzaken in algemene zin voorgeschreven ex nunc toetsing en een al gedane tussenuitspraak voorkomen.
9.2. In de nu volgende overwegingen wordt uitgewerkt hoe de eisen uit het arrest met toepassing van artikel 83 van Pro de Vw 2000 in het Nederlandse asielrecht kunnen worden ingepast. De tekst van deze bepaling is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De inpassing in het Nederlandse systeem: het onderzoek door de rechtbank
9.3. Het eerste lid, aanhef en onder a, van artikel 83 van Pro de Vw 2000 bepaalt dat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep rekening houdt met "feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit zijn aangevoerd". Voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven kunnen op basis van deze bepaling in beginsel bij de beoordeling van het beroep worden betrokken. De bewoordingen van de bepaling laten daarbij ruimte voor zowel nieuwe als achtergehouden asielmotieven.
9.4. Het derde lid van artikel 83 van Pro de Vw 2000 bepaalt dat met de in het eerste lid bedoelde gegevens geen rekening wordt gehouden voor zover "de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd". Hiermee voorziet de bepaling in de mogelijkheid om de twee door het Hof in het arrest gestelde eisen aan voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven in te passen. Het te laat of het onvoldoende concreet aanvoeren van asielmotieven als bedoeld in het arrest kunnen immers beide leiden tot de in de bepaling bedoelde ontoelaatbare vertraging van de afdoening van de zaak. Indien dit het geval is, biedt de bepaling de rechtbank de mogelijkheid een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief buiten beschouwing te laten.
9.5. De beantwoording van de vraag of een asielmotief tijdig en voldoende concreet is aangevoerd zodat het meenemen ervan het beroep niet ontoelaatbaar zal vertragen, is primair aan de rechtbank. Gelet hierop en gelet op de aard van de door de rechtbank in dit kader te maken afweging die van geval tot geval zal verschillen, leent deze uitspraak zich slechts voor een aantal algemene aanwijzingen uit het oogpunt van de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin.
9.5.1. Het is ten eerste voorstelbaar dat de rechtbank laat meewegen of sprake is van een nieuw of een achtergehouden asielmotief. In algemene zin geldt dat een achtergehouden asielmotief vaker te laat zal zijn ingediend dan een nieuw asielmotief en vaker zal leiden tot de vaststelling dat het beoordelen ervan de zaak ontoelaatbaar zal vertragen. In de tweede plaats kan de rechtbank de aard van de procedure in aanmerking nemen. De algemene asielprocedure met zijn korte termijnen is, over het algemeen, eerder ontoelaatbaar vertraagd dan de verlengde asielprocedure met langere termijnen. Anderzijds geldt dat de kortere termijnen in de algemene asielprocedure er ook de oorzaak van kunnen zijn dat een asielmotief voor het eerst in beroep is aangevoerd. Ook zullen hierbij het soort en de inhoud van het asielmotief en de omstandigheden en proceshouding van de vreemdeling van belang zijn.
9.6. Op grond van het vierde lid van artikel 83 van Pro de Vw 2000 kan de rechtbank de vreemdeling in de gelegenheid stellen om een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief nader te onderbouwen, maar ook deze mogelijkheid wordt begrensd door het vereiste om de voortgang van het beroep te bewaken. Bovendien geldt, in beginsel, dat hoe meer het asielmotief nadere onderbouwing behoeft, hoe eerder het in strijd met het vereiste om de voortgang van de beroepsprocedure te bewaken zal zijn om het bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
Het arrest en de rol van de staatssecretaris
9.7. Na de vaststelling hoe de rechtbank in het Nederlandse wettelijke systeem voor asielzaken een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief bij de beoordeling van het beroep kan betrekken, rijst de vraag hoe de rechtbank de mogelijkheden van de staatssecretaris om het asielmotief te onderzoeken, beoordeelt. Zoals in 8.1. overwogen geeft het Hof in het arrest hierover geen aanwijzingen. Uit het arrest blijkt wel de centrale rol van de staatssecretaris bij de beoordeling van deze asielmotieven. Hiertoe is het volgende van belang.
