Uitspraak
201802199/1/V1.
Datum uitspraak: 2 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 27 februari 2018 in zaak nr. 17/12794 in het geding tussen:
[vreemdeling 1], [vreemdeling 2], [vreemdeling 3], [vreemdeling 4] en [vreemdeling 5]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 heeft de staatssecretaris aanvragen om de vreemdelingen een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 13 juni 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van den Hoff, advocaat te Veldhoven, hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Naar aanleiding van de bij uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1609, door de Afdeling gestelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft de Afdeling partijen bericht dat de behandeling van deze zaak wordt aangehouden in afwachting van het antwoord van het Hof.
Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:877 (hierna: het arrest), heeft het Hof deze vragen beantwoord.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Hoger beroep
1. De vreemdelingen zijn de echtgenote, de broers en de zus van referent. Aan referent is bij besluit van 7 juli 2015 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Bij besluit van 21 december 2016, gehandhaafd bij besluit van 13 juni 2017, heeft de staatssecretaris de aanvragen van 14 maart 2016 om verlening van een mvv ten behoeve van nareis in het kader van gezinshereniging afgewezen, omdat deze niet waren ingediend binnen de termijn van drie maanden, als genoemd in artikel 29, vierde lid, van de Vw 2000.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar was. Zij heeft overwogen dat in het overgelegde logboek van Vluchtelingenwerk Nederland (hierna: VWN) meerdere vermeldingen staan van contact tussen VWN en referent over zijn wens tot gezinshereniging. De rechtbank is ervan uitgegaan dat VWN aan referent heeft verteld dat de aanvraag tot gezinshereniging al op 1 oktober 2015 was afgerond en aangetekend aan de staatssecretaris was verstuurd. Daarnaast heeft de rechtbank van belang geacht dat referent ter zitting heeft verklaard dat hem was verteld dat hij na indiening van de aanvragen zes maanden moest wachten. Onder deze omstandigheden had de staatssecretaris volgens de rechtbank de termijnoverschrijding in redelijkheid verschoonbaar moeten achten.
3. De enige grief van de staatssecretaris is gericht tegen de onder 2. weergegeven overwegingen van de rechtbank. De staatssecretaris betoogt dat het de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdelingen, dan wel referent was om zorg te dragen voor de tijdige indiening van de aanvragen. Die eigen verantwoordelijkheid volgt uit artikel 2s van de Vw 2000, alsmede de wetsgeschiedenis die daaraan ten grondslag ligt (Kamerstukken II 2007/08, 31 549, nr. 3, p. 19 en 20). Het feit dat referent zich heeft gewend tot VWN doet volgens de staatssecretaris niet af aan die eigen verantwoordelijkheid. Uit zijn brief van 22 april 2013 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (kamerstukken 2012/13, 33 293, nr. 21) blijkt dat de rol van VWN ziet op het informeren van vreemdeling of referent, maar niet op het overnemen van de verantwoordelijkheid voor het tijdig indienen van de aanvraag. De rechtbank heeft in de omstandigheid dat referent zich tijdig heeft gewend tot VWN en vervolgens heeft afgewacht in de veronderstelling dat de aanvragen waren verzonden ten onrechte aanleiding gezien te overwegen dat hij de termijnoverschrijding verschoonbaar had moeten achten.
3.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017 blijkt dat de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding geen belangenafweging is, maar inhoudt dat wordt beoordeeld of de oorzaak van de termijnoverschrijding in redelijkheid kan worden toegerekend aan de betrokkene. In nareiszaken is dat de desbetreffende gezinshereniger of zijn gezinslid. Een termijnoverschrijding kan bijvoorbeeld verschoonbaar zijn als deze het gevolg is van een fout van het desbetreffende bestuursorgaan of als de betrokkene aannemelijk heeft gemaakt dat hij het besluit, waartegen hij binnen een bepaalde termijn had moeten opkomen, niet heeft ontvangen. Fouten van een gemachtigde zijn in de regel geen reden om een verschoonbare termijnoverschrijding aan te nemen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4275, volgt dat het arrest geen aanleiding geeft voor een andere conclusie over de wijze van beoordeling van de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen dan in de uitspraak van 21 juni 2017 is getrokken.
3.2. Referent heeft zich voor het indienen van de aanvragen laten bijstaan door VWN. Niet in geschil is dat de aanvragen door de staatssecretaris niet tijdig zijn ontvangen. De omstandigheid dat referent zich tot VWN heeft gericht om hem bij te staan bij het indienen van de aanvragen laat onverlet dat het de eigen verantwoordelijkheid van een referent dan wel een vreemdeling is om een aanvraag tijdig in te dienen. De door de rechtbank van belang geachte omstandigheden maken niet dat de overschrijding van de driemaandentermijn in dit geval verschoonbaar is, omdat de staatssecretaris deze in redelijkheid heeft kunnen toerekenen aan referent. Fouten van door een referent of vreemdeling ingeschakelde gemachtigde of hulppersoon, waaronder VWN, zijn in de regel immers geen reden om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Er is geen sprake van feiten of omstandigheden die aanleiding geven van dit uitgangspunt af te wijken.
De grief slaagt.
