Uitspraak
201902626/1/A1.
Datum uitspraak: 30 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Breda, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonende te Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 maart 2019 in zaak nr. 18/5041 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college de door [appellante] ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor het bouwen van een geitenstal op het perceel [locatie] te Breda (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 13 juli 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 3 april 2018 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 1 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [vennoot B], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.L.M. Tijhof, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] exploiteert een melkgeitenhouderij op het perceel. Zij heeft op 19 oktober 2016 een aanvraag ingediend voor de bouw van een nieuwe geitenstal. In het besluit van 3 april 2018 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat die volgens hem in strijd is met artikel 37, eerste lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2017 (hierna: VR 2017) waarin is bepaald dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geitenhouderijen door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van gebouwen voor het houden van geiten niet is toegestaan.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat in deze zaak de vraag centraal staat welk recht het college moest toepassen bij het nemen van het besluit op de aanvraag, waarbij van belang is of de aanvraag ten tijde van het indienen daarvan in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. De rechtbank heeft geconcludeerd dat dat het geval is en dat het recht moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van het besluit op de aanvraag dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar van dat besluit. De rechtbank heeft verder overwogen dat artikel 37 van Pro de VR 2017 op dat moment gold en een rechtstreekse werking had. Omdat tussen partijen niet in geschil is dat artikel 37, eerste lid, van de VR 2017 in de weg staat aan verlening van de vergunning heeft het college de aanvraag op goede gronden afgewezen, aldus de rechtbank.
Welk recht is van toepassing?
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag ten tijde van het indienen daarvan paste in het bestemmingsplan, omdat het bouwplan op dat moment kon worden vergund met toepassing van de in artikel 4.3, aanhef en onder f, van het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Het college had de aanvraag om die reden moeten toetsen aan het recht zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag. De rechtbank heeft dat niet onderkend, aldus [appellante]. Zij stelt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741), omdat die zaak niet vergelijkbaar is met de onderhavige kwestie.
2.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3882), terecht overwogen dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de beslissing op de aanvraag om een bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ex nunc geschiedt. Dit betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het moment waarop de aanvraag werd gedaan is derhalve niet bepalend. Aan een ten tijde van de indiening van een bouwaanvraag nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, of ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan of een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. De stelling van [appellante] dat de rechtbank in dit verband ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741, waarin deze overweging in andere bewoordingen ook is opgenomen wordt niet gevolgd. Daargelaten of de zaken onderling vergelijkbaar zijn, geldt dat de rechtbank terecht de hierboven aangehaalde jurisprudentie heeft toegepast. Of zij dat op de juiste wijze heeft gedaan, zal hierna onder 2.2. worden beoordeeld.
2.2. De aanvraag is ingediend op 19 oktober 2016. Op die datum gold het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Dat bestemmingsplan gold ook ten tijde van de besluiten van 3 april 2018 en 13 juli 2018, zij het dat in de loop van de tijd verschillende versies golden.
Ten tijde van de aanvraag stond artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder b, van de planregels in de weg aan realisering van het bouwplan, omdat in dat artikel is bepaald dat op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - landschapswaarden" uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de genoemde bestemming, met dien verstande dat niet gebouwd mag worden ten behoeve van een veehouderij. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan ten tijde van het indienen van de aanvraag niet in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Dat het bestemmingsplan volgens [appellante] op dat moment in artikel 4, lid 4.3, aanhef en onder f, van de planregels voorzag in een mogelijkheid om af te wijken van het bouwverbod uit artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder b, van de planregels, maakt dat niet anders. Ook als het standpunt van [appellante] juist is en het bestemmingsplan ten tijde van het indienen van de aanvraag een mogelijkheid bevatte om af te wijken van het bouwverbod ten behoeve van een veehouderij, laat dat onverlet dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat niet is voldaan aan de hiervoor in 2.1 bedoelde uitzondering en dat het recht moest worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de besluitvorming op de aanvraag.
Het betoog faalt.
De Verordening Ruimte Noord-Brabant 2017
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 37, eerste lid, van de VR 2017 een rechtstreekse werking heeft en in de weg staat aan verlening van de omgevingsvergunning. Zij voert aan dat de VR 2017 is vastgesteld na het indienen van de aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij komt dat de VR 2017 alleen van toepassing is als de omgevingsvergunning zou worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo, terwijl de omgevingsvergunning in dit geval kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º, van die wet, aldus [appellante]. Zij wijst verder op artikel 2, derde lid, van de VR 2017 waarin is opgenomen dat sprake is van een bestaand bouwperceel als de bestaande omvang en de bestaande gebruiksmogelijkheden toestaan dat een omgevingsvergunning wordt verleend zonder toepassing van een wijzigingsbevoegdheid. [appellante] stelt dat dat in haar geval niet aan de orde is.
3.1. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. […]"
Artikel 2.10 luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. […]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. […]"
Artikel 2 van Pro de VR 2017 luidt:
"1. Tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening anders is aangeven, wordt bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen:
a. […]
c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, ten derde van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
d. […].
3. Waar in deze verordening gesproken worden over een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, wordt daaronder verstaan:
a. datgene wat het geldende bestemmingsplan zonder toepassing van wijzigingsbevoegdheden toestaat, met inbegrip van datgene wat nadien wordt toegestaan op grond van:
I. een uitwerking van het geldend bestemmingsplan, mits dat niet ouder is dan tien jaar, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de wet; of
II. Een besluit van het gemeentebestuur als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter.
b. datgene waarvan vaststaat dat handhaving wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is."
Artikel 37 heeft Pro de titel "Geitenhouderijen (rechtstreekse werking) en luidt:
"1. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.4, vijfde lid, en artikel 7.4, vijfde lid, geldt dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geitenhouderijen door het oprichten van gebouwen of door het in gebruik nemen van gebouwen voor het houden van geiten niet is toegestaan.
2. […]."
3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 37 van Pro de VR 2017 een rechtstreeks werkende regel is als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Dat betekent dat de aanvraag door het college niet alleen aan het bestemmingsplan, maar ook aan dit rechtstreeks werkende artikel uit de VR 2017 moet worden getoetst. Dat in artikel 2, eerste lid, van de VR 2017 is opgenomen dat onder bestemmingsplan tevens wordt begrepen het geval van een omgevingsvergunning waarin artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, ten derde, toepassing vindt en het in dit geval niet om een dergelijke afwijkingsvergunning zou gaan, leidt er niet toe dat artikel 37 van Pro de VR 2017 in deze zaak niet van toepassing is. Het in dat artikel opgenomen verbod werkt in alle gevallen rechtstreeks. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] erop gewezen dat het college bij een aanpassing van het bestemmingsplan van maart 2018 niet artikel 37 van Pro de VR 2017 heeft opgenomen in het bestemmingsplan, terwijl dat artikel op dat moment al wel gold. Volgens haar kan het college haar om die reden niet tegenwerpen dat de aanvraag in strijd is met artikel 37. Anders dan [appellante] betoogt, brengt de omstandigheid dat het college bij de wijziging van het bestemmingsplan niet artikel 37 van Pro de VR 2017 rechtstreeks in de planregels heeft opgenomen niet met zich dat de rechtstreekse werking van dat artikel in dit geval is komen te vervallen.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat artikel 2.10, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd wegens strijd met artikel 37 van Pro de VR 2017. Dat de strijd met het bestemmingsplan volgens [appellante] vanwege de in bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid niet in de weg hoeft te staan aan de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, maakt dat niet anders, omdat dat de strijd met artikel 37 van Pro de VR 2017 niet wegneemt. Dat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van artikel 37 van Pro de VR 2017 leidt evenmin tot het door [appellante] beoogde doel. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, moet niet het recht zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, maar het recht zoals dat gold op het moment van de besluitvorming worden toegepast. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 37 van Pro de VR 2017, dat in werking is getreden op 15 juli 2017, op dat moment van toepassing was.
Het betoog faalt.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
724.