Uitspraak
201809565/1/A3.
Datum uitspraak: 18 september 2019
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zutphen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 oktober 2018 in zaak nr. 17/4615 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Middenmeer, gemeente Hollands Kroon,
en
het college.
Procesverloop
Bij brief van 30 maart 2017 heeft het college aan [wederpartij] mededeling gedaan van het besluit van 29 maart 2017 dat de schepen in de Marshaven, aan de [locatie 1] in Zutphen, zullen worden opgeruimd.
Bij besluit van 21 juli 2017 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juli 2017 vernietigd en het besluit van 30 maart 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N.C. van Buitenen, bijgestaan door mr. A.J. van Zwieten de Blom, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Marshaven is een voormalige zandafgraving bij de IJssel bij Zutphen. In de Marshaven was op het adres [locatie 2] in Zutphen de [inrichting] gevestigd. Het bedrijf bestond uit een drijvend tankstation voor de pleziervaart en een winkelschip met watersportartikelen. Het bedrijf is al enige tijd gestaakt. Vervolgens zijn tussen december 2016 en 24 februari 2017 beide schepen gezonken. In verband met mogelijke verontreiniging van het water moesten de schepen geborgen worden. [wederpartij] betwist dat het college op grond van de Wrakkenwet bevoegd was om over te gaan tot opruiming van de schepen. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] op dit punt gegrond verklaard.
2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd was het besluit te nemen van belang is of het college de beheerder is in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wrakkenwet. Uit de Wrakkenwet volgt niet welk bestuursorgaan voor welk water de beheerder is. Daarom heeft de rechtbank gekeken naar wettelijke voorschriften waarin het beheer van waterlichamen is geregeld, met name de Waterwet. Uit de Waterwet en de daarop gebaseerde wettelijke regelingen volgt dat het Rijk waterstaatkundig beheerder is van de Marshaven. Dat beheer wordt uitgevoerd door Rijkswaterstaat. Op grond van de Scheepvaartverkeerswet (hierna: Svw) bestaat geen aanleiding voor een ander oordeel. De Marshaven is voor openbaar scheepverkeer toegankelijk en is daarom een scheepvaartweg als bedoeld in de Svw. Het college zou alleen bevoegd gezag zijn als de scheepvaartweg niet in beheer is bij enig openbaar lichaam of als het vaarwegbeheer afzonderlijk aan het college is toegekend. Van deze situaties is geen sprake, daarom was het college niet bevoegd om over te gaan tot opruiming van de schepen op grond van Wrakkenwet, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van het college
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van de Svw Rijkswaterstaat de beheerder ter plaatse is. Voorbij de jachthaven is namelijk geen sprake meer van scheepvaartverkeer. Daar liggen alleen nog drijvende objecten, die niet deelnemen aan het scheepvaartverkeer. Weliswaar heeft de Marshaven een open verbinding met de IJssel, maar door beperkte diepgang is het achterste deel alleen toegankelijk voor kano’s en boten van de roeivereniging. Ook heeft Rijkswaterstaat verklaard dat het college het bevoegd gezag was om de schepen te bergen. De Marshaven is dan ook geen scheepvaartweg als bedoeld in de Svw. Verder heeft de rechtbank niet onderbouwd of het als eigenaar ter beschikking stellen van twee ligplaatsen en het vervolgens opruimen van de gezonken wrakken onder de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet valt. Daarmee is niet inzichtelijk waarom bij de Waterwet moet worden aangesloten. Daarnaast heeft de rechtbank bij de uitleg van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Svw, betrokken wie de beheerder is op grond van de Waterwet, terwijl het hier om de uitleg van de Svw gaat. Daarbij volgt uit het Vaarwegenoverzicht van Rijkswaterstaat dat alleen Jachthaven De Mars nog wordt aangemerkt als een vaarweg die onder beheer van Rijkswaterstaat valt. Ook kan het achterste deel van de Marshaven niet worden aangemerkt als een gebied waar een maatschappelijke functie wordt vervuld als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Waterregeling. Daarnaast volgt uit het opschrift van kaartblad 185 bij bijlage IV bij de Waterwet dat op die kaart ook rijkswateren kunnen staan waar een niet tot het Rijk behorend overheidslichaam het waterstaatkundig beheer voert. Uit een vermelding op deze kaart kan daarom niet worden afgeleid dat het college niet de beheerder is. Bovendien betreft deze kaart alleen het waterstaatkundig beheer. Tot slot is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de verklaring van Rijkswaterstaat waaruit volgt dat het college de beheerder is van de Marshaven, aldus het college.
Mocht voor het bepalen van de beheerder ter plaatse worden aangesloten bij de Waterwet?