Conclusie hoger beroep
4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beroep
5. In beroep betogen de vreemdelingen dat slechts sprake was van een geringe overschrijding van de termijn van drie maanden. In het licht van de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 27 november 2015 (kamerstukken 2015/16, 19 637, nr. 2086), waarin het voornemen is opgenomen de termijn voor indiening van aanvragen als die voorliggen te verlengen van drie naar zes maanden, en het wetsvoorstel 'Aanpassing van in de procedure voor nareis geldende termijnen' (kamerstukken 2016/17, 34 544, nr. 3; hierna: het wetsvoorstel), waarin die verlenging is opgenomen, diende de staatssecretaris volgens de vreemdelingen de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Daarbij is volgens de vreemdelingen bovendien van belang dat in de hierboven genoemde brief van de staatssecretaris van 22 april 2013 is aangegeven dat bij een overschrijding van de termijn in alle gevallen een individuele beoordeling zal plaatsvinden of die overschrijding verschoonbaar kan worden geacht. Daarnaast wijzen zij op de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging, waarin het belang van een evenredige, individuele en integrale belangenafweging wordt benadrukt en is vermeld dat de lidstaten de handelingsruimte die artikel 12 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71) biedt niet gebruikt mag worden op een manier die afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de richtlijn. Dat laatste volgt ook uit het arrest van het Hof van Justitie van 4 maart 2010, Chakroun, ECLI:EU:C:2010:117. De staatssecretaris is er bovendien aan voorbijgegaan dat uit een schrijven van het EHRM van 13 november 2012 in de zaak Cherif (no. 50916/12) volgt dat bij de afwijzing van een aanvraag als de voorliggende gekeken dient te worden welke mogelijkheden betrokken vreemdeling en referent hebben om gezinshereniging op andere wijze te bewerkstelligen.
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 december 2018 volgt uit het arrest dat de staatssecretaris niet in strijd met artikel 12, eerste lid, derde alinea, van de Gezinsherenigingsrichtlijn handelt als hij een na de driemaandentermijn ingediende eerste aanvraag om verlening van een mvv in het kader van nareis afwijst zonder een inhoudelijke beoordeling te maken, mits de termijnoverschrijding niet objectief verschoonbaar is en hij de desbetreffende vreemdelingen volledig heeft geïnformeerd over de gevolgen van zijn besluit en de maatregelen die zij moeten nemen om alsnog in aanmerking te komen voor gezinshereniging. Een onverschoonbare overschrijding van de driemaandentermijn is niet slechts één van de factoren die de staatssecretaris bij zijn beoordeling moet betrekken, maar de doorslaggevende factor.
Uit het arrest volgt tevens dat de staatssecretaris bij een onverschoonbare termijnoverschrijding van een eerste aanvraag niet gehouden is om rekening te houden met het belang van het minderjarige kind, de aard en de hechtheid van de gezinsbanden van de betrokken persoon en de duur van zijn verblijf in de lidstaat en met het bestaan van gezinsbanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst. De staatssecretaris kan namelijk overeenkomstig artikel 5, vijfde lid, en artikel 17 van Pro de Gezinsherenigingsrichtlijn hiermee rekening houden bij de beoordeling van de door de desbetreffende vreemdelingen in te dienen reguliere aanvraag.
5.2. Referent heeft de aanvragen ruim acht maanden na verlening van zijn verblijfsvergunning asiel ingediend. De termijn voor indiening is daarmee met ruim vijf maanden overschreden. De staatssecretaris heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake was van een geringe overschrijding van de termijn. De verwijzing naar de brief van 27 november 2015 en het wetsvoorstel om de termijn te verlengen van drie naar zes maanden maakt het voorgaande niet anders, alleen al omdat de staatssecretaris niet was gehouden om daarop vooruitlopend in afwijking van artikel 29, vierde lid, van de Vw 2000 nu al een aanvraagtermijn van zes maanden te hanteren.
De beoordeling of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding is bovendien, zoals volgt uit de overwegingen onder 3.2. en 5.1. geen belangenafweging, maar een beoordeling of de oorzaak van de termijnoverschrijding in redelijkheid kan worden toegerekend aan, in dit geval, referent. Zoals eveneens volgt uit deze overwegingen, heeft de staatssecretaris de termijnoverschrijding in redelijkheid aan referent kunnen toeschrijven. Verder heeft hij in het besluit van 13 juni 2017 de vreemdelingen erop gewezen dat, indien zij menen op grond van gezinshereniging een recht op verblijf te hebben, zij een aanvraag om een mvv in een daartoe geëigende reguliere procedure kunnen indienen. In het licht van het arrest, zoals uiteengezet onder 5.1., kan onder deze omstandigheden niet worden geoordeeld dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met het Unierecht door de aanvraag af te wijzen wegens overschrijding van de driemaandentermijn en te verwijzen naar de reguliere procedure zonder een inhoudelijke beoordeling te maken en zonder een belangenafweging te maken waarbij de individuele omstandigheden van de vreemdelingen worden betrokken.
De beroepsgrond faalt.
6. De vreemdelingen betogen verder dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van het horen in bezwaar. Bovendien heeft de staatssecretaris volgens de vreemdelingen ten onrechte afgezien van vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, omdat hij het besluit van 21 december 2016 had moeten herroepen wegens een aan hem te wijten onrechtmatigheid.
De staatssecretaris mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen in bezwaar afzien, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend standpunt. Gelet op de motivering van het besluit van 21 december 2016 en wat de vreemdelingen daartegen in bezwaar hebben aangevoerd, is aan deze maatstaf voldaan. Verder heeft de staatssecretaris terecht afgezien van vergoeding van de door de vreemdelingen in bezwaar gemaakte kosten, alleen al omdat geen grond bestaat voor het oordeel dat het besluit van 21 december 2016 onrechtmatig is.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie beroep
7. Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 27 februari 2018 in zaak nr. 17/12794;
III. verklaart de door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Verbeek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2019
574.