Uitspraak
201900727/1/A1.
Datum uitspraak: 29 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Waterschap Vallei en Veluwe, gevestigd in Apeldoorn,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college het waterschap gelast om de gevolgen van de verontreiniging die is ontstaan door het gebruiken van grond voor het verbreden en verstevigen van de Westdijk in Bunschoten ongedaan te maken.
Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college het door het waterschap hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college de bij besluit van 19 december 2018 gestelde begunstigingstermijnen verlengd.
Het waterschap heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 19 december 2018 en 5 februari 2019.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het waterschap en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar het waterschap, vertegenwoordigd door mr. B. de Haan, advocaat in Arnhem, drs. E.B.J. Klerks en ing. C.A.T. Egging, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, J. Stijger, R. den Hartog en C. Brunell, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijke bepalingen
1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Het waterschap heeft in 2016 thermisch gereinigde grond (hierna: TGG) gebruikt om de Westdijk in Bunschoten te verbreden en verstevigen. Naar aanleiding van klachten over kwaliteitsverslechtering van het oppervlaktewater zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd en is het college tot de conclusie gekomen dat de bodem en het grondwater zijn verontreinigd.
Het college stelt zich op het standpunt dat het waterschap heeft gehandeld in strijd met artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb), waarin de verplichting is opgenomen om de gevolgen van een verontreiniging van de bodem zoveel mogelijk te voorkomen, beperken en ongedaan te maken. Onder "bodem" als bedoeld in dit artikel valt ook het grondwater. Het college heeft bij besluit van 14 november 2017 het waterschap gelast om op grond van artikel 27 van Pro de Wbb voor 1 maart 2018 een plan van aanpak aan het college over te leggen, waarin staat welke maatregelen het waterschap neemt om de overtreding ongedaan te maken, zodat na goedkeuring van het college op 1 april 2018 met de sanering gestart kan worden. De maatregelen dienen in te houden dat de bodem (inclusief het grondwater) ter plaatse van de toegepaste TGG aan de Westdijk in de oorspronkelijke staat wordt hersteld en dat verdere aantasting van de bodem (inclusief het grondwater) door de grootschalige bodemtoepassing (hierna: GBT) wordt voorkomen. De uitvoering van deze maatregelen dient uiterlijk 1 november 2018 gereed te zijn.
Bij het besluit op bezwaar van 19 december 2018 heeft het college, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft tevens de opgelegde last enigszins aangepast. In het besluit op bezwaar wordt het waterschap gelast om, vanwege overtreding van artikel 13 van Pro de Wbb, subsidiair artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, op grond van artikel 27 van Pro de Wbb (als de subsidiaire grondslag van toepassing is, zonder verwijzing naar artikel 27 van Pro de Wbb) uiterlijk op 1 maart 2019 een plan van aanpak aan gedeputeerde staten van de provincie Utrecht over te leggen waarin staat welke maatregelen het waterschap neemt om de overtreding ongedaan te maken zodat, na goedkeuring (bij toepasselijkheid van de subsidiaire grondslag: beoordeling) door gedeputeerde staten op 1 april 2018 (lees: 2019), met de sanering gestart kan worden. Deze maatregelen dienen in te houden dat de bodem (inclusief grondwater) ter plaatse van de toegepaste TGG aan de Westdijk te Bunschoten in de oorspronkelijk staat wordt hersteld en dat verdere aantasting van de bodem (inclusief grondwater) door de TGG wordt voorkomen. Uit het onderzoek van B-ware en het onderzoek van RoyalHaskoningDHV kan worden opgemaakt welke achtergrondwaarden bij het herstel van de bodem (het brengen van de bodem in de oorspronkelijke toestand) moeten worden gehanteerd. Dit moet in het hiervoor bedoelde plan van aanpak worden verwerkt. Het waterschap dient uiterlijk 1 november 2019 gereed te zijn met de uitvoering van de in het plan van aanpak opgenomen maatregelen.
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college de begunstigingstermijnen met 1 jaar verlengd. Het waterschap dient voor 1 maart 2020 het plan van aanpak te hebben ingediend en voor 1 november 2020 klaar te zijn met het uitvoeren van de maatregelen. Dit besluit maakt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), van rechtswege onderdeel uit van deze procedure.