9.7.1. De strekking van het arrest is dat een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief alleen bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken als het naar behoren in beroep kan worden onderzocht (punt 99 van het arrest). Dit hangt ook af van de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris en de tijd die hij daarvoor nodig heeft. Daarnaast wordt de in het arrest onderstreepte essentiële rol van de bestuurlijke fase slechts gewaarborgd als ook de staatssecretaris in de gelegenheid wordt gesteld om naar behoren onderzoek te doen. De wens van de Uniewetgever dat zo spoedig mogelijk wordt beslist op asielverzoeken mag niet ten koste gaan van een behoorlijke en volledige behandeling daarvan (punt 109 van het arrest Alheto).
9.7.2. Daarom moet de rechtbank de mogelijkheid van de staatssecretaris om het asielmotief hangende de beroepsprocedure te beoordelen, laten meewegen in haar oordeel over het wel of niet in beroep betrekken van het asielmotief. Dit kan aan de hand van dezelfde criteria op basis waarvan zij haar eigen mogelijkheden onderzoekt. De tijdigheid waarmee het asielmotief is aangevoerd en de concreetheid van het motief zijn immers ook van belang voor de beoordeling van de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris.
9.7.3. Dat de rechtbank eerst onderzoekt of zij zelf een asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd ook bij het beroep kan betrekken, is evenwel niet zonder betekenis. Dit leidt tot een systeem waarin de rechtbank een asielmotief buiten beschouwing kan laten zonder dat zij daarbij de onderzoeksmogelijkheden van de staatssecretaris betrekt. Dit kan in de situatie dat een asielmotief zo laat is aangevoerd of zo weinig concreet is, dat de rechtbank de behandeling daarvan in beroep hoe dan ook niet meer mogelijk acht. Alleen als de rechtbank voor zichzelf de mogelijkheid ziet een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief ook bij het beroep te betrekken, moet zij bij de beoordeling of dit leidt tot een ontoelaatbare vertraging van het beroep betrekken hoeveel tijd de staatssecretaris nodig heeft om het asielmotief te beoordelen. Hierbij zal zij de wens van de Uniewetgever tot een snelle én zorgvuldige afdoening van asielverzoeken in het oog moeten houden.
De inpassing in het Nederlandse systeem: de rol van de staatssecretaris
9.8. Ook voor de praktische inpassing van de rol van de staatssecretaris biedt artikel 83 van Pro de Vw 2000 ruimte. Op basis van het vijfde lid van deze bepaling kan de rechtbank de staatssecretaris bevragen over zijn mogelijkheden om een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief te onderzoeken. Als de rechtbank dan nog steeds oordeelt dat het betrekken van het asielmotief bij het beroep de procedure niet ontoelaatbaar vertraagt, kan zij de staatssecretaris op grond van hetzelfde artikel 83, vijfde lid, van de Vw 2000 verzoeken om zijn inhoudelijke standpunt kenbaar te maken. In beide gevallen kan zij de staatssecretaris daarbij een termijn stellen.
9.8.1. Het gebruik van artikel 83, vijfde lid, van de Vw 2000 is geen verplichting. Een voor het eerst ter zitting aangevoerd asielmotief kan tijdens die zitting worden besproken, als het proces-verbaal van de zitting maar inzicht geeft in het standpunt van de staatssecretaris en de afweging van de rechtbank ter zake. Indien nodig kan er, gelet op punt 100 van het arrest, een nadere zitting worden gehouden.
9.9. In het licht van de rechtspraak van het Hof en de daarin benadrukte essentiële rol van de bestuurlijke fase zal de rechtbank, als zij oordeelt dat een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief bij de beoordeling van dat beroep wordt betrokken, de staatssecretaris altijd moeten vragen een standpunt in te nemen over het asielmotief. Dit betekent dat voor een zelfstandige toepassing van artikel 83, zevende lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 - dat de rechtbank de mogelijkheid biedt om van het vragen van een schriftelijke reactie af te zien als de goede procesorde zich daartegen verzet of om een ontoelaatbare vertraging van de zaak te voorkomen - geen ruimte is. Als de rechtbank voorziet dat het vragen van een schriftelijke reactie van de staatssecretaris, kort gezegd, te veel tijd kost, laat zij dit meewegen in haar eerdere oordeel over de vraag of het voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotief wel bij het beroep kan worden betrokken.
