Uitspraak
201708739/1/A3.
Datum uitspraak: 9 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
RWE Eemshaven Holding B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621, heeft de Afdeling het door Greenpeace tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de door het college en RWE ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van 208 met nummer genoemde documenten.
Voorts heeft de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van Greenpeace gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722, de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd, het beroep van Greenpeace tegen het besluit van 11 september 2013 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Ten slotte heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college opnieuw beslissend het door Greenpeace gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, heeft de Afdeling het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van het college van 23 september 2014 vernietigd, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 122, 969 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722, en bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 18 oktober 2017 heeft het college opnieuw beslissend het door Greenpeace gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft RWE beroep ingesteld.
Het college en Greenpeace hebben verweerschriften ingediend.
Greenpeace heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en RWE hebben nadere stukken ingediend.
RWE en Greenpeace hebben de Afdeling de toestemming verleend, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2018, waar RWE, vertegenwoordigd door mr. B. Vis, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Groenveld, zijn verschenen. Verder is ter zitting Stichting Greenpeace Nederland, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden] gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. De van belang zijnde bepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet milieubeheer zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Bij het besluit van 18 oktober 2017 heeft het college zich ten aanzien van de documenten 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722 op het standpunt gesteld dat de informatie die het in het besluit van 23 september 2014 had aangemerkt als milieu-informatie, thans dient te worden aangemerkt als emissie-informatie. Het college heeft het belang van openbaarmaking van deze emissie-informatie zwaarder laten wegen dan de bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting zoals bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het college heeft in zoverre het besluit van 23 september 2014 herroepen.
Geen incidenteel hoger beroep Greenpeace
4. Greenpeace heeft in haar brief van 14 maart 2018 te kennen gegeven dat zij met deze brief incidenteel hoger beroep instelt tegen het besluit van het college van 18 oktober 2017, omdat de documenten waarover het gaat in dat besluit niet zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
4.1. De termijn voor het instellen van beroep tegen het besluit van 18 oktober 2017 was zes weken. De brief van Greenpeace van 14 maart 2018 is bij de Afdeling binnen gekomen op 15 maart 2018 en derhalve buiten de termijn. De brief kan niet als incidenteel hoger beroep worden aangemerkt. De Awb voorziet in artikel 8:110 slechts Pro in de mogelijkheid incidenteel hoger beroep in te stellen als er hoger beroep is ingesteld. In dit geval is geen hoger beroep door RWE ingesteld, maar een beroep tegen het besluit van 18 oktober 2017. Artikel 8:110 van Pro de Awb is dan ook niet van toepassing. Dit betekent dat de brief van 14 maart 2018 moet worden aangemerkt als een zelfstandig beroep tegen het besluit van 18 oktober 2017. Nu het beroep buiten de beroepstermijn is ingediend en niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace in verzuim is geweest, dient het niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Beroep RWE
5. RWE betoogt dat het college haar in staat had moeten stellen om haar zienswijze naar voren te brengen over het voornemen om de documenten openbaar te maken, gelet op artikel 4:8 van Pro de Awb en artikel 6, derde lid, van de Wob.
5.1. De vermelding dat het derde lid van artikel 6 van Pro de Wob niet van toepassing is bij verzoeken om milieu-informatie in artikel 6, zesde lid, aanhef en onder c, van de Wob, betekent dat de beslistermijn in die gevallen niet wordt opgeschort en niet, zoals het college in verweer heeft aangevoerd, dat artikel 4:8 van Pro de Awb niet van toepassing is. Bovendien is artikel 4:8 van Pro de Awb van toepassing op primaire besluiten en niet op (nieuwe) besluiten op bezwaar. Ter zitting heeft RWE, hiermee geconfronteerd, aangegeven dat bedoeld is dat RWE voorafgaand aan het besluit van 18 oktober 2017 gehoord had moeten worden. Dat is niet gebeurd en dat vormt een schending van artikel 7:2 van Pro de Awb, aldus RWE. De Afdeling stelt vast dat het college RWE weliswaar in de gelegenheid heeft gesteld om de stukken zoals deze bij het besluit van 18 oktober 2017 openbaar worden gemaakt te komen inzien, maar dit is niet hetzelfde als het geven van gelegenheid om over het voornemen tot openbaarmaking te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Awb voorafgaand aan het besluit. Gelet op de omstandigheid dat bij het besluit van 18 oktober 2007 veel meer informatie van RWE openbaar wordt gemaakt dan bij de eerder vernietigde besluiten op bezwaar, had het college RWE in de gelegenheid moeten stellen daarover te worden gehoord dan wel daarover een zienswijze in te dienen alvorens dit besluit te nemen.
Het betoog slaagt.
