Uitspraak
201903823/1/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Dongen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Dongen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Dongen Buitengebied, recreatieboerderij Pukkemuk" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Pukkemuk B.V. (hierna: Pukkemuk) heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2020, waar [appellant], in persoon, bijgestaan door mr. A.A. van den Brand, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door M.G. Boonekamp, zijn verschenen. Voorts is Pukkemuk ter zitting verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn.
Overwegingen
1. Speel- en recreatieboerderij Pukkemuk is een recreatieve voorziening die gevestigd is in het buitengebied van de gemeente Dongen aan de Vaartweg 192a. Het plan maakt de uitbreiding van Pukkemuk op het gebied van dagrecreatie en verblijfsrecreatie mogelijk. Het dagrecreatieve gedeelte van het complex wordt uitgebreid en het verblijfsrecreatieve gedeelte wordt verplaatst naar een perceel aan de overzijde van de Fazantenweg, alwaar het gedeelte tevens wordt uitgebreid. In het vorige plan "Buitengebied" hadden de desbetreffende gronden de bestemming "Agrarisch".
[appellant] exploiteert aan de [locatie 1] een glastuinbouwbedrijf en woont in de bij het bedrijf behorende woning. Hij kan zich niet met het plan verenigen, onder meer omdat hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat en belemmering van het agrarisch gebruik van zijn gronden.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inpasbaarheid verblijfsrecreatie en belemmering bedrijfsvoering
3. [appellant] betoogt dat een aantrekkelijk verblijfsrecreatief klimaat niet te verenigen is met de in de omgeving aanwezige intensieve veehouderijen en zijn glastuinbouwbedrijf, en dat de aanwezigheid van het vergrote recreatieterrein "Pukkemuk" de uitoefening van zijn bedrijfsvoering zal belemmeren. In dit verband is de raad er ten onrechte van uitgegaan dat het gebied als "gemengd gebied" is te kwalificeren in de zin van de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering", editie 2009 (hierna: de VNG-brochure), en is de richtafstand ten onrechte verlaagd. Hiertoe betoogt [appellant] dat er buiten Pukkemuk in de omgeving alleen agrarische bestemmingen met daaraan verbonden bedrijfswoningen zijn en dat het eerstvolgende niet-agrarische bedrijf op ongeveer 600 m afstand ligt. Onder verwijzing naar de uitspraken van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2891, en 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2388, stelt [appellant] dat daarom sprake is van een overwegend agrarisch gebied. De richtafstand tussen het bedrijf (categorie "kassen met gasverwarming") en de plangrens is conform de VNG-brochure 30 m. Volgens [appellant] onderkent de raad dat niet is voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure, zelfs als wordt uitgegaan van een verlaagde afstand van 10 m. Onder verwijzing naar de uitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3116, stelt [appellant] dat de raad locatie-specifiek onderzoek had moeten doen naar het verblijfsklimaat van de voorziene ontwikkelingen en dat hij had moeten motiveren waarom een kleinere afstand is aangehouden. [appellant] vreest dat zijn gewassen worden aangetast, bijvoorbeeld door een vette barbecuelucht of doordat bezoekers de gewassen vertrappen. De raad heeft volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd dat zijn bedrijf geen belemmeringen zal ondervinden.
3.1. De raad betoogt dat in het gebied verschillende functies voorkomen, zoals agrarische bedrijven van verschillende aard, waartussen een kleine afstand bestaat. Daarnaast is Pukkemuk een niet-agrarisch bedrijf, evenals het agrarisch-technisch bedrijf aan de [locatie 2]. Ook staan volgens de raad meerdere burgerwoningen in de omgeving en is de Vaartweg een weg met een doorgaande functie en met betrekkelijk veel bebouwing. Dit komt allemaal voor binnen een straal van 400 m, zo betoogt de raad. Volgens de raad is er geen sprake van gronden die uitsluitend agrarisch worden gebruikt, noch van uitgestrekte agrarische gronden met verspreid liggende agrarische bouwvlakken, zoals het geval is in de twee uitspraken van de Afdeling waarnaar in het beroepschrift wordt verwezen. Verder stelt de raad dat de VNG-brochure de mogelijkheid biedt om in een "gemengd gebied" lagere richtafstanden aan te houden.
Ten aanzien van de bedrijfsvoering stelt de raad dat de bedrijven in de omgeving geen beperkingen ondervinden vanwege de uitbreiding van Pukkemuk. Hiertoe betoogt de raad dat de grootste richtafstand tussen een glastuinbouwbedrijf met verwarming en een gevoelig object van derden in gemengd gebied 10 m is. De afstand tussen de bestaande kassen van [appellant] en de grens van het vlak met de functie-aanduiding "Verblijfsrecreatie" is ten minste 18 m, aldus de raad. De raad stelt dat de kassen zijn gebouwd tot op de perceelsgrens, die tevens de grens is van het differentiatievlak glastuinbouw op het perceel van [appellant] en dat uitbreiding in de richting van het nieuwe verblijfsrecreatieterrein dus fysiek niet mogelijk is. Het plan maakt het niet mogelijk om gevoelige functies te realiseren op minder dan 18 m afstand van de kassen en eveneens bevat het plan geen bepaling die het mogelijk maakt om de begrenzing van differentiatievlakken te wijzigen of op te schuiven. De raad stelt dan ook dat de exploitatiemogelijkheden van het glastuinbouwbedrijf niet worden beperkt door het realiseren van de verblijfsrecreatieve voorzieningen. De raad geeft verder aan dat in dit verband in de plantoelichting per ongeluk wordt gesproken over 10 m, maar dat dit de afstand tot de grens van de bestemming "Recreatie" betreft.
