Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/1843
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[Eiseres A] , uit [plaats B] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Meerkerk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel
(gemachtigden: F. van Tussenbroek en D.H.M. de Rouw).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het college heeft dit Wob-verzoek met het besluit van 8 september 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 februari 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.1.
Het college heeft de informatie waarop het Wob-verzoek betrekking heeft aan de rechtbank gezonden met de mededeling dat alleen de rechtbank kennis mag nemen van de informatie. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres haar gemachtigde en [C] en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het Wob-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.De afwijzing van het Wob-verzoek kan geen stand houden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De afwijzing van het Wob-verzoek kan geen stand houden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De totstandkoming van het bestreden besluit
4. Op 15 juli 2020 heeft eiseres verzocht om alle integriteitstoetsen uitgevoerd door organisatiebureau Berenschot betreffende wethouder, voorheen raadslid, de heer [F] uit [plaats E] . Zij vermeldt daarbij dat het gaat om inzage in alle passages – alle rapporten sinds de heer [F] verbonden is aan de gemeente Maasdriel – die betrekking hebben op zijn belang bij zijn verzoek en de daarvoor lopende procedure(s) gericht op het verkrijgen van een bouwmogelijkheid voor een woning op het perceel naast [adres D] in [plaats E] (wat [F] heeft gemeld, wat Berenschot heeft geadviseerd aan [F] en wat Berenschot heeft gerapporteerd aan de burgemeester).
4.1.
Het college weigert de openbaarmaking van bovengenoemd document met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Het college stelt dat het opgevraagde onderzoeksrapport zich richt op de integriteit van de kandidaat-wethouder en heeft uitsluitend betrekking op privégegevens. Door dit onderzoeksrapport niet te openbaren voorkomt het college dat [F] in zijn privacy wordt geschaad. Bovendien kan het onderzoeksrapport niet achteraf geopenbaard worden, omdat [F] daar geen rekening mee heeft kunnen houden bij het stellen van zijn kandidatuur.
4.2.
In het besluit op bezwaar stelt het college zich verder op het standpunt dat het onderzoeksrapport van Berenschot een persoonlijk advies aan de burgemeester is dat bedoeld is voor intern beraad. Daarom weigert het college de verstrekking ook op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Heeft het college het Wob-verzoek te beperkt geïnterpreteerd?
5. Eiseres voert aan dat het college ten onrechte stelt dat sprake zou zijn geweest van een tussentijdse uitbereiding van het verzoek om informatie. Eiseres betoogt dat tijdens de hoorzitting van 1 december 2020 is toegelicht dat haar verzoek om informatie niet alleen het laatste onderzoeksrapport inzake de integriteit betreft, maar dat met name ook inzage in de daaraan voorafgaande conceptversies alsmede de daarover gevoerde interne en externe correspondentie van belang zijn met het oog op het publiek belang van het inzichtelijk worden van de besluitvorming en de uitvoering van het beleid. Volgens eiseres kan uit de conceptversies van het onderzoeksrapport worden beoordeeld wat de werkelijke integriteitsrisico’s zijn en ook of door alle betrokkenen wel of niet integer is gehandeld.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak [1] wordt de reikwijdte van een Wob-verzoek bepaald door de inhoud van het verzoek zelf. Hierbij is niet beslissend of het document behoort tot de bestuurlijke aangelegenheid waarop het verzoek ziet. Bij de bepaling van de reikwijdte van het verzoek worden de gebruikte bewoordingen en de context waarin het verzoek wordt gedaan betrokken. In bezwaar mag het verzoek om informatie te verstrekken nader worden ingevuld c.q. verduidelijkt. Maar uitbreiding of aanvulling van een Wob-verzoek in de bezwaarfase verdraagt zich niet met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Wob-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft.
5.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat organisatiebureau Berenschot in het kader van de integriteit één onderzoek heeft uitgevoerd, namelijk een risicoanalyse integriteit ter voorbereiding van de benoeming van wethouders in 2018. Dat onderzoek heeft het onderzoeksrapport “Integriteitstoets kandidaat wethouders” opgeleverd, welke in deze procedure voorligt.
5.3.
De beroepsgrond slaagt niet. Uit de door eiseres gebruikte formulering en de context van het Wob-verzoek volgt niet dat het verzoek ook zag op openbaarmaking van de conceptversies en de daarover gevoerde correspondenties. Zoals onder 5.1 is weergegeven verdraagt uitbereiding of aanvulling van een Wob-verzoek in de bezwaarfase (of beroep) zich niet met het wettelijk stelsel. Dit betekent dat het college de reikwijdte van het Wob-verzoek mocht beperken tot een verzoek om inzage in het onderzoeksrapport van organisatiebureau Berenschot.
Is het besluit onzorgvuldig genomen dan wel onvoldoende gemotiveerd?
6. Eiseres voert aan dat het college het primaire en het bestreden besluit onzorgvuldig heeft genomen dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd.