3. De Afdeling zal eerst het beroep tegen het besluit van 19 december 2018 behandelen en daarna het beroep tegen het besluit van 5 februari 2019.
Besluit van 19 december 2018
Is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen?
4. Het waterschap betoogt dat het besluit van 19 december 2018 vernietigd moet worden, omdat het besluit op bezwaar onzorgvuldig tot stand is gekomen. Er is advies uitgebracht door een bezwaarschriftencommissie en door het adviesbureau Milieu Juridisch Advies Van Rens. Het waterschap voert aan dat het college bij het besluit niet laatstgenoemd advies had mogen betrekken, maar inhoudelijk had moeten aansluiten bij het advies van de bezwaarschriftencommissie. Als het college wel het advies van Milieu Juridisch Advies Van Rens bij zijn besluit mocht betrekken, had het college volgens het waterschap dit advies eerst aan het waterschap moeten voorleggen, zodat het daarop kon reageren.
4.1. Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 7:13 van Pro de Awb een commissie instellen die ten behoeve van het besluit op bezwaar advies uitbrengt. Als een dergelijke commissie is ingesteld, is het bestuursorgaan verplicht daaraan advies te vragen. Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb mag het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar gemotiveerd van het advies van de bezwaarschriftencommissie afwijken.
Het staat een bestuursorgaan vrij om in het kader van de heroverweging ook andere, nieuwe stukken aan zijn besluit ten grondslag te leggen. Indien die stukken feiten of omstandigheden bevatten die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, moet dit wel op grond van artikel 7:9 van Pro de Awb aan belanghebbenden worden meegedeeld en moeten zij in de gelegenheid worden gesteld daarover te worden gehoord.
4.2. Met de Verordening commissie bezwaarschriften gemeente Bunschoten heeft het college een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb ingesteld. Het college heeft het bezwaarschrift van het waterschap aan die commissie voor advies voorgelegd. De bezwaarschriftencommissie heeft op 29 mei 2018 advies uitgebracht. Dit advies zag alleen op de vraag of artikel 13 van Pro de Wbb is overtreden. Omdat de bezwaarschriftencommissie zich op het standpunt stelde dat het college niet goed had onderzocht of artikel 13 van Pro de Wbb wel van toepassing is, is de bezwaarschriftencommissie niet toegekomen aan een behandeling van de overige gronden. Om ook over die gronden een advies te krijgen, heeft het college Milieu Juridisch Advies Van Rens gevraagd om ook advies uit te brengen. Vervolgens heeft het college het besluit op bezwaar genomen, waarin, mede gebruikmakend van het advies van Milieu Juridisch Advies Van Rens van 11 september 2018, gemotiveerd van het advies van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken. Dat van het advies van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken, is op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb toegestaan. Het college had echter wel het waterschap in de gelegenheid moeten stellen om over het advies van Milieu Juridisch Advies Van Rens te worden gehoord, aangezien dit advies van aanmerkelijk belang is geweest voor het besluit op bewaar van 19 december 2018. Nu dat niet is gebeurd, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
5. Het beroep tegen het besluit van 19 december 2018 is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd. Nu het waterschap echter bij de Afdeling heeft kunnen ingaan op het advies, ziet de Afdeling aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Om die reden zullen ook de andere gronden van het waterschap tegen het besluit van 19 december 2018 worden behandeld.
Mocht het college een subsidiaire overtreding aan het besluit ten grondslag leggen?
6. Het waterschap betoogt dat het college niet subsidiair overtreding van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer aan de last onder dwangsom ten grondslag had mogen leggen, omdat een subsidiaire grondslag niet is toegestaan.
6.1. Het besluit komt er in feite op neer dat het college zich op het standpunt stelt dat het waterschap zowel artikel 13 van Pro de Wbb als artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft overtreden. De last moet dan ook zo worden opgevat, dat overtreding van beide artikelen daaraan ten grondslag ligt, hetgeen toelaatbaar en niet ongebruikelijk is in het omgevingsrecht.