Verder stelt de raad dat er geen enkele aanwijzing is dat gewassen van [appellant] schade zouden oplopen door activiteiten op het terrein voor verblijfsrecreatie, zoals het door [appellant] genoemde barbecueën. Hiertoe betoogt de raad dat bij het glastuinbouwbedrijf van [appellant] het accent ligt op de overdekte teelt in kassen. De glasopstand grenst direct aan de insteekweg die vanaf de Fazantenweg loopt naar het achterliggende loonwerkbedrijf op nummer 48, aldus de raad, waardoor er geen ruimte is voor buitenteelt tussen de kas en het geprojecteerde verblijfsrecreatieterrein. Verder stelt de raad dat buitenteelt in de vorm van containerteelt plaatsvindt op de grond ten westen van de kas en dat er nog een waterbassin tussen dit containerveld en de insteekweg vanaf de Fazantenweg ligt.
3.2. In de plantoelichting is in paragraaf 4.4 aandacht besteed aan de gevolgen van de ontwikkeling voor bedrijven in de omgeving. Voor bedrijven aan de Fazantenweg is per locatie bekeken of de uitbreiding van Pukkemuk al dan niet negatieve effecten heeft op de ontwikkelingsmogelijkheden van bedrijven en of is voldaan aan de richtafstanden. Tussen de kassen van [appellant] en de grens van het bestemmingsvlak "Recreatie-verblijfsrecreatie" wordt gesproken van een afstand van ongeveer 10 m. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat het hier 18 m betreft. Ter zitting heeft de raad dit bevestigd.
In de plantoelichting is ook aandacht besteed aan het leef- en verblijfklimaat ter plaatse van de uitbreiding van Pukkemuk, wat betreft de aspecten luchtkwaliteit, geluid en gezondheid. De bevindingen leiden tot de conclusie dat van een aanvaardbaar leef- en verblijfklimaat sprake is.
3.3. In de VNG-brochure wordt voor de richtafstanden een onderscheid gemaakt tussen enerzijds het omgevingstype "rustige woonwijk" en "rustig buitengebied" en anderzijds het omgevingstype "gemengd gebied". De Afdeling stelt vast dat in de VNG-brochure onder "gemengd gebied" wordt verstaan: een gebied met matige tot sterke functiemenging, waarin naast woningen ook andere functies voorkomen. Gelet op de ligging van Pukkemuk, dat zelf geen agrarische functie heeft, in de nabijheid van diverse bedrijfswoningen en (agrarische) bedrijven van verschillende aard, zoals boomkwekerijen, een graafbedrijf en een autodealer, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omgeving van dit plan is te kwalificeren als "gemengd gebied". In de uitspraken waar [appellant] naar verwijst, is ter plaatse van het plangebied voornamelijk sprake van uitgestrekte agrarische gronden met verspreid liggende agrarische bouwvlakken, die uitsluitend een agrarisch dan wel daarvan afgeleid gebruik hebben. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de richtafstand verlaagd mag worden met één afstandsstap. Het voorgaande betekent dat de aanbevolen richtafstand van het plangebied tot het glastuinbouwbedrijf van [appellant] 10 m mag bedragen.
Voor zover [appellant] betoogt dat de uitbreiding van Pukkemuk een belemmering kan vormen voor zijn bedrijfsvoering, overweegt de Afdeling dat het perceel voor de voorziene verblijfsrecreatie op ongeveer 18 m van de kassen van [appellant] ligt, en dat hiermee is voldaan aan de richtafstanden uit de VNG-brochure.
De vrees van [appellant] voor aantasting van zijn gewassen acht de Afdeling ongegrond. De Afdeling wijst daarbij op de afstand van 18 m, op het feit dat het glastuinbouwbedrijf grenst aan een insteekweg die nog tussen het plangebied en de kassen is gelegen en op de omstandigheid dat deze kassen bovendien overdekt zijn. Verder is ter zitting gebleken dat bij de insteekweg een hek komt, zodat het betreden van de insteekweg vanaf het plangebied wordt verhinderd.
De betogen falen.