9.9.1. Het voorgaande laat onverlet dat de rechtbank op grond van artikel 83, zevende lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000 van het vragen van een schriftelijke reactie kan afzien als deze niets toevoegt of als de overgelegde gegevens niet relevant zijn of kunnen zijn voor de beschikking over de aangevraagde verblijfsvergunning. In dat geval kan een mondelinge reactie van de staatssecretaris volstaan.
Als een asielmotief niet in beroep kan worden betrokken
10. Zoals in 8.1. ook overwogen heeft het Hof in het arrest niet bepaald wat er moet gebeuren als de rechtbank oordeelt dat een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief niet bij het beroep kan worden betrokken, omdat dit de procedure in beroep ontoelaatbaar zou vertragen. De Afdeling overweegt dat het de vreemdeling altijd, dus ook dan, vrijstaat om een nieuwe aanvraag in te dienen.
10.1. Deze uitspraak leent zich niet voor de beantwoording van de vraag of de staatssecretaris bij de behandeling van die nieuwe aanvraag het een vreemdeling mag verwijten als die een asielmotief heeft achtergehouden. Zoals hierna in overwegingen 14. en 15.1. toegelicht, is in deze zaak een nieuw asielmotief aan de orde, terwijl de vreemdeling evenmin naar een nieuwe aanvraag wordt verwezen.
De beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielmotief
11. Het voorgaande laat onverlet dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van een asielmotief steeds, dus bij eerste en opvolgende aanvragen, mag laten meewegen dat het verwijtbaar is achtergehouden. Dit geldt ook voor de rechtbank bij de toetsing van het oordeel van de staatssecretaris. Een dergelijke benadering past in het unierechtelijke asielsysteem als zodanig. Artikel 4, eerste en vijfde lid, van de Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337) verlangen immers van de vreemdeling dat hij alle elementen die relevant zijn voor zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient. Blijkens artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn vallen hieronder ook de redenen waarom de vreemdeling een verzoek om asielrechtelijke bescherming indient. Voor asielmotieven die in een opvolgende aanvraag worden behandeld, geldt in het bijzonder dat deze benadering zich verdraagt met de ruimte die het Hof in het arrest de lidstaten laat ten aanzien van te laat of onvoldoende concreet aangevoerde asielmotieven.
Inpassing voldoet aan gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel
12. Het unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel vereist een gelijke behandeling van vergelijkbare vorderingen die zijn gebaseerd op schending van het nationale recht enerzijds en van het Unierecht anderzijds. Artikel 83 van Pro de Vw 2000 is blijkens de plaatsing van de bepaling in paragraaf 2 'Beroep op de rechtbank' in afdeling 3 'Asiel' van hoofdstuk 7 'Rechtsmiddelen' in algemene zin van toepassing op rechterlijke procedures over asielaanvragen. Het artikel maakt geen onderscheid tussen asielrechtelijke vorderingen op grond van het nationale recht of het Unierecht, zodat aan het gelijkwaardigheidsbeginsel is voldaan. Uit het voorgaande volgt dat het gebruik van artikel 83 van Pro de Vw 2000 de uitoefening van de door het Unierecht verleende recht van een volledig en ex nunc onderzoek niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, maar juist faciliteert, zodat ook aan het doeltreffendheidsbeginsel is voldaan. Om dezelfde reden is ook voldaan aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 47 van Pro het EU Handvest).
13. Met het hiervoor in 10. overwogene voldoet ook de procedure voor asielmotieven die voor het eerst in beroep zijn aangevoerd, maar niet bij de beoordeling van dat beroep worden betrokken, aan het gelijkwaardigheidsbeginsel. Artikel 83 van Pro de Vw 2000 maakt immers geen onderscheid tussen unierechtelijke en zuiver nationaalrechtelijke asielzaken. Daarnaast is het recht om te vragen om asielrechtelijke bescherming effectief verzekerd. De vreemdeling kan een volgend asielverzoek indienen, waarbij de uit het Unierecht voortvloeiende eisen voor de behandeling daarvan, zie artikel 42 van Pro de Procedurerichtlijn en overweging 10.5.2. van de verwijzingsuitspraak, in de Nederlandse rechtsorde in acht worden genomen.
Beoordeling van het hoger beroep van de staatssecretaris
14. De vreemdeling heeft in deze zaak in beroep een nieuw asielmotief aangevoerd. Waar zijn asielaanvraag eerst alleen berustte op de algemene situatie in Syrië, berust deze sinds het beroep bij de rechtbank ook op zijn, tijdens het besluit van de staatssecretaris nog niet bestaande, individuele vrees voor zijn stiefvader.