5. Vaststaat dat op grond van artikel 1, eerste lid, van de Wrakkenwet, de beheerder van het water bevoegd is om gezonken vaartuigen op te ruimen. In de Wrakkenwet is geen uitleg van de term beheerder opgenomen. Daarom ligt het voor de hand dat, zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft gedaan, voor de uitleg van die term wordt aangesloten bij andere wet- en regelgeving die ziet op het beheer van openbaar water. Op grond van artikel 2.1 van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op waterkwantiteit, waterkwaliteit en op maatschappelijke functies van watersystemen. Het voorkomen van watervervuiling is een aspect dat binnen de doelstelling waterkwaliteit van de Waterwet valt. Ook het opruimen van scheepswrakken in het kader van de bevaarbaarheid van de Marshaven is te brengen onder een doelstelling van de Waterwet, namelijk de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Dat het achterste deel van de Marshaven niet druk wordt bevaren, leidt niet tot een ander oordeel. Tevens heeft [wederpartij] ter zitting onbetwist gesteld dat aan het uiteinde van de Marshaven een botenhelling ligt waar schepen te water kunnen worden gelaten. Deze twee voornoemde functies van watersystemen sluiten aan bij de in de kennisgeving van 29 maart 2017 genoemde redenen voor de opruiming van de schepen. Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het opruimen van de schepen aansluit bij de doeleinden van de Waterwet, slaagt daarom niet. De stelling van het college dat de gemeente eigenaar van het water is en dat de opruiming is ingegeven door de wens van de gemeente om de ter plaatse aanwezige ligplaatsen opnieuw te kunnen verhuren, kan niet leiden tot een ander oordeel, omdat de rechtbank haar oordeel terecht heeft gebaseerd op de in de kennisgeving vermelde doeleinden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat voor het bepalen van de beheerder moet worden aangesloten bij de beheerder op grond van de Waterwet. De Afdeling ziet bevestiging voor dit oordeel in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet bestrijding maritieme ongevallen (hierna: WBMO), waarin is vermeld dat de WBMO-opruimbevoegdheden voor binnenwateren berusten bij de op grond van de Waterwet ter plaatse bevoegde (waterstaatkundig) beheerder. Dit ligt in het verlengde van de totnogtoe bestaande bevoegdheid van de waterstaatkundig beheerder tot opruiming van wrakken, mede van zeeschepen, op basis van de Wrakkenwet (Kamerstukken II 2014-2015, 34 069, nr. 3, p. 8).
Sluit de Waterwet de mogelijkheid uit dat het college de beheerder is?
6. Het college betoogt dat op grond van de Waterwet niet is uitgesloten dat het college ter plaatse de beheerder is. Daarbij verwijst het college naar het opschrift van de kaart in bijlage IV bij de Waterregeling. Daargelaten de vraag wat het precieze opschrift van die kaart is, overweegt de Afdeling dat uit artikel 3.2, eerste lid, van de Waterregeling volgt dat op de kaart in bijlage IV bij de Waterregeling is aangegeven wat de begrenzing is van het beheer door het Rijk. Uit artikel 3.2a van de Waterregeling volgt verder dat op de kaart in bijlage IV ook het beheer is aangegeven voor zover dat bij een niet tot het Rijk behorend overheidslichaam berust. Anders dan het college betoogt, moet in dat geval het niet tot het Rijk behorende overheidslichaam op de legenda zijn vermeld. Op deelkaart 185 in bijlage IV is geen ander, niet tot het Rijk behorend overheidslichaam vermeld. Verder is er geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank bij het bepalen van de beheerder, in afwijking van de hiervoor vermelde wettelijke regeling, een groter gewicht had moeten toekennen aan het bericht van de Helpdesk water van Rijkswaterstaat of de in het verslag van 24 februari 2017 opgenomen uitlatingen van een inspecteur van Rijkswaterstaat. Het betoog van het college slaagt niet.
Ten overvloede wijst de Afdeling nog op haar uitspraak van 22 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8008, waarin is overwogen dat het beheer in de zin van artikel 2 van Pro de Svw ziet op de bevoegdheid om de in die wet opgenomen verkeersmaatregelen te nemen, dat het daarbij voornamelijk gaat om de bevoegdheid verkeerstekens aan te brengen of te verwijderen en de bevoegdheid vrijstelling of ontheffing te verlenen ten aanzien van een met een verkeersteken aangegeven verbod of gebod. Gelet hierop behoort tot deze bevoegdheid niet het uitvoeren van een specifieke beheerstaak.