6.1.
In de eerste plaats betoogt eiseres dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of [F] instemt met openbaarmaking van het onderzoeksrapport.
6.1.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 10, derde lid, van de Wob is bepaald dat het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Uit dit artikel volgt geen verplichting voor een bestuursorgaan om derden uit eigen beweging te vragen of zij instemmen met openbaarmaking. Ook in de Memorie van Toelichting bestaat daarvoor geen aanknopingspunt.
6.2.
Zij betoogt ook dat het primaire besluit onzorgvuldig is voorbereid omdat de behandelend ambtenaar zelf niet de beschikking heeft gehad over het onderzoeksrapport.
6.2.1.
Deze beroepsgrond slaagt wel. Het college heeft het onderzoeksrapport integraal geweigerd gelet op de aard en strekking van het vertrouwelijk onderzoek. Dat miskent echter dat beoordeeld moet worden of de weigeringsgronden van toepassing zijn op het volledige onderzoeksrapport. Zoals hierna blijkt, zijn de weigeringsgronden echter niet op het gehele onderzoeksrapport van toepassing. De behandelend ambtenaar had dat kunnen onderkennen als hij het rapport wel had ingezien.
6.3.
Zij betoogt verder dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering, omdat het college volgens haar voorbij gaat aan de conclusies van de commissie bezwaarschriften.
6.3.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De commissie bezwaarschriften heeft het college geadviseerd om – met inachtneming van haar overwegingen – te onderzoeken of niet alsnog aan het Wob-verzoek van eiseres tegemoet moet worden gekomen. Het college heeft dit advies betrokken bij de volledige heroverweging en besloten de afwijzing van het Wob-verzoek om verstrekking van het onderzoeksrapport met een aanvulling van de weigeringsgronden in stand te laten. Daarmee heeft het college in voldoende mate deugdelijk gemotiveerd waarom zij is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie.
Mocht het college openbaarmaking weigeren op grond van persoonlijke beleidsopvattingen?
7. Eiseres voert aan dat er sprake is van strijd met de goede procesorde, omdat het college pas in de beslissing op het bezwaar de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft toegevoegd aan de afwijzing. Daarnaast voert eiseres aan dat haar verzoek om informatie slechts ziet op het openbaar maken van de passages uit het onderzoeksrapport die zien op het belang van de heer [F] bij het perceel [adres D] in [plaats E] .
7.1.
Uit vaste rechtspraak [2] volgt dat het college op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb gehouden is in bezwaar een volledige heroverweging uit te voeren. Dit betekent dat het college nieuwe feiten en omstandigheden bij haar beoordeling moet betrekken en argumenten kan hanteren die niet eerder in de procedure zijn ingeroepen. Door het hanteren van een niet eerder in de procedure ingeroepen weigeringsgrond treedt het college niet buiten de grenzen die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar. Het college mocht daarom in het bestreden besluit een nieuwe weigeringsgrond, namelijk artikel 11, eerste lid, van de Wob, hanteren.
7.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook financiële, juridische en communicatieve stukken kunnen zijn bestemd voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen als de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. [3]
7.3.
Organisatiebureau Berenschot heeft het onderzoeksrapport opgesteld in kader van de besluitvorming over het aanstellen van onder meer [F] als wethouder. Het gaat hier dus om een door een externe derde opgemaakt rapport dat (enkel) ten behoeve van de besluitvorming is opgemaakt. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat het rapport is opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
7.4.
Vervolgens is de vraag of het onderzoek integraal kan worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Onder een persoonlijke beleidsopvatting wordt verder verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Als die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die al openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt.
7.5.
Het college heeft op de zitting toegelicht dat het onderzoek aanbevelingen en conclusies van organisatiebureau Berenschot bevat die betrekking hebben op de benoeming en de positie van [F] als wethouder. Dat zijn persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover het gaat om de in hethet rapport opgenomen aanbevelingen en conclusies heeft het college openbaarmaking hiervan terecht geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voor zover het gaat om feitelijke gegevens en informatie die door de heer [F] is gegeven kan openbaarmaking daarvan niet op deze grond worden geweigerd.
7.6.
Deze weigeringsgrond ziet dus niet op het gehele rapport. Daarom beoordeelt de rechtbank hieronder ook of het college openbaarmaking van het onderzoeksrapport mocht weigeren op grond van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Mocht het college openbaarmaking weigeren op grond van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer?