Het betoog faalt.
Mocht het college de last in het besluit op bezwaar wijzigen?
7. Het waterschap betoogt verder dat bij het besluit op bezwaar de last niet had mogen worden gewijzigd. Het waterschap wijst erop dat het college de term ‘GBT’ heeft vervangen door ‘TGG’, wat volgens het waterschap ten onrechte suggereert dat er geen sprake was van GBT. Verder had het college niet aan de last mogen toevoegen dat de bodem gesaneerd moet worden tot aan de achtergrondwaarden. Ten slotte heeft het wijzigen van de last in die zin dat het plan van aanpak niet meer bij het college maar bij gedeputeerde staten moet worden ingediend, volgens het waterschap als onwenselijk gevolg dat het voor het halen van de begunstigingstermijn afhankelijk is van de medewerking van een ander bestuursorgaan.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1855, brengen de systematiek en uitgangpunten van de Awb over het beslissen op een bezwaarschrift met zich dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging op recht- en doelmatigheid de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Het college mocht dan ook in bezwaar de last concretiseren door te verduidelijken dat de bodem in de oude toestand hersteld is als er is gesaneerd tot de achtergrondwaarden. Verder is bij het primaire besluit ten onrechte de term ‘GBT’ gebruikt in plaats van ‘TGG’ en is per abuis het verkeerde bestuursorgaan aangewezen voor de beoordeling van de te treffen maatregelen. Op grond van artikel 27 van Pro de Wbb gebeurt de beoordeling van de te treffen maatregelen namelijk niet door het college maar door gedeputeerde staten. Dit is geen verzwaring van de last, omdat het waterschap op grond van artikel 27 van Pro de Wbb sowieso al verplicht is om de maatregelen aan gedeputeerde staten voor te leggen. Voor zover het waterschap aanvoert dat dit de mogelijkheid om te voldoen aan de begunstigingstermijn negatief beïnvloedt, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hierover overweegt in overweging 16.1.
Aangezien de gewijzigde last is gebaseerd op dezelfde feitelijke omstandigheden als de in het primaire besluit opgenomen last, mocht het college voornoemde fouten in bezwaar herstellen.
Het betoog faalt.
Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
8. Het waterschap betoogt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het waterschap de artikelen 13 en 27 van de Wbb en artikel 1.1a van de Wet milieubeheer niet heeft overtreden. Het waterschap voert aan dat artikel 13 van Pro de Wbb niet van toepassing is, omdat het verbreden en verstevigen van de dijk niet onder een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb valt, maar moet worden aangemerkt als het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a van de Wbb. Verder voert het waterschap aan dat het niet wist dat de TGG verontreinigd was en dat het alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om de verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.
8.1. In het besluit op bezwaar van 19 december 2018 staat dat een last onder dwangsom wordt opgelegd omdat het waterschap artikel 13 van Pro de Wbb, subsidiair artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, heeft overtreden. Anders dan het waterschap meent, heeft het college overtreding van artikel 27 van Pro de Wbb niet aan de last ten grondslag gelegd. Of het waterschap al dan niet artikel 27 van Pro de Wbb heeft overtreden, is voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar dan ook niet van belang.
8.2. Over het betoog dat artikel 13 van Pro de Wbb niet is overtreden, overweegt de Afdeling als volgt.
8.2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat er een verontreiniging is opgetreden en dat dit het gevolg is van het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG door het waterschap. Voor zover het waterschap betoogt dat alleen het oppervlaktewater en het grondwater zijn verontreinigd en niet ook de bodem, overweegt de Afdeling dat uit het rapport "Effecten van het gebruik van thermisch gereinigde grond als dijkversteviging. Een effectstudie aan omgevingseffecten en veenafbraak." van B-ware van 13 juli 2017 volgt dat de TGG de bodem verontreinigt. Het waterschap heeft geen redenen aangevoerd waarom deze conclusie niet klopt. Verder overweegt de Afdeling dat artikel 13 van Pro de Wbb niet ziet op oppervlaktewater en dat deze verontreiniging en de in dat kader getroffen maatregelen daarom geen rol spelen bij de hier aan de orde zijnde beoordeling.