Omdat onder 6 tot de conclusie is gekomen dat de rechtbank terecht heeft aangesloten bij de beheerverdeling op grond van de Waterwet, is er verder geen aanleiding om in te gaan op de beroepsgronden die zijn gericht tegen de overwegingen ten overvloede van de rechtbank dat ook op grond van de Svw Rijkswaterstaat beheerder van het water ter plaatse is.
Slotconclusie en proceskosten
7. De conclusie is dat rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet de beheerder is van het achterste deel van de Marshaven in de zin van de Wrakkenwet. Het college was dus niet bevoegd om over te gaan tot opruiming van de wrakken.
8. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zutphen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zutphen een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Van Ravels w.g. Kuggeleijn-Jansen
Voorzitter griffier
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
545.
BIJLAGE
Wrakkenwet
Artikel 1
1. Vaartuigen, overblijfselen van vaartuigen en alle andere voorwerpen in openbare wateren gestrand, gezonken of aan den grond geraakt, of vastgeraakt op of in waterkeeringen of andere waterstaatswerken, kunnen door den beheerder van het water of dien van het waterstaatswerk worden opgeruimd, zonder dat deze door belanghebbenden bij het vaartuig, of het opgeruimde voorwerp dan wel de zaken aan boord van of in of op het voorwerp aansprakelijk kan worden gesteld voor door die opruiming aan hen toegebrachte schade.
[…]
Artikel 2
1. Van het besluit van de beheerder dat opruiming noodzakelijk is, wordt ter plaatse waar het vaartuig of ander op te ruime voorwerp zich bevindt of anders in de naaste omgeving daarvan mededeling gedaan, met herinnering aan het verbod in het tweede lid van dit artikel omschreven. Voorts wordt van dit besluit zo mogelijk mededeling gedaan aan de schipper of andere vertegenwoordiger van belanghebbenden.
[…]
Waterwet
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaand onder:
beheer: overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen;
beheerder: bevoegd bestuursorgaan van het overheidslichaam dat belast is met beheer;
[…]
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. […]
Waterbesluit
Artikel 3.1
1. Het beheer van oppervlaktewaterlichamen die zijn vermeld in bijlage II bij dit besluit berust bij het Rijk, met uitzondering van de onderdelen van beheer van bepaalde oppervlaktewaterlichamen die zijn gelegen buiten de desbetreffende bij ministeriële regeling vastgestelde beheergrenzen.
2. […]
3. […]
Waterregeling
Artikel 3.2
1. Het waterkwaliteitsbeheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze gelegen zijn binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage II bij deze regeling.
2. Het waterkwantiteitsbeheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze zijn gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage III bij deze regeling.
3. Het waterstaatkundig beheer van de in artikel 3.1 van het besluit bedoelde oppervlaktewaterlichamen en zijwateren daarvan berust bij het Rijk voor zover deze zijn gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage IV bij deze regeling.
Artikel 3.2a
Het waterstaatkundig beheer van rijkswateren berust, voor zover deze zijn gelegen binnen de grenzen als aangegeven op de kaart in bijlage IV bij deze regeling, bij het in de legenda bij de kaart genoemde niet tot het Rijk behorende overheidslichaam.
Bijlage IV
Scheepvaartverkeerswet
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij daarin anders is bepaald, verstaan onder:
a. […]
b. schip: elk vaartuig, met inbegrip van een vaartuig zonder waterverplaatsing en een watervliegtuig, dat feitelijk wordt gebruikt of geschikt is om te worden gebruikt als middel tot verplaatsing te water;
c. scheepvaartverkeer: verkeer van schepen en andere vaartuigen;
d. scheepvaartwegen: voor het openbaar scheepvaartverkeer openstaande binnenwateren en de Nederlandse territoriale zee, daaronder begrepen de daarin aanwezige waterstaatswerken;
e. tot en met v. […].
2. […]
3. […]
4. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder het beheer van een scheepvaartweg verstaan het waterstaatkundig beheer daarvan dan wel, in afwijking hiervan, het vaarwegbeheer van die scheepvaartweg indien het laatstbedoelde beheer afzonderlijk bij een openbaar lichaam berust.
5. […]
Artikel 2
1. Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen is dan wel zijn, tenzij daarin anders is bepaald, het bevoegd gezag:
a. indien het betreft een scheepvaartweg in beheer bij
1) het Rijk: Onze Minister;
2) een provincie: gedeputeerde staten;
3) een gemeente: burgemeester en wethouders;
4) […]
b. indien het betreft een scheepvaartweg die niet in beheer is bij enig openbaar lichaam: burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de scheepvaarweg is gelegen.
2. tot en met 5. […]