8. Eiseres wenst over het onderzoeksrapport te beschikken omdat naar haar mening op deze manier verduidelijkt wordt of [F] bij zijn aantreden melding heeft gemaakt van de lopende procedure ten behoeve van de door hem gewenste bouwmogelijkheid en of de burgemeester in het kader van het integriteitsbeleid daarvan op de hoogte is gesteld. Het belang van een integer en transparant bestuur is een zwaarwegend zo niet essentieel belang. Eiseres betoogt dat de persoonlijke levenssfeer van de heer [F] kan worden geëerbiedigd door de tekst van het onderzoeksrapport zwart te maken voor alle passages die geen betrekking hebben op zijn persoonlijk belang bij de genoemde grenswijziging van het bestemmingsplan. Daarmee heeft het verzoek om informatie dus alleen betrekking op de passages uit het onderzoeksrapport die zien op het belang van de heer [F] bij het perceel [adres D] in [plaats E] . Volgens eiseres was dit belang op het moment van het verzoek een openbaar bekend privébelang. Ter onderbouwing van het voorgaande is op de zitting verwezen naar twee uitspraken van andere rechtbanken. [4]
8.1.
Een weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob vergt een belangenafweging. Daarbij wordt het belang bij openbaarmaking voorondersteld. Volgens vaste rechtspraak kan, waar het gaat om het beroepshalve functioneren van een persoon, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. [5]
8.2.
Een wethouder is een figuur die uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid treedt. Dit betekent dat als uitgangspunt heeft te gelden dat slechts in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
8.3.
Volgens vaste rechtspraak moet een bestuursorgaan in beginsel per document of (zelfstandig) onderdeel daarvan motiveren op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. [6] Voor gegevens waarbij zich het belang van de persoonlijke levenssfeer niet voordoet, geldt dat deze gegevens alleen geheim gehouden kunnen worden als die gegevens niet kunnen worden gescheiden van gegevens ten aanzien waarvan zich het belang van de persoonlijke levenssfeer wel voordoet. [7]
8.4.
Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de verslagen, ziet de rechtbank in de mogelijke gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer van [F] beletsel voor openbaarmaking. Dat in het onderzoeksrapport niet alleen met maar ook over [F] wordt gesproken is zonneklaar. Dat raakt (ook) de persoonlijke levenssfeer van [F] . Het onderzoek ziet op een risicoanalyse van mogelijke kwetsbaarheden bij het benoemen tot wethouder.
Verder bevat het onderzoek persoonlijke informatie over [F] , zoals bijvoorbeeld namen, betrekkingen, financiële posities en gegevens over relaties. De rechtbank is van oordeel dat het college voor wat betreft de passages die zien op deze persoonlijke informatie, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [F] en deze relaties zwaarder weegt dan het belang van de openbaarheid. Daarvoor is van belang dat [F] ervan uit mocht gaan dat de onderzoeken op basis van vertrouwelijkheid plaatsvonden. De onderzoeken bevatten veel persoonlijke informatie over hem. Het anonimiseren van de stukken biedt geen oplossing, omdat het integriteitsonderzoek alleen op hem ziet en de persoonlijke informatie dus direct aan hem is gerelateerd. Het college heeft daarom de openbaarmaking van de volgende passages terecht geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e: Pagina 16, 17 en 18 onder het kopje “5. Bevindingen inzake de heer [F] ”.
8.5.
De verwijzing van eiseres naar uitspraken treft geen doel, omdat anders dan in dit geval het in die zaken ging om een integriteitsonderzoek naar aanleiding van een incidentmelding.
8.6.
Het rapport bevat echter meer dan de bevindingen inzake de heer [F] . Het verzoek richt zich niet op de bevindingen over de andere kandidaat-wethouders. Die onderdelen hoefde het college dus niet openbaar te maken. Dat geldt niet voor enkele andere onderdelen van het rapport waartegen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer zich niet tegen openbaarmaking verzet. Het gaat om de volgende passages:
-pagina 1 (het voorblad);
-pagina 4 (de inhoudsopgave);
-pagina 4, onder het kopje “1. Onderzoeksopzet” tot en met het kopje “Reikwijdte van het onderzoek”.
-de bijgevoegde memo.
8.7.
Het college heeft niet toegelicht waarom deze onderdelen niet openbaar gemaakt worden. Dit is in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, waarin het motiveringsbeginsel voor beslissingen op bezwaar is neergelegd.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op wat onder 8.7 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12 van de Awb. Dit betekent dat de integrale weigering van openbaarmaking van het rapport door het college geen stand kan houden. Het college zal moeten onderzoeken en motiveren of de passages zoals genoemd onder 8.6 alsnog openbaar kunnen worden gemaakt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het college zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759 met een wegingsfactor 1).
De overige door eiseres genoemde kosten, te weten de reis-en verblijfkosten en de verletkosten, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Deze komen alleen voor vergoeding in aanmerking als deze kosten voor de zitting zijn gemaakt door eiseres zelf. De kosten gemaakt voor de voorbereidingskosten met de advocaat komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking. Eiseres is zelf niet op zitting verschenen. Zij heeft dus geen reis- en verblijfkosten en geen verletkosten gemaakt voor de zitting.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het door eiseres betaalde griffierecht van € 181 te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Rashid, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2022
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1, aanhef en onder a:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a.document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
[..]
Artikel 3, eerste lid:
Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Artikel 10, tweede lid:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…].