8.2.2. Het verbreden en verstevigen van een dijk met grond is het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a van de Wbb. Partijen zijn het daar ook over eens. Voor het toepassen van grond zijn specifieke regels opgesteld in het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk). In de Nota van Toelichting bij het Bkk, Stb. 2007, 469, p. 142, staat dat een bestuursorgaan eerst moet onderzoeken of één van deze specifieke regels wordt overtreden. Als dat niet het geval is, dienen verschillende zorgplichtbepalingen, zoals artikel 13 van Pro de Wbb, als vangnetbepaling. Uit p. 160 van de hiervoor genoemde Nota van Toelichting volgt dat er bijvoorbeeld aan artikel 13 van Pro de Wbb kan worden toegekomen als de bodemverontreiniging is veroorzaakt door een stof die niet in bijlage 1 van het Bbk wordt genormeerd.
Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het waterschap bij de toepassing van de TGG ten aanzien van de bodem een specifiek voorschrift heeft overtreden. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de verontreiniging onder meer is veroorzaakt door stoffen die niet in bijlage 1 van het Bbk worden genormeerd. Ook verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een specifiek voorschrift is overtreden. Het waterschap wijst op artikel 7 van Pro het Bbk, maar dit artikel ziet op oppervlaktewaterverontreiniging door de toepassing van grond en niet, zoals artikel 13 van Pro de Wbb, op verontreiniging van de bodem. Dat de ILT een last onder dwangsom zou hebben opgelegd omdat bij de productie van de TGG door de producent bepaalde voorschriften zijn overtreden, betekent voorts niet dat het waterschap bij de toepassing van de grond bepaalde voorschriften uit het Bbk heeft overtreden. Het college kon daarom toekomen aan de vraag of artikel 13 van Pro de Wbb is overtreden.
8.2.3. Artikel 13 van Pro de Wbb ziet alleen op verontreiniging die het gevolg is van een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Het waterschap kan dus alleen artikel 13 van Pro de Wbb hebben overtreden als het verbreden en verstevigen van een dijk ook onder één van de handelingen valt als genoemd in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. In de hierboven genoemde Nota van Toelichting bij het Bbk kan steun worden gevonden voor het oordeel dat een activiteit kan worden aangemerkt als verschillende handelingen. Dat sprake is van het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a van de Wbb betekent dus niet dat niet ook sprake kan zijn van een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Anders zou artikel 13 van Pro de Wbb immers niet als vangnetbepaling kunnen dienen. De Afdeling is van oordeel dat het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG een handeling is als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb en dus een handeling waarop artikel 13 van Pro de Wbb betrekking heeft.
8.2.4. Voor beantwoording van de vraag of artikel 13 van Pro de Wbb is overtreden, is in beginsel van belang of het waterschap wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de bodem door het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG kon worden verontreinigd. De Afdeling is van oordeel dat dat niet het geval was, omdat voor de TGG een certificaat is afgegeven. Dit betekent dat het waterschap niet op grond van artikel 13 van Pro de Wbb verplicht was om maatregelen te treffen om de verontreiniging te voorkomen. Anders dan het waterschap heeft aangevoerd, betekent het echter niet dat het waterschap artikel 13 van Pro de Wbb daarom niet heeft overtreden. Dit artikel kan namelijk ook worden overtreden als er, wanneer de verontreiniging zich eenmaal voordoet, niet alle maatregelen worden genomen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Het waterschap is in maart 2016 begonnen met het verbreden en verstevigen van de dijk. In juli 2016 ontstond het vermoeden van verontreiniging. Ten aanzien van de bodem- en grondwaterverontreiniging mocht het college tot het oordeel komen dat het waterschap ten tijde van het primaire besluit van 14 november 2017 onvoldoende maatregelen had getroffen. Op dat moment had het waterschap alleen nog maar onderzoek laten doen naar de verontreiniging, maar geen maatregelen getroffen die de verontreiniging ook daadwerkelijk beperkten en zoveel mogelijk ongedaan maakten, terwijl inmiddels wel al meer dan een jaar tijd verstreken was sinds het vermoeden van verontreiniging was ontstaan. Weliswaar heeft het waterschap op 4 juli 2018 besloten om alle TGG te verwijderen en is in 2018 in afwachting van die verwijdering het waterschap begonnen met een monitoring van de grondwaterverontreiniging, maar deze maatregelen zijn van na het primaire besluit, nog daargelaten of deze maatregelen voldoende zouden zijn geweest voor het oordeel dat aan artikel 13 van Pro de Wbb is voldaan.