Woon- en leefklimaat
4. [appellant] betoogt dat het plan leidt tot onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn bedrijfswoning. In dit verband wijst hij op lichtoverlast van de koplampen van de voertuigen van passerende bezoekers. [appellant] stelt dat het daarnaast mogelijk is dat zijn woning/bedrijf door bezoekers zal worden aangezien als onderdeel van het terrein, omdat er geen receptie is ingepland op het terrein waar de verblijfsrecreatie is beoogd. Verder stelt [appellant] dat er geuroverlast kan ontstaan, bijvoorbeeld door sanitaire voorzieningen en opslag op het terrein. Ook kan er overlast ontstaan van de kampeerplaatsen, bijvoorbeeld omdat kampeerders zich vaak buiten begeven en tenten veel geluid doorlaten, aldus [appellant]. Verder stelt [appellant] dat het geluidonderzoek ondeugdelijk is, omdat er geen rekening is gehouden met het stemgeluid van bezoekers. Daarnaast is volgens [appellant] zijn woning niet in het onderzoek betrokken, terwijl deze naast het perceel staat. Ook is volgens [appellant] de afstand tussen zijn woning en het voor verblijfsrecreatie in te richten terrein slechts 25 m, in plaats van 30 m.
[appellant] betoogt voorts dat de raad ten onrechte stelt dat het terrein aan de rand wordt voorzien van een groenstrook en dat de bestemmingsomschrijving de aanleg van een aarden geluidswal op dit stuk mogelijk maakt. Daarbij betoogt [appellant] dat een voorwaardelijke verplichting voor de aarden wal ontbreekt en dat de raad daarom de komst van een geluidswal niet heeft kunnen betrekken bij zijn standpunt dat een afstand van 10 m tot zijn woning aanvaardbaar zou zijn. Daarnaast stelt [appellant] dat geen groenvoorziening is bestemd op de locatie waar de afstand tussen de gronden en zijn woning het kortst is.
4.1. De raad stelt dat de ontsluiting van het verblijfsrecreatieterrein op de Fazantenweg is geprojecteerd op een afstand van minimaal 75 m van het perceel van [appellant] en van diens woning, terwijl de al bestaande ontsluiting van het dagrecreatieterrein op de Fazantenweg niet recht tegenover de bedrijfswoning ligt, maar zelfs nog voorbij de insteekweg naar het achter de kassen gelegen perceel [locatie 1]. Daarom is volgens de raad de vrees voor lichtoverlast als gevolg van in- en uitrijdende voertuigen ongegrond. Daarnaast stelt de raad dat het wonen langs een weg met zich meebrengt dat men geconfronteerd wordt met passerende voertuigen met ingeschakelde verlichting. Volgens de raad is heel duidelijk dat de woning en het bedrijf van [appellant] geen enkele relatie hebben met het verblijfsrecreatieterrein, en dat er geen enkele grond is voor de veronderstelling dat deze als onderdeel van het recreatieterrein zullen worden aangemerkt.
Wat betreft geluid stelt de raad dat de bedrijfswoning van [appellant] wel in het akoestisch onderzoek is meegenomen, dat tevens is aangegeven welke uitgangspunten in het akoestisch rapport zijn aangehouden en dat verdere detaillering plaatsvindt bij de concrete invulling van het terrein als er getoetst wordt aan het Activiteitenbesluit milieubeheer.
De raad stelt dat ook rekening is gehouden met het feit dat de woning van [appellant] geen burgerwoning is, maar een agrarische bedrijfswoning bij een bedrijf dat ook de nodige transportbewegingen genereert, en bovendien grenst aan de insteekweg die vanaf de Fazantenweg naar achteren loopt en die dient als ontsluiting van het agrarisch-technisch hulpbedrijf dat is gevestigd op perceel [locatie 1].
Tot slot stelt de raad dat de bestemming "Recreatie" begint met een strook van ongeveer 8 m breed die de functie-aanduiding "Groenvoorziening" heeft, en dat deze functieaanduiding in de planregels in mogelijkheden is beperkt.
4.2. Artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels luidt als volgt:
"De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor: ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie- groenvoorziening’: landschappelijk groen, water, nutsvoorzieningen, aarden (geluid)wal, recreatief wandel- en fietspad en onderhoudspad;"
4.3. Voor zover [appellant] betoogt dat door de ontwikkeling zijn eigen woon- en leefklimaat wordt aangetast, overweegt de Afdeling als volgt. Wat betreft geuroverlast naar aanleiding van de sanitaire voorzieningen, heeft de raad de richtafstand gehanteerd die in de VNG-brochure is voorgeschreven, die met één stap is verlaagd tot 10 m.
Wat betreft het licht van de auto’s en passerende bezoekers, overweegt de Afdeling dat de woning van [appellant] niet aan de hoofdweg (dat wil zeggen: de Fazantenweg), maar aan een insteekweg ligt. De vrees dat er lichtoverlast zal ontstaan door passerende auto’s acht de Afdeling niet gegrond. Verder overweegt de Afdeling dat de ontsluiting van het nieuwe recreatieterrein op geruime afstand van de bedrijfswoning ligt. De vrees dat bezoekers de woning van [appellant] zullen aanzien voor de ingang, acht de Afdeling om die reden ongegrond. Hierbij neemt de Afdeling in overweging dat er, zo nodig, manieren zijn om tegemoet te komen aan deze vrees, bijvoorbeeld door het plaatsen van borden. Ter zitting heeft Pukkemuk toegelicht dat dit ook de bedoeling is.