14.1. Uit wat hiervoor in 4. en in 5.2.1. tot en met 5.2.3. is overwogen volgt dat de staatssecretaris in hoger beroep ten onrechte betoogt dat het nieuwe asielmotief dat voor het eerst in beroep is aangevoerd niet bij de beoordeling van dat beroep kan worden betrokken en dat artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn hierin geen verandering heeft gebracht.
De grief faalt.
15. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, zij het, gelet op het hiernavolgende, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
15.1. Uit wat hiervoor in 7. tot en met 9.8.1. is overwogen volgt dat de rechtbank op grond van het moment van indiening van het asielmotief en de concreetheid ervan had moeten onderzoeken of zijzelf en de staatssecretaris het asielmotief bij het beroep hadden kunnen betrekken. Hoewel zij benadrukt dat deze beoordeling eerst en vooral aan de rechtbank is, in overleg met de staatssecretaris, overweegt de Afdeling ter voorlichting van partijen en met het oog op andere zaken waarin ditzelfde probleem speelt dat het door de vreemdeling aangevoerde asielmotief, gelet op het tijdstip van aanvoeren, in de aanvullende gronden van beroep twee weken voor de zitting in beroep, en de concreetheid ervan bij de beoordeling in beroep had kunnen worden betrokken. De rechtbank heeft zo bezien niet ten onrechte aanleiding gezien de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen het asielmotief te beoordelen en hem daarbij niet ten onrechte een termijn van zes weken gesteld.
16. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.M.J. den Houdijker, griffier.
w.g. Verheij w.g. Den Houdijker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
837.
BIJLAGE
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 83
1. De rechtbank houdt bij de beoordeling van het beroep rekening met:
a. feiten en omstandigheden die na het bestreden besluit zijn aangevoerd, en
b. wijzigingen van beleid die na het bestreden besluit zijn bekendgemaakt.
2. Met de in het eerste lid bedoelde gegevens wordt slechts rekening gehouden indien deze relevant kunnen zijn voor:
a. de beschikking omtrent de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 28 en 33;
b. de beschikking omtrent de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen van een vreemdeling die in het bezit is van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 of Pro 33;
c. een besluit omtrent de intrekking van een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen van een vreemdeling op wiens document, bedoeld in artikel 9, de aantekening, bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst dan wel omtrent het wijzigen of schrappen van die aantekening;
d. de ambtshalve verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 14, dan wel het achterwege laten van de uitzetting of overdracht op grond van artikel 64.
3. Met de in het eerste lid bedoelde gegevens wordt geen rekening gehouden voor zover de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.
4. Indien de indiener van het beroepschrift zich beroept op feiten of omstandigheden als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, maar deze niet aanstonds aannemelijk maakt, stelt de rechtbank hem zo nodig in de gelegenheid deze feiten of omstandigheden binnen een door de rechtbank te bepalen termijn alsnog aannemelijk te maken, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.
5. Onze Minister laat de wederpartij en de rechtbank zo spoedig mogelijk schriftelijk weten of de gegevens, bedoeld in het eerste lid, aanleiding zijn voor handhaving, wijziging of intrekking van het bestreden besluit. De rechtbank kan daarvoor een termijn stellen.
6. Indien Onze Minister zich beroept op gegevens als bedoeld in het eerste lid, biedt de rechtbank de vreemdeling de gelegenheid om daarop schriftelijk te reageren.
7. Het vijfde en zesde lid zijn niet van toepassing indien:
a. aan een schriftelijke reactie redelijkerwijs geen behoefte bestaat;
b. deze gegevens niet relevant kunnen zijn voor de beschikking omtrent de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 28 en 33 of de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen van een vreemdeling die in het bezit is van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 of Pro 33, een beschikking omtrent de intrekking van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen van een vreemdeling op wiens document, bedoeld in artikel 9, de aantekening, bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst, of omtrent de ambtshalve verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 14, dan wel het achterwege laten van de uitzetting of overdracht op grond van artikel 64;
c. de goede procesorde zich daartegen verzet of de afdoening van de zaak daardoor ontoelaatbaar wordt vertraagd.