8.2.5. Gelet op het voorgaande heeft het college terecht geconcludeerd dat het waterschap artikel 13 van Pro de Wbb heeft overtreden.
8.3. Omdat het waterschap artikel 13 van Pro de Wbb heeft overtreden, was het college reeds daarom bevoegd om handhavend op te treden. Het is daarom niet nodig om ook te beoordelen of het waterschap artikel 1.1a van de Wet milieubeheer heeft overtreden.
8.4. Het betoog faalt.
Kon het college in redelijkheid handhavend optreden?
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. Het waterschap betoogt dat handhavend optreden onevenredig is, omdat de gevolgen van de verontreiniging beperkt zijn en het waterschap zich al vrijwillig inspant om de verontreiniging te beperken en verwijderen.
10.1. Zoals onder 8.2.4 is overwogen, heeft het waterschap onvoldoende maatregelen getroffen om de verontreiniging in de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Dat het college handhavend optreedt door middel van het opleggen van een last onder dwangsom is daarom niet onevenredig, ook niet als, zoals het waterschap stelt, het waterschap ook zonder last onder dwangsom van plan is de verontreiniging te verwijderen.
Het betoog faalt.
11. Gelet op het voorgaande kon het college in redelijkheid tot handhavend optreden overgaan.
Is de last te verstrekkend?
12. Het waterschap betoogt dat de last te verstrekkend is. Het waterschap voert aan dat artikel 13 van Pro de Wbb niet verplicht de bodem te saneren tot de achtergrondwaarden door de bodem terug te brengen in de oorspronkelijke staat, maar slechts verplicht tot het zoveel mogelijk ongedaan maken van de verontreiniging en het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen daarvan. Volgens het waterschap is het niet zeker of het volledig verwijderen van de TGG wel mogelijk is, omdat zolang de partijkeuringen niet zijn afgerond, niet zeker is of, en zo ja waarnaartoe, de TGG naar kan worden afgevoerd. Bovendien staat niet vast dat de achtergrondwaarden van de omliggende percelen gelijk zijn aan de nulsituatie van de verontreinigde bodem, aldus het waterschap.
12.1. Artikel 13 van Pro de Wbb bevat de verplichting om de verontreiniging zoveel mogelijk ongedaan te maken. Anders dan het waterschap betoogt, mocht het college in dat kader gelasten dat het waterschap de bodem terugbrengt in de oorspronkelijke staat. Het waterschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit op geen enkele manier mogelijk is.
Wat betreft de achtergrondwaarden die door het waterschap gehanteerd moeten worden, overweegt de Afdeling dat het niet mogelijk is om nog de nulsituatie van een locatie te bepalen als de grond eenmaal verontreinigd is. Het college heeft daarom de achtergrondwaarden van omringende, volgens het college vergelijkbare, percelen als uitgangspunt genomen. De Afdeling vindt dit niet onredelijk. Het waterschap heeft geen redenen aangevoerd waarom de achtergrondwaarden van die percelen onvergelijkbaar zouden zijn met de nulsituatie van de locatie.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat het waterschap heeft aangevoerd geen reden voor het oordeel dat de last te verstrekkend is.
Het betoog faalt.
Is de dwangsom onredelijk hoog?
13. Het waterschap betoogt ten slotte dat de dwangsom onredelijk hoog is, aangezien het vrijwillig beheersmaatregelen heeft getroffen en zo spoedig mogelijk de TGG zal verwijderen.