Voor zover de raad, wat betreft geluid, voor een klein stukje van het plangebied is afgeweken van de 30 m richtafstand die geldt voor geluid, overweegt de Afdeling dat uit het geluidsonderzoek dat is uitgevoerd door Van Grinsven Advies naar voren komt dat ter plaatse van de woningen van derden de kwaliteit van de woon- en leefomgeving geclassificeerd kan worden als "redelijk". Ter zitting is gebleken dat in het hoekje van het plangebied niet wordt gebouwd, en dat het dichtstbijzijnde vakantiehuis op 44,5 m wordt gebouwd. Overigens is ter zitting gebleken dat op de groenstrook, die aan de rand van het terrein is voorzien, reeds een geluidswal is gerealiseerd. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de raad zich wat betreft geluid in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant].
De betogen falen.
Verkeer
5. [appellant] stelt dat er onvoldoende verkeersonderzoeken zijn uitgevoerd en dat de verwachte verkeerstoename zal leiden tot onaanvaardbare hinder en een gevaarlijke verkeerssituatie.
5.1. De raad stelt onder verwijzing naar paragraaf 4.12 van de plantoelichting waarin uitgebreid is ingegaan op de verkeersaspecten, dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat de nieuwe situatie zal leiden tot een verkeersonveilige situatie.
5.2. In de plantoelichting is voor het aspect verkeer aansluiting gezocht bij de richtlijnen van het CROW, zoals neergelegd in de notitie "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" uit 2012 (hierna: de kencijfers). De Fazantenweg is in het verkeersbeleidsplan van de gemeente Dongen opgenomen als erftoegangsweg type 2. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat dit type weg maximaal 5.000-6.000 motorvoertuigen per etmaal kan verwerken en dat bij de huidige inrichting van de weg als etmaalintensiteit maximaal 2.000-2.500 wordt aangehouden. Volgens de plantoelichting blijkt uit recente metingen op drie plaatsen dat de gemiddelde intensiteit op een werkdag op de Fazantenweg 971 motorvoertuigen bedraagt. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat rekening is gehouden met een toename van ongeveer 500 verkeersbewegingen als gevolg van de ontwikkeling. Het aantal verkeersbewegingen zou in totaal, als gevolg van de realisatie van Pukkemuk, rond de 1.500 liggen.
Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Fazantenweg de toename van de verkeersbewegingen die de ontwikkeling van Pukkemuk met zich meebrengt, kan opvangen.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel en rechtszekerheid
6. [appellant] stelt dat de raad bij de totstandkoming van het vorige bestemmingsplan uit 2009, "Buitengebied", heeft aangegeven dat het handhaven van bestaande accommodaties voor kleinschalig kamperen bij voormalige agrarische bedrijven aanvaardbaar werd geacht en nieuwvestiging van kleinschalig kamperen niet, maar dat voor Pukkemuk een uitzondering werd gemaakt. Pukkemuk heeft daarom in het vorige plan de bestemming "Recreatie" gekregen, met de uitdrukkelijke restrictie dat de omliggende agrarische bedrijven geen beperkingen mochten ondervinden. Correspondentie uit 2009 onderschrijft dit standpunt, zo stelt [appellant]. Nu de raad in het huidige plan toch heeft besloten mee te werken aan de uitbreiding van Pukkemuk, is er volgens [appellant] sprake van schending van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij is volgens [appellant] in het bestemmingsplan "Buitengebied" van 2009 sprake geweest van het planologisch correct inpassen van een reeds bestaande, illegale situatie, omdat Pukkemuk al sinds 2001 een minicamping had zonder dat daarvoor de juiste bestemming aanwezig was.
6.1. De raad stelt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied" in 2009 voor de eerste keer een positieve recreatieve bestemming is toegekend aan het perceel van Pukkemuk, op basis van de toen geldende inzichten met betrekking tot het buitengebied. Inmiddels zijn de inzichten bij de diverse overheden gewijzigd en is er meer ruimte voor andere dan agrarische functies in het buitengebied, aldus de raad. De raad betoogt dat het legitiem is dat hij rekening heeft gehouden met deze nieuwe inzichten en op basis daarvan besloten heeft de onderhavige uitbreiding toe te staan, waarbij de vereiste procedure met alle daaraan verbonden waarborgen volledig is gevolgd en van schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel geen sprake is. De raad betoogt verder dat uit de stukken blijkt dat hij wel degelijk oog heeft gehad voor de positie en de mogelijkheden van de omliggende agrarische bedrijven.
6.2. De Afdeling overweegt dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. De omstandigheid dat in het vorige in 2009 vastgestelde bestemmingsplan nieuwvestiging van kleinschalig kamperen onwenselijk werd geacht, maakt dus niet dat de raad in het voorliggende in 2019 vastgestelde plan alleen om die reden de uitbreiding van Pukkemuk niet mogelijk mocht maken. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van schending van het rechtzekerheidsbeginsel dan wel het vertrouwensbeginsel.
