Uitspraak
201809937/1/A3.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 november 2018 in zaak nr. 18/3031 in het geding tussen:
[de vennootschap], gevestigd te [plaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2018 heeft het college onder voorschriften een omgevingsvergunning aan de vennootschap verleend.
Bij uitspraak van 6 november 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 april 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven, behoudens de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften 3.1.1 en 3.1.2. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De vennootschap heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L. Sieverink, advocaat te Den Haag, en de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. R.B.S. Link, advocaat te Wijchen, zijn verschenen. Aan de kant van het college is ook S. van Roosmalen verschenen.
Overwegingen
1. De vennootschap drijft aan de [locatie] een onderneming in de opslag, overslag en bewerking van afvalstoffen. Op 19 maart 2016 heeft de vennootschap met het oog op uitbreiding van de ondernemingsactiviteiten met puinbreken een omgevingsvergunning aangevraagd. Het gaat om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en voor het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en e, onderdeel 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Op 15 december 2017 heeft het college een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Op 22 december 2017 heeft het Landelijk Bureau Bibob een advies (hierna: het LBB-advies) uitgebracht, waarin is geconcludeerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob). Het gaat om strafbare feiten waarvan volgens het LBB het ernstige vermoeden bestaat dat zij zijn gepleegd door de vennootschap zelf, door twee rechtspersonen die deel uitmaken van het concern waartoe ook de vennootschap behoort en door [persoon], indirect leidinggevende, zeggenschap hebbende en vermogensverschaffer van de vennootschap. De strafbare feiten bestaan wat de vennootschap betreft uit handelen in strijd met vergunningvoorschriften, met de Wet milieubeheer en met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr). Wat de overige rechtspersonen en [persoon] betreft, bestaan de strafbare feiten alleen uit handelen in strijd met de Awr. Hierop heeft de vennootschap een zienswijze naar voren gebracht, waarin zij heeft uiteengezet dat zij naar aanleiding van het LBB-advies haar bedrijfsvoering heeft aangepast en zich geen nieuwe strafbare feiten hebben voorgedaan. Bij het besluit van 23 april 2018 heeft het college onder voorschriften een omgevingsvergunning verleend. Hierbij heeft het college een advies van 17 april 2018 van het Bureau Screening en BewakingsAanpak van de provincie betrokken, gebaseerd op het LBB-advies, waaruit het college heeft opgemaakt dat een mindere mate van gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob. Gelet hierop heeft het college twee voorschriften - 3.1.1 en 3.1.2 - aan de omgevingsvergunning verbonden.
Voorschrift 3.1.1 luidt: "Vergunninghouder mag niet in relatie staan tot ten opzichte van het advies van 22 december 2017 van het Landelijk Bureau Bibob nieuwe of voortdurende strafbare feiten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, Wet Bibob. Vergunninghouder staat in relatie tot strafbare feiten, in de gevallen genoemd in artikel 3, vierde lid, Wet Bibob. De aannemelijkheid dat voornoemde strafbare feiten zijn gepleegd zal in ieder geval kunnen blijken uit een bestuurlijke strafbeschikking milieu, een last onder bestuursdwang en/of een last onder dwangsom die is opgelegd wegens overtreding van een voorschrift van deze vergunning." Voorschrift 3.1.2 luidt: "Zodra vergunninghouder van een dergelijke relatie - als bedoeld in artikel 3, vierde lid, Wet Bibob - op de hoogte raakt, dient zij het college van Gedeputeerde Staten hierover onverwijld schriftelijk te informeren door een brief te sturen aan Omgevingsdienst Regio Nijmegen, Afdeling Handhaving, Postbus 1603, 6501 BP Nijmegen. In de brief moet in ieder geval het strafbare feit en de aard van de relatie worden omschreven."
2. Het college betoogt onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 wegens hun onbepaaldheid in strijd zijn met artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat de voorschriften voldoende bepaald zijn, gericht zijn op het wegnemen of beperken van een mindere mate van gevaar als bedoeld in die bepaling en iets toevoegen aan de bestaande wettelijke bevoegdheden om handhavend op te treden.
2.1. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob luidt: "Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om […] strafbare feiten te plegen."
Het derde lid luidt: "Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten."
Het vierde lid luidt: "De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan."
Het zevende lid luidt: "Voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar."
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onderdeel 2˚, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit […] het veranderen of veranderen van de werking […] van een inrichting of mijnbouwwerk[.]"
Artikel 2.20, eerste lid, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld."
Artikel 2.22, tweede lid, luidt: "Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd."
2.2. Uit artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob volgt dat de mate van gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, onder meer wordt vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de vergunning wordt aangevraagd dan wel is gegeven. De vaststelling van de mate van gevaar geschiedt dus onder meer aan de hand van gepleegde strafbare feiten, waardoor het gevaar wordt geconcretiseerd. Zo is de vaststelling door het college dat een mindere mate van gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, gebaseerd op de in het LBB-advies vermelde strafbare feiten. Bij de vaststelling dat sprake is van een mindere mate van gevaar is het mogelijk krachtens artikel 3, zevende lid, voorschriften aan de vergunning te verbinden die erop zijn gericht het gevaar weg te nemen of te beperken. Dergelijke voorschriften moeten op het te beperken of weg te nemen gevaar zijn toegespitst. De bepaling in voorschrift 3.1.1, dat de vergunninghouder niet in relatie mag staan tot ten opzichte van het LBB-advies nieuwe of voortdurende strafbare feiten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, is daarentegen niet beperkt tot het wegnemen of beperken van het gevaar, zoals dat is geconcretiseerd door de in het LBB-advies vermelde strafbare feiten. Zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, ziet deze algemeen geformuleerde bepaling ook op het wegnemen of beperken van gevaar dat verband houdt met willekeurig andere toekomstige strafbare feiten, zolang de vennootschap daarmee in relatie staat en wordt voldaan aan de vereisten van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b. Daarmee heeft het voorschrift het karakter van een algemene verbodsbepaling gekregen, terwijl het overeenkomstig de tekst en strekking van artikel 3, zevende lid, toegespitst zou moeten zijn op het te beperken of weg te nemen gevaar, gerelateerd aan de bevindingen in het LBB-advies. Dit voorschrift verdraagt zich dus niet met deze bepaling. Voorschrift 3.1.2 kan niet van dat voorschrift worden losgezien en verdraagt zich dus evenmin met die bepaling. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. Hetgeen het college overigens aanvoert, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden en behoeft daarom geen bespreking. Gelet op deze uitkomst komt de Afdeling evenmin toe aan beoordeling van het door de vennootschap in beroep naar voren gebrachte betoog dat voorschrift 3.1.2 in strijd met het nemo tenetur-beginsel is. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4. Het college moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [de vennootschap] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Gelderland een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
620.