13.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
13.2. De opgelegde dwangsom bedraagt € 150.000,00 per week of gedeelte van een week tot een maximum van € 750.000,00. Dat het waterschap stelt dat het reeds vrijwillig maatregelen heeft getroffen en de TGG zo spoedig mogelijk zal verwijderen, leidt er niet toe dat de dwangsom te hoog is. Niet in geschil is dat de kosten die gemoeid zijn met het verwijderen van de verontreiniging ongeveer € 20 miljoen à € 30 miljoen zullen zijn. Gelet op deze hoge kosten heeft het college in redelijkheid kunnen kiezen voor voornoemde dwangsom, aangezien van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de last ook wordt uitgevoerd.
Het betoog faalt.
Tussenconclusie
14. De conclusie is dat het college in redelijkheid de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven.
Besluit van 5 februari 2019
15. Het college heeft bij besluit van 5 februari 2019 de begunstigingstermijnen met één jaar verlengd.
16. Het waterschap betoogt dat de gestelde begunstigingstermijnen te kort zijn. Het waterschap voert aan dat onzeker is wanneer duidelijk is waar de TGG kan worden afgezet. Het college heeft ten onrechte de in het door het waterschap opgestelde stuk van 28 september 2017 genoemde termijnen als uitgangspunt genomen, terwijl de begunstigingstermijn had moeten worden afgestemd op de gelaste activiteiten, aldus het waterschap. Verder voert het waterschap aan dat het kunnen voldoen aan de last afhankelijk is van de medewerking van gedeputeerde staten, hetgeen tijd kost en waar het waterschap geen invloed op heeft.
16.1. Een begunstigingstermijn mag niet korter of langer zijn dan nodig is om aan de last te kunnen voldoen. Het waterschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet binnen de gestelde termijn aan de last kan worden voldaan. Het is niet onredelijk dat het college verlangt dat binnen afzienbare tijd maatregelen worden getroffen om de verontreiniging ongedaan te maken en de bodem in de oorspronkelijke toestand te herstellen. Dat het waterschap om te kunnen voldoen aan de last mede afhankelijk is van de snelheid waarmee gedeputeerde staten het plan beoordelen, maakt niet dat de begunstigingstermijn op voorhand te kort is; als gedeputeerde staten hier lang over doen, zou het waterschap verlenging van de begunstigingstermijnen kunnen vragen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2140). Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ook als er onverhoopt andere problemen ontstaan, bijvoorbeeld door overmacht, het college bereid is de begunstigingstermijnen te verlengen.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat het waterschap heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid langere begunstigingstermijnen aan de last had moeten verbinden.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
17. Het beroep tegen het besluit van 19 december 2018 is gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Het beroep tegen het besluit van 5 februari 2019 is ongegrond.
18. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019. Op die zitting is met partijen besproken dat zij na de zitting nog zouden bezien of er misschien toch nog openingen waren om zonder rechterlijke uitspraak tot een vergelijk te komen, wat uiteindelijk niet is gelukt. Hierdoor en door omstandigheden bij de Afdeling gelegen, kan eerst uitspraak worden gedaan nadat de begunstigingstermijn voor het indienen van een zogenoemd plan van aanpak bij gedeputeerde staten is verstreken. De Afdeling ziet hierin in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat de (rechtsgevolgen van de) besluiten met terugwerkende kracht vanaf 1 maart 2020 worden geschorst. Aangezien het college zelf tweemaal de begunstigingstermijnen allebei met een jaar heeft verlengd, zal de Afdeling ook deze termijn aanhouden. Voor zover de besluiten zien op het indienen van het plan van aanpak worden de (rechtsgevolgen van de) besluiten geschorst met één jaar. Voor zover de besluiten zien op het uitvoeren van de maatregelen worden de (rechtsgevolgen van de) besluiten geschorst met één jaar en tien maanden. Dit betekent dat het waterschap dwangsommen verbeurt als het niet voor 1 maart 2021 een plan van aanpak heeft ingediend bij gedeputeerde staten en niet voor 1 november 2021 gereed is met de uitvoering van de in het plan van aanpak opgenomen maatregelen.
19. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten van 19 december 2018, geen kenmerk, gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten van 19 december 2018, geen kenmerk;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten van 5 februari 2019, geen kenmerk, ongegrond;
V. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de besluiten van 14 november 2017, kenmerk 1124801, en 5 februari 2019, geen kenmerk, en de rechtsgevolgen van het besluit van 19 december 2018, geen kenmerk, met terugwerkende kracht vanaf 1 maart 2020 worden geschorst met één jaar voor zover de besluiten zien op het indienen van een plan van aanpak en één jaar en tien maanden voor zover de besluiten zien op het uitvoeren van de in het plan van aanpak opgenomen maatregelen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten tot vergoeding van bij Waterschap Vallei en Veluwe in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bunschoten aan Waterschap Vallei en Veluwe het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
811.
Verzonden: 29 april 2020
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:9 luidt Pro:
"Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord."
Artikel 7:13 luidt Pro:
"1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.
3. Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
4. De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3.
5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden."
Wet bodembescherming
Artikel 6 luidt Pro:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht, ten einde deze aldaar te laten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. het ter bewaring opslaan van bij die maatregel aan te geven stoffen op of in de bodem;
b. het brengen van afvalstoffen op of in de bodem;
c. het op of in de bodem doen uitstromen van verontreinigd water of slib;
d. het begraven van stoffelijke resten;
e. het op de bodem verspreiden van as, afkomstig van de verbranding van stoffelijke resten."
Artikel 7 luidt Pro:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, aan de bodem worden toegevoegd, ten einde de structuur of de kwaliteit van de bodem te beïnvloeden.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. het op of in de bodem brengen van stoffen die de draagkracht van de bodem beïnvloeden;
b. het op of in de bodem brengen van meststoffen."
Artikel 8 luidt Pro:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het uitvoeren of gebruik maken van werken op of in de bodem, waarbij ingrepen worden verricht of stoffen worden gebruikt, die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. grond- en funderingswerken;
b. bodemonderzoek;
c. de aanleg van pijpleidingen of andere leidingen;
d. het aanbrengen van opslagtanks of reservoirs;
e. ontginningen, ontgrondingen of ontgravingen;
f. diepe grondbewerking;
g. werken in het kader van ontwatering, bronnering of grondwaterwinning;
h. werken ten behoeve van een bodemenergiesysteem.
3. Ten aanzien van werken als bedoeld in het tweede lid, onder h, kunnen de in het eerste lid bedoelde regels ook worden gesteld in het belang van een doelmatig gebruik van bodemenergie."
Artikel 9 luidt Pro:
"1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het transporteren van bij die maatregel aan te geven stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. het transporteren van zodanige stoffen met behulp van pijpleidingen of andere leidingen;
b. het verrichten van overslaghandelingen met zodanige stoffen;
c. het transporteren van zodanige stoffen met behulp van voertuigen."
Artikel 10 luidt Pro:
"1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij als nevengevolg stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem geraken.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. het toepassen van gladheidsbestrijdingsmiddelen;
b. het met bij die maatregel aan te geven stoffen behandelen van voorwerpen, ten einde oppervlaktelagen daarop aan te brengen of daarvan te verwijderen;
c. het bewerken van voorwerpen, waarbij bij die maatregel aan te geven stoffen vrijkomen."
Artikel 11 luidt Pro:
"Bij algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van niet onder de artikelen 6 tot en met 10 vallende handelingen die erosie, verdichting of verzilting van de bodem tot gevolg kunnen hebben."
Artikel 12a, eerste lid, luidt:
"Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem voor daarbij aangegeven categorieën van bodem regels worden gesteld ten aanzien van het toepassen van grond en baggerspecie op of in de bodem."
Artikel 13 luidt Pro:
"Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
Artikel 27, eerste lid, luidt:
"Degene die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem die door die handelingen wordt veroorzaakt, maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of de aantasting bij gedeputeerde staten van de provincie waar zij plaatsvindt, en geeft daarbij aan welke van de in artikel 13 bedoelde Pro maatregelen hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen."
Besluit bodemkwaliteit
Artikel 7 luidt Pro:
"Degene die bouwstoffen, grond of baggerspecie toepast en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor een oppervlaktewaterlichaam ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die zoveel mogelijk voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd."
Wet milieubeheer
Artikel 1.1a luidt:
"1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
[…]"