De betogen falen.
Alternatieven
7. [appellant] stelt dat er alternatieve locaties voor Pukkemuk in Dongen zijn, zowel in het stedelijk gebied als in het buitengebied direct grenzend aan het stedelijk gebied, en dat de raad hier ten onrechte geen onderzoek naar heeft gedaan. Volgens [appellant] zijn er alternatieve locaties gelegen aan de Noorderlaan, de Vierbundersweg, de Beljaartlaan en de Berlagestraat.
7.1. De raad stelt dat, indien de uitbreiding in een ander gedeelte van Dongen wordt gerealiseerd, in het stedelijk gebied dan wel het buitengebied, de bedrijfsopzet van Pukkemuk dermate zou veranderen dat van een realistisch alternatief geen sprake kan zijn.
7.2. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
7.3. De Afdeling overweegt dat de door [appellant] aangedragen alternatieven zien op locaties die op aanzienlijke afstand van Pukkemuk liggen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze door hem aangedragen alternatieven als realistisch in aanmerking had moeten nemen. De raad heeft, gelet op de samenhang tussen de bedrijfsonderdelen, van belang mogen achten dat de ontwikkeling dichtbij het bestaande Pukkemuk komt. Het huidige recreatieterrein "Pukkemuk" heeft immers al verblijfsrecreatie en er is sprake van één eigenaar die deze verblijfsrecreatie wil uitbreiden. Overigens is ter zitting gebleken dat op de locaties van de door [appellant] aangedragen alternatieven woningbouw is voorzien.
Het betoog faalt.
Verblijfsrecreatie en ondersteunende voorzieningen
8. [appellant] betoogt dat de raad bij zijn besluitvorming ten onrechte heeft meegewogen dat er geen ondersteunende voorzieningen zoals horeca, een zwembad of een speeltuin komen. Dit is volgens [appellant] onjuist, omdat de desbetreffende voorzieningen in de planregels niet nader zijn gespecificeerd of beperkt. [appellant] betoogt verder dat in de planregels niet is bepaald waar de kampeerplaatsen en de recreatiewoningen kunnen komen.
8.1. De raad stelt dat naast 60 recreatiewoningen maximaal 100 m² in de vorm van overige bebouwing is toegestaan, dat deze bebouwing een algemene ondersteunende functie moet hebben, zoals een toiletgebouw en/of een opslagruimte, en dat horeca is uitgesloten. De raad stelt verder dat het is uitgesloten dat er recreatiewoningen en ondersteunende voorzieningen als een toiletgebouw nabij de plangrens en dus op zeer korte afstand van de bedrijfswoning van [appellant] worden gebouwd.
8.2. Artikel 3, lid 3.1, onder a en b, van de planregels, luidt als volgt:
"De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie- dagrecreatie’: dagrecreatieve voorzieningen in de vorm van een bedrijfsmatig geëxploiteerde speel- en kinderboerderij met bijbehorende dagrecreatieve voorzieningen waaronder begrepen ondersteunende horeca ten behoeve van de gebruikers van deze voorzieningen en ten behoeve van de gebruikers van de verblijfsrecreatieve voorzieningen zoals hierna onder b omschreven. Verder is op deze gronden zelfstandige horeca toegestaan in de vorm van een restaurant met een oppervlakte van maximaal 600m² en een bowlingaccommodatie met maximaal zes banen;
b. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie- verblijfsrecreatie’: bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatieve voorzieningen in de vorm van maximaal 60 recreatiewoningen en maximaal 15 kampeerplaatsen met een ondersteunende algemene voorziening, niet zijnde horeca;"
8.3. In artikel 3, lid 3.2, lid 3.2.2.1, is vastgelegd dat voor maximaal 100 m² aan ondersteunde voorzieningen mag worden gebouwd.
8.4. De Afdeling overweegt dat in de planregels de maximale oppervlakte voor de ondersteunende voorzieningen is beperkt en dat is bepaald waar de voorzieningen kunnen komen, namelijk ter hoogte van de bestemming "Recreatie" met functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - verblijfsrecreatie". Gelet op artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels is op gronden met die functieaanduiding horeca uitgesloten. Ter zitting is gebleken dat het gaat om een gebouwtje met daarin douches, wc’s en een afwasruimte, bedoeld voor de 15 kampeerplaatsen. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk waartoe de ondersteunende voorzieningen dienen. Daarbij betrekt de Afdeling dat gelet op de beperkte oppervlakte niet aannemelijk is dat ter plaatse voorzieningen zoals een zwembad of een speeltuin gerealiseerd kunnen worden.
Het betoog faalt.
Duurzame verstedelijking
9. [appellant] stelt dat de behoefte aan de ontwikkeling niet inzichtelijk is gemaakt en ook niet duidelijk is gemaakt waarom die ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk is, zodat in strijd is gehandeld met artikel 3.1.6, lid 2, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Volgens [appellant] is de vereiste concrete en cijfermatige onderbouwing van de behoefte gebrekkig. Allereerst verwijst de raad volgens [appellant] naar het rapport "Visie & Ontwikkeling Recreatieboerderij Pukkemuk", bijlage 1 bij de plantoelichting, waarin geen cijfermatige onderbouwing wordt gegeven.
De cijfermatige onderbouwing die de raad in de "Toekomstvisie verblijfsaccommodatie-markt Regio Hart van Brabant" van 10 juli 2015 (hierna: de toekomstvisie) heeft gegeven, die als bijlage 12 bij de plantoelichting is gevoegd, is afkomstig uit de periode 2012-2014 en is daarmee volgens [appellant] niet representatief voor de toekomst. Bovendien is de raad selectief geweest in het aanhalen van passages uit de toekomstvisie. Volgens [appellant] heeft de raad niet duidelijk gemaakt in hoeverre in de afgelopen vijf jaar al is voldaan aan de groei, en in welke mate er een verwachte groei is voor 2020 en verder. In het kader van de toekomstvisie heeft de Rabobank een prognose gemaakt, waaruit volgens [appellant] blijkt dat er een gelijkblijvende of zelfs afnemende vraag naar vakantieparken is. Volgens [appellant] blijkt ook uit recentere cijfers uit het rapport "Vitaliteitsonderzoek verblijfsrecreatie Noord-Brabant", in 2018 opgesteld door ZKA Leisure Consultants (hierna: ZKA) in opdracht van de provincie Noord-Brabant (hierna: het vitaliteitsonderzoek), dat er sprake is van een afnemende behoefte aan vakantiewoningen.
Verder stelt [appellant] dat de raad de ontwikkeling niet heeft afgewogen tegen het bestaande aanbod. Volgens [appellant] bestaat er concurrentie op het gebied van verblijfsrecreatie in de omgeving, mede omdat het aanbod toeneemt, terwijl een groot gedeelte van de vakantieparken onder druk staat, zoals blijkt uit het vitaliteitsonderzoek. Gelet hierop is het dan ook aannemelijk dat er leegstand kan ontstaan in de regio, en dat eigenaren van vakantieparken zich meer zullen gaan richten op arbeidsmigranten.
9.1. De raad stelt dat in de plantoelichting duidelijk is aangegeven dat er behoefte is aan deze ontwikkeling, dat dit ook in regionaal verband is onderkend en dat er ook rekening wordt gehouden met deze ontwikkeling. Volgens de raad zijn er sinds het tot stand komen van het rapport in de regio geen ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op het aanbod aan recreatieve voorzieningen en die niet zijn genoemd in de toekomstvisie. De raad stelt verder dat in het rapport wel degelijk wordt verwezen naar de prognoses van de Rabobank, maar dat hierin geen aanleiding is gezien om de verwachtingen die in het rapport zijn uitgesproken bij te stellen. Het vitaliteitsonderzoek uit oktober 2018 waarnaar [appellant] verwijst, dat in opdracht van de provincie Noord-Brabant is opgesteld door ZKA, is geen behoefteonderzoek maar het beoogt een totaalbeeld te geven van het functioneren van de bestaande 199 verblijfsrecreatieparken in Noord-Brabant en de mogelijke problemen die zij ondervinden. Uit dit rapport kunnen dan ook geen conclusies worden getrokken ten aanzien van de vraag of een nieuwe ontwikkeling die zich aandient in een behoefte zal voorzien, aldus de raad.
9.2. Artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro luidde ten tijde van belang: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. (…)
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, (…);".
9.3. Ten behoeve van het plan heeft de raad een visie laten opstellen, neergelegd in het rapport "Visie & Ontwikkeling recreatieboerderij Pukkemuk" (hierna: de visie), dat als bijlage bij het plan is gevoegd. In het kader van deze visie heeft het adviesbureau LAgroup in opdracht van de Regio Hart van Brabant onderzoek gegaan naar de verblijfsaccommodatie in de regio, waarbij in beeld is gebracht wat de huidige situatie en de kansen zijn voor de verblijfsaccommodatiemarkt. De bevindingen zijn neergelegd in de toekomstvisie. In de toekomstvisie zijn alle vormen van verblijfsrecreatie onderzocht, alsmede de plannen voor toekomstige ontwikkelingen. Uit de toekomstvisie komt naar voren dat de prognose voor vakantieparken voor de langere termijn gematigd positief is. In paragraaf 8.1.2 van de toekomstvisie is toegelicht dat er voor vakantieparken een zeker evenwicht op de markt is, maar dat desondanks specifieke uitbreiding kan worden toegestaan. Het kan dan gaan om ontwikkelingen die bijdragen aan de kwaliteit van het voorzieningenniveau in de regio, bijvoorbeeld door een bestaand park meer marktkracht en draagkracht voor extra faciliteiten te geven. Daarnaast geldt volgens de toekomstvisie in deze sector dat aanbod vraag creëert. Een van de adviezen uit de toekomstvisie is dat parken die hoogwaardige voorzieningen, een sterke marktpositie en een voldoende grote schaal hebben, de kans zouden moeten krijgen om zich verder te ontwikkelen.
9.4. Verder wordt in de toekomstvisie verwezen naar de prognose van de Rabobank. In deze prognose is aangegeven dat de vraag in Nederland naar vakantiewoningen in 2014 nagenoeg gelijk blijft ten opzichte van 2013. Ten aanzien van recreatiewoningen blijft de prognose gematigd positief.
9.5. Het vitaliteitsonderzoek dat is uitgevoerd door ZKA beoogt inzicht te bieden in het functioneren van de verblijfsrecreatiesector in
Noord-Brabant. Doel is het in kaart brengen van de vitaliteit van de sector, en hoe deze kan worden geborgd en waar nodig versterkt. Aan de hand van de conclusies is een aantal kernopgaven geformuleerd, waaronder het zorgdragen voor de vitaliteit van nieuw aanbod, het behouden en versterken van de kwaliteit van het huidige aanbod en het geven van nieuwe waarde aan niet-vitaal aanbod.
9.6. De Afdeling overweegt dat in de toekomstvisie verslag is gedaan van onderzoek naar de behoefte van deze sector in de omgeving. Daaruit komt naar voren dat er sprake is van een zeker marktevenwicht als het gaat om vakantieparken, maar dat onder bepaalde voorwaarden ontwikkelingen kunnen worden toegestaan. De raad heeft zich bij de vaststelling van het plan naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op de conclusies van de toekomstvisie kunnen baseren. De raad heeft zich tevens in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat Pukkemuk een kwalitatieve toevoeging is aan de omgeving, en dat er daarom voldoende behoefte in de omgeving is voor de uitbreiding.
De Afdeling is van oordeel dat aannemelijk is dat de gehanteerde cijfers voldoende representatief zijn. De raad heeft zich hierop in redelijkheid mogen baseren. [appellant] heeft met de enkele stelling dat de in de toekomstvisie gebruikte cijfers afkomstig zijn uit de periode 2012-2014, niet aannemelijk gemaakt dat deze cijfers niet als representatief kunnen worden beschouwd, bijvoorbeeld door aan te tonen dat er sindsdien nieuwe ontwikkelingen zijn geweest waardoor de situatie zou zijn veranderd. Bovendien zijn in de desbetreffende cijfers de toekomstige ontwikkelingen meegenomen, met een verwachtingspercentage van 75 dat deze zouden worden gerealiseerd. Verder overweegt de Afdeling dat de raad in de prognose van de Rabobank geen reden heeft hoeven zien om de verwachting uit de toekomstvisie bij te stellen, omdat daarin de verwachting is geformuleerd dat de vraag nagenoeg gelijk blijft. Ten aanzien van het vitaliteitsonderzoek overweegt de Afdeling dat, gezien de doelstelling van het rapport, de raad dit in redelijkheid buiten beschouwing heeft kunnen laten bij het in beeld brengen van de behoefte aan de ontwikkeling van de verblijfsrecreatie. Voor het oordeel dat er sprake is van strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro, ziet de Afdeling geen aanleiding.
De betogen falen.
Strijd met Verordening Ruimte Noord-Brabant
10. [appellant] stelt dat het plan op drie punten niet voldoet aan de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening) en daarom in strijd met artikel 3.1, lid 3.1 en 3.2, van de Verordening is vastgesteld. Allereerst draagt het plan niet bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het desbetreffende gebied en de naaste omgeving. [appellant] stelt dat de raad in de plantoelichting moet verantwoorden hoe in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de landschappelijke waarden van de naaste omgeving.
Ten tweede, zo stelt [appellant], voldoet het plan niet aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. Volgens [appellant] bevat de plantoelichting onvoldoende verantwoording op dit punt, omdat de raad enkel aangeeft dat de uitbreiding van de dagrecreatie en het verblijfsrecreatieve gedeelte een bedrijfstechnische, organisatorische en functionele eenheid zouden vormen, en dat er sprake is van één aaneengesloten bestemmingsvlak recreatie. [appellant] betoogt dat er geen sprake is van een duidelijke koppeling met het bestaande bedrijf en er dus sprake is van een nieuwe ontwikkeling. [appellant] betoogt dat er geen samenhang is tussen de verblijfslocatie en het bestaande bedrijf Pukkemuk, omdat uit de plantoelichting blijkt dat de verblijfsrecreatie onder meer bedoeld is om bezoeken aan attracties in de regio te faciliteren. Daarbij wordt volgens [appellant] geen gebruik gemaakt van een bestaand bouwperceel, omdat zowel het perceel waarop de uitbreiding van de dagrecreatie beoogd is, als het perceel waarop de verblijfsrecreatie beoogd is, in het vorige bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch" zonder bouwvlak had.
Ten derde leidt het plan volgens [appellant] niet tot kwaliteitsverbetering van het landschap, omdat het plan bijdraagt aan verharding en bebouwing, in de vorm van 60 recreatiewoningen, 15 standplaatsen, een groot restaurant, een zestal bowlingbanen en een groot aantal parkeerplaatsen. De raad heeft daar in de verantwoording inzake de kwaliteitsverbetering van het landschap geen aandacht aan besteed, aldus [appellant].