6. RWE heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 oktober 2017. Het beroep richt zich alleen tegen de openbaarmaking van informatie die openbaar wordt gemaakt uit de documenten 1027 en 1686. De documenten 1411 en 1722 komen overeen met document 1075. Het beroep richt zich alleen tegen de openbaarmaking van informatie uit de documenten 1411 en 1722 als daaruit meer informatie wordt openbaar gemaakt dan uit document 1075.
RWE betoogt dat het college met het besluit van 18 oktober 2017 niet heeft voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017. Daartoe voert zij aan dat het college heeft beslist alle milieu-informatie uit de documenten aan te merken als emissiegegevens en vervolgens openbaar te maken. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt echter dat een deel van de documenten milieu-informatie bevat die vanwege de verwevenheid met persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar kan worden gemaakt en dat een ander deel emissiegegevens bevat die dermate met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het college gehouden is om een belangenafweging in de zin van artikel 11, vierde lid, van de Wob te maken. Het college heeft ten onrechte niet per passage beoordeeld of sprake is van milieu-informatie, emissiegegevens of andersoortige gegevens. Er is ook geen belangenafweging gemaakt waaruit per geval blijkt in hoeverre doorslaggevend belang wordt gehecht aan de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die in het document zijn opgenomen. Hiermee heeft het college het motiveringsbeginsel geschonden. Verder betoogt RWE dat in de belangenafweging doorslaggevend belang had moeten worden gegeven aan de bescherming van het interne beraad, aangezien het gaat om documenten die zijn opgesteld ter voorbereiding van juridische procedures. De provincie en RWE hebben deze stukken in vertrouwen gedeeld. De stukken zien op de processtrategie die beide partijen destijds hebben gekozen, aldus RWE.
6.1. De Afdeling heeft kennisgenomen van de onder geheimhouding overgelegde documenten 1027, 1686, 1411, 1722 en 1075. De Afdeling heeft eveneens kennisgenomen van de documenten zoals het college deze bij het besluit van 18 oktober 2017 openbaar maakt, maar nog niet aan Greenpeace heeft verstrekt. Uit deze laatste documenten blijkt dat de documenten 1075, 1411 en 1722 op precies dezelfde wijze openbaar worden gemaakt. Het beroep van RWE ziet dan ook niet op deze documenten, maar alleen op de documenten 1027 en 1686.
6.2. In de uitspraak van 16 augustus 2017 heeft de Afdeling overwogen dat uit de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, volgt dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. Gelet op deze uitleg had het college een te beperkte uitleg gegeven van het begrip emissiegegeven en is het besluit van 23 september 2014 vernietigd. De Afdeling overwoog ten aanzien van de documenten 1027 en 1686 dat deze niet openbaar gemaakte emissiegegevens bevatten, die veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden, kon de Afdeling in die zaak niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob.
6.3. Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling heeft het college op 18 oktober 2017 opnieuw op het bezwaar van Greenpeace beslist. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat informatie die was aangemerkt als milieu-informatie nu is beoordeeld als emissiegegevens. Ten aanzien van al deze emissiegegevens heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking zwaarder weegt dan het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting.
RWE betoogt terecht dat het college alleen concludeert dat het belang van openbaarmaking van de emissiegegevens zwaarder weegt dan dat van bescherming van de persoonlijke beleidsopvatting, maar dat het college niet motiveert waarom dat het geval is. Ter zitting heeft het college verklaard geen belangenafweging te hebben gemaakt, omdat volgens hem openbaarmaking van emissiegegevens vaststond gelet op zijn eerdere besluit van 23 september 2014 waarnaar het verwijst in het besluit van 18 oktober 2017. Op grond van het bepaalde in artikel 11, vierde lid, van de Wob en de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017 was het college echter verplicht een belangenafweging te maken. Nu het college dat niet heeft gedaan, slaagt het betoog van RWE.
Conclusie
7. De conclusie is dat het besluit van 18 oktober 2017 ten aanzien van de documenten 1027 en 1686 niet deugdelijk is gemotiveerd. Het college moet de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob alsnog maken. Verder moet het college RWE in de gelegenheid stellen te worden gehoord als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Awb.
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken te herstellen door het besluit van 18 oktober 2017 alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Ingeval een nieuw besluit wordt genomen, dient dat op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. De Afdeling zal een termijn stellen voor herstel van de gebreken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. het besluit van 18 oktober 2017, kenmerk 2017-090.495/42/A.13, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
805. BIJLAGE
Awb
Artikel 4:8
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
[…]
Wob
Artikel 1
In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…]
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 6
[…]
3. Onverminderd artikel 4:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
[...]
6. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie:
[…] c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…]
4. Bij milieu-informatie wordt, in afwijking van het eerste lid, het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder emissie: stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.
Artikel 19.1a
1. Onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. […]