Uitspraak
201708739/4/A3.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
RWE Eemshaven Holding B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 9 januari 2019 in zaak nr. 201708739/1/A3 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van die tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 18 oktober 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
De Afdeling heeft de bij haar tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot 27 februari 2019.
Bij brief van 27 februari 2019 heeft het college het besluit van 18 oktober 2017 nader gemotiveerd.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft RWE op 6 maart 2019 een zienswijze naar voren gebracht.
Partijen hebben de Afdeling schriftelijk meegedeeld dat zij ermee instemmen dat in deze zaak uitspraak wordt gedaan zonder dat nadere behandeling ter zitting plaatsvindt.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Voor de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de tussenuitspraak.
2. Gelet op hetgeen onder 5.1. en 6.3. in de tussenuitspraak is overwogen is het beroep van RWE gegrond en moet het besluit van 18 oktober 2017 worden vernietigd. In het navolgende zal de Afdeling bezien of de rechtsgevolgen ervan in stand kunnen worden gelaten.
3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college RWE ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord dan wel een zienswijze in te dienen over zijn voornemen tot openbaarmaking. Verder oordeelde de Afdeling dat het college ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt waarom het belang van openbaarmaking van de emissiegegevens zwaarder weegt dan dat van bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting.
4. Gevolg gevend aan de tussenuitspraak heeft het college op 27 februari 2019 het besluit van 18 oktober 2017 nader gemotiveerd, na RWE in de gelegenheid te hebben gesteld een zienswijze in te dienen over de concept-motivering. Het college handhaaft de openbaarmaking van emissiegegevens uit de documenten 1027 en 1686 onder aanvulling van de motivering. Het college wijst op het zwaarwegende algemeen belang van openbaarmaking van emissiegegevens dat volgt uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Århus) en Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. In die regelgeving is bepaald dat burgers in staat moeten worden gesteld kennis te nemen van factoren die hun leefomgeving beïnvloeden. Emissiegegevens zijn daarbij belangrijke gegevens. Bij de openbaarmaking heeft het college van belang geacht dat met de verlening van de vergunningen de feitelijke emissie-informatie al openbaar is geworden. De emissiegegevens zijn niet nieuw, maar plaatsen de feitelijke emissiegegevens in een juridische context die de controleerbaarheid voor burgers vergroot. Dat destijds met partijen is afgesproken dat het om vertrouwelijke stukken ging is een belangrijke indicatie maar doet er niet aan af dat op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) een belangenafweging moet worden gemaakt of deze informatie openbaar kan worden gemaakt. De geheimhoudingsplicht van een advocaat kan niet aan het college worden tegengeworpen. Hoewel de emissiegegevens zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, zijn de gegevens eenvoudig in niet tot identificeerbare personen of organisaties herleidbare vorm te verstrekken. Verder wijst het college erop dat het college hetzelfde belang had als RWE. Beide wensten de verleende vergunning in stand te houden en hadden aan het interne beraad deelgenomen. Dat de informatie inhoudelijk ziet op een activiteit van RWE acht het college niet relevant. Tot slot acht het college niet van belang dat het intern beraad geen betrekking had op de besluitvorming zelf maar van na de voorfase is. Gelet hierop weegt het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder dan het belang om de persoonlijke beleidsopvattingen te beschermen.
5. RWE voert hier tegen aan dat het college doorslaggevend gewicht had moeten geven aan de gemaakte afspraak om persoonlijke beleidsopvattingen geheim te houden. De personen die hebben deelgenomen aan het interne beraad hoefden op basis van deze afspraak geen rekening te houden met openbaarmaking. Het overleg had weliswaar mede betrekking op emissiegegevens, maar het zijn juist de achterliggende overwegingen en strategische keuzes van partijen die de documenten vertrouwelijk maken. Deze strategische keuzes over het verloop van juridische beroepsprocedures zijn geen emissiegegevens. De documenten zijn bovendien voor een groot deel opgesteld door de landsadvocaat en de advocaat van RWE, waardoor de documenten zijn onderworpen aan de geheimhoudingsplicht van advocaten. Openbaarmaking draagt bovendien niet bij aan het algemeen belang om burgers in staat te stellen kennis te nemen van factoren die hun leefomgeving beïnvloeden omdat de documenten niet zien op de bestuurlijke besluitvormingsfase en dus ook niet ten grondslag zijn gelegd aan de vergunningverlening. Tot slot voert RWE aan dat de emissiegegevens al op andere wijze openbaar zijn gemaakt en dat burgers dus al in staat waren om kennis te nemen van de vergunning, de aanvraag, de passende beoordeling, het milieueffectrapport, en alle overige ecologische en milieukundige studies.
5.1. In de nadere motivering van 27 februari 2019 is het college terecht uitgegaan van het zeer zwaarwegende belang van openbaarheid van emissiegegevens, dat blijkt uit het aangehaalde Verdrag van Århus, Richtlijn 2003/4/EG en de in de tussenuitspraak geciteerde uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889.
Het college heeft zich terecht op standpunt gesteld dat de omstandigheid dat de documenten 1027 en 1686 vertrouwelijk zijn weliswaar relevant is bij de belangenafweging, maar niet doorslaggevend. Dat de documenten grotendeels zijn opgesteld door advocaten op wie een geheimhoudingsplicht rust, maakt niet dat de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarmaking. De Afdeling oordeelde eerder in haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:605, dat de in artikel 11a van de Advocatenwet neergelegde geheimhoudingsplicht geen bijzondere openbaarmakingsregeling bevat met een uitputtend karakter, omdat die bepaling niet regelt in welke gevallen onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie mag worden verstrekt. De in artikel 11a van de Advocatenwet neergelegde geheimhoudingsplicht richt zich bovendien niet tot ontvangers van een door een advocaat opgesteld stuk. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de geheimhoudingsplicht voor advocaten niet wegneemt dat de Wob van toepassing is op de documenten 1027 en 1686. Dat de personen die hebben deelgenomen aan het interne beraad geen rekening hoefden te houden met openbaarmaking is niet van belang. De gegevens uit de documenten zoals het college voornemens is deze openbaar te maken, zijn immers niet tot identificeerbare personen te herleiden.
De Wob ziet op bij bestuursorganen berustende documenten over bestuurlijke aangelegenheden. Dat zijn in het concrete geval niet uitsluitend documenten die aan de vergunningverlening ten grondslag zijn gelegd, maar ook de hier aan de orde zijnde documenten 1027 en 1686. Ook al zijn de emissiegegevens in deze documenten niet nieuw, in het kader van de controleerbaarheid van gegevens over emissies in het milieu - waaraan het Hof van Justitie groot belang hecht in de hiervoor vermelde uitspraken van 23 november 2016 - zijn ook deze emissiegegevens die zijn opgenomen in documenten ter voorbereiding van de procedure bij de Afdeling over de vergunningverlening van belang.
Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid het belang van openbaarmaking van emissiegegevens zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen.
Het betoog faalt.
6. De conclusie is dat de rechtsgevolgen van het besluit van 18 oktober 2017 geheel in stand kunnen blijven.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2017 gegrond;
II. vernietigt dat besluit;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij RWE Eemshaven Holding B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan RWE Eemshaven Holding B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Beek-Gillessen w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
805.