[appellant] stelt dat voor zover de raad in de nota van zienswijzen heeft gesteld dat er contact is geweest met het college van gedeputeerde staten en dat dat college het plan heeft getoetst aan de Verordening en het plan heeft goedgekeurd, de raad deze stukken niet ter beschikking heeft gesteld en derhalve sprake is van strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb.
10.1. De raad stelt dat de bestemming van de gronden van het plangebied en de omgeving "Agrarisch" is, zonder landschappelijke of andere waarden. Verder stelt de raad dat in de plantoelichting aandacht is besteed aan alle relevante aspecten die verband houden met landschappelijke aspecten en ruimtelijke kwaliteit in brede zin.
Wat betreft het zorgvuldig ruimtegebruik, stelt de raad dat artikel 3.1, lid 3.1.2, van de Verordening, primair beoogt te voorkomen dat er op willekeurige plaatsen in het buitengebied nieuwe ontwikkelingen kunnen ontstaan waardoor de druk op het buitengebied groter wordt. Vandaar de eis dat voor een ruimtelijke ontwikkeling gebruik wordt gemaakt van een bestaand bouwperceel, zo stelt de raad. Dit bepaalt de locatiekeuze, maar dit betekent niet dat de ruimtelijke ontwikkeling dan beperkt is tot de omvang van het desbetreffende bouwperceel. Het bestaande bouwperceel moet het uitgangspunt zijn, maar uitbreiding van het ruimtebeslag is mogelijk mits de uitbreiding één geheel blijft vormen met de bestaande locatie, wat volgens de raad hier het geval is. Verder betoogt de raad dat in een vroeg stadium met de provincie is gesproken en dat de provincie heeft aangegeven dat met deze opzet wordt voldaan aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik uit de Verordening Ruimte Noord-Brabant. De provincie heeft dit standpunt schriftelijk bevestigd.
10.2. Artikel 3 van Pro de Verordening, voor zover hier relevant, luidt als volgt:
"Artikel 3 Bevordering Pro ruimtelijke kwaliteit
3.1 Zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit
1. De toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling bevat een verantwoording dat:
a. het plan bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, waaronder in ieder geval een goede landschappelijke inpasbaarheid;
b. toepassing is gegeven aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik.
2. Het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid houdt in ieder geval in dat:
a. een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald;
b. uitbreiding van het op grond van het geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag slechts is toegestaan mits de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling binnen dat toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden;
c. ingeval van stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking);
[…]
3.2 Kwaliteitsverbetering van het landschap
1. Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap, cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied of de omgeving;
2. De toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bevat een verantwoording:
a. van de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde verbetering financieel, juridisch en feitelijk is geborgd;
b. dat de in het eerste lid bedoelde verbetering past binnen de hoofdlijnen van het te voeren ruimtelijk beleid voor dat gebied.
3. De in het eerste lid bedoelde verbetering kan mede betreffen:
a. de landschappelijke inpassing van bebouwing, voor zover expliciet vereist op grond van deze verordening;
b. het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;
c. activiteiten, gericht op behoud of herstel van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of terreinen;
d. het wegnemen van verharding;
e. het slopen van bebouwing;
f. een fysieke bijdrage aan de realisering van het Natuur Netwerk Brabant en ecologische verbindingszones."
10.3. In de plantoelichting is in paragrafen 3.2 en 4.2 aandacht besteed aan de provinciale regelgeving. Ten aanzien van het zorgvuldig ruimtegebruik, is toegelicht dat ondanks de fysieke scheiding (door de Fazantenweg) tussen het reeds bestaande deel van Pukkemuk en de voorziene verblijfsrecreatie, sprake is van een bedrijfstechnische, organisatorische en functionele eenheid met één exploitant, waarbij de onderdelen dagrecreatie en verblijfsrecreatie elkaar over en weer ondersteunen en versterken. Deze eenheid is in het plan tot uitdrukking gebracht door het tussengelegen gedeelte van de Fazantenweg en de Fazantenloop in het bestemmingsplan op te nemen, zodat er sprake is van één aaneengesloten bestemmingsvlak "Recreatie". Er is een vlak met de aanduiding "verbinding" opgenomen waarbinnen de ontsluiting van het verblijfsrecreatieterrein op de Fazantenweg is voorzien alsmede een verbinding met het terrein voor dagrecreatie.
10.4. Ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit en de kwaliteitsverbetering van het landschap, is in opdracht van de raad ten behoeve van de ontwikkeling een plan gemaakt, het "Landschapsinrichtingsplan, kwaliteitsverbetering landschap, recreatieboerderij Pukkemuk", versie 6 van 16 augustus 2018 (hierna: het landschapsinrichtingsplan), dat als bijlage is gevoegd bij het plan. In het landschapsinrichtingsplan is een uitwerking gemaakt van de bestemmingswinst die ontstaat als gevolg van de planologische wijziging en de daaruit voortvloeiende