Uitspraak
201802226/1/A3.
Datum uitspraak: 9 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Grathem, gemeente Leudal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 februari 2018 in zaak nr. 16/2201 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) afgewezen.
Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en [belanghebbende] hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, het college, vertegenwoordigd door E. Barentsen, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Deurne, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van het rapport dat betrekking heeft op een jegens [belanghebbende] uitgevoerd integriteitsonderzoek. [belanghebbende] is ambtenaar bij de gemeente Leudal. Hij en [appellant] zijn buren. Het college heeft de afwijzing van het verzoek in bezwaar gehandhaafd met als motivering dat het integriteitsonderzoek zich primair heeft gericht op de beoordeling of sprake is geweest van vermeend plichtsverzuim van de betrokken ambtenaar, [belanghebbende], en dat het belang om zijn persoonlijke levenssfeer te beschermen in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van overheidsinformatie in bestuurlijke aangelegenheden. De rechtbank heeft het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Wob-verzoek
2. Artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob luidt als volgt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan; […]"
Artikel 3 van Pro de Wob luidt als volgt:
"1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[…]"
2.1. Voor zover het college eerst in zijn schriftelijke uiteenzetting betoogt dat de Wob niet van toepassing is omdat [appellant] volgens het college geen openbaarmaking voor een ieder heeft beoogd maar slechts duidelijkheid wil verkrijgen ten behoeve van zijn eigen situatie en procedures, faalt dat betoog. [appellant] heeft gevraagd een kopie te ontvangen van een "Feitenonderzoek vermeende integriteitskwestie [belanghebbende]". Vervolgens heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de weigering om aan dit verzoek in het kader van de Wob tegemoet te komen, waarbij hij betoogt dat het rapport een openbaar karakter heeft. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het verzoek van [appellant] geen verzoek op grond van de Wob is. Hetgeen het college daartegen heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. De enkele omstandigheid dat [appellant], zoals het college stelt, de verzochte informatie mogelijk wenst te gebruiken in een toekomstige procedure, staat niet aan toepassing van de Wob in de weg.
2.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het Wob-verzoek, anders dan [belanghebbende] in zijn schriftelijke uiteenzetting betoogt, betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid. Daarbij wijst de Afdeling op hetgeen zij eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 21 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH0453. Het begrip "bestuurlijk" in artikel 3 van Pro de Wob ziet, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult.
Beoordeling gronden
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende] zich verzet tegen openbaarmaking van het rapport, zelfs in geanonimiseerde vorm. Daartoe voert hij aan dat het rapport verder reikt dan alleen het integriteitsonderzoek jegens [belanghebbende]. De onderzoekers hebben in een interview met [appellant] gezegd dat ook het handelen van de gemeente in deze kwestie onder de loep wordt genomen. Daarom is volgens [appellant] het belang van een goede en democratische bestuursvoering in het geding. Door het rapport niet openbaar te maken, blijven er vragen en ernstige twijfels bestaan over de integriteit en onkreukbaarheid van de gemeente. Het belang van openbaarmaking had daarom zwaarder moeten wegen dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende], aldus [appellant].
Voorts betoogt [appellant] dat, voorzover het rapport uitsluitend betrekking heeft op de integriteit van [belanghebbende], de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een kenbare afweging heeft gemaakt tussen enerzijds het belang van openbaarmaking en anderzijds het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Volgens [appellant] is onvoldoende gemotiveerd waarom het laatste belang zwaarder weegt. De integriteitskwestie met betrekking tot [belanghebbende] is onderdeel van een groter probleem ten aanzien van de integriteit en de onkreukbaarheid van de gemeente Leudal. Daarom acht [appellant] een volledige openbaarmaking van de resultaten van het onderzoek noodzakelijk en wenselijk.
4. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob luidt:
"2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […]"
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3114, kan, waar het gaat om het beroepshalve functioneren van ambtenaren, het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staan.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8748, is bij openbaarmaking van documenten die zien op het persoonlijk functioneren van een ambtenaar met betrekking tot diens functie, de bescherming van diens persoonlijke levenssfeer in het geding.
4.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van het door het college overgelegde document overweegt de Afdeling als volgt.
Het rapport heeft deels betrekking op de integriteit van een met naam genoemde gemeenteambtenaar en ziet in zoverre op diens persoonlijk functioneren met betrekking tot zijn functie. De Afdeling is van oordeel dat openbaarmaking van het rapport in zoverre de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaar raakt. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende] in de weg staat aan openbaarmaking van het rapport in zoverre, omdat openbaarmaking van die informatie kan leiden tot persoonlijke schade voor [belanghebbende]. Het college heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet voldoende kan worden beschermd door het anonimiseren van de informatie. Daarbij is niet alleen van belang dat de identiteit van de betrokken ambtenaar reeds bekend is bij [appellant], maar evenzeer dat deze ook voor anderen gemakkelijk uit de informatie is te herleiden.
4.2. Het betoog faalt in zoverre.
5. [appellant] betoogt dat het rapport verder reikt dan alleen het integriteitsonderzoek jegens [belanghebbende] en ook het handelen van de gemeente betreft. Daartegenover stelt het college dat het zeker zo kan zijn dat in het licht van het onderhavige onderzoek zaken naar voren zijn gekomen die kanttekeningen kunnen zetten bij ander handelen binnen de gemeente, maar dat dit geen aspecten zijn die in het onderzoeksrapport zijn opgenomen.
5.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van het door het college overgelegde document overweegt de Afdeling dat paragrafen 1, 3, 4.1, 4.3 en 4.4 niet uitsluitend betrekking hebben op de integriteit van een met naam genoemde gemeenteambtenaar. De openbaarmaking van het rapport mocht daarom niet integraal worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Dat de bevindingen en de uit het rapport voortkomende aanbevelingen en afspraken mondeling aan [appellant] zijn medegedeeld, maakt niet dat geen belang bestaat bij openbaarmaking van de desbetreffende paragrafen van het rapport.
5.2. Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 juli 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover het college daarin de weigering om paragrafen 1, 3, 4.1, 4.3 en 4.4 van het rapport op grond van de Wob openbaar te maken, heeft gehandhaafd. Het college dient in zoverre opnieuw op het door [appellant] tegen het besluit van het college van 26 maart 2015 gemaakte bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het college dient per onderdeel van de hiervoor vermelde paragrafen te beoordelen of het geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt moet worden. Als het college ervoor kiest een onderdeel van het document te weigeren, dan dient deze weigering te zijn voorzien van een toereikende motivering. Daarbij dient het college tevens in aanmerking te nemen dat om de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen te beschermen en tegelijkertijd recht te doen aan het uitgangspunt van de Wob inzake openbaarheid, de mogelijkheid bestaat om de paragrafen openbaar te maken met weglaten van persoonlijke gegevens.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 februari 2018 in zaak nr. 16/2201;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leudal van 26 juli 2016, kenmerk 2015-Bezwaar/2057, voor zover het college daarin de weigering om paragrafen 1, 3, 4.1, 4.3 en 4.4 van het rapport op grond van de Wob openbaar te maken, heeft gehandhaafd;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellant A] en [appellante B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Borman w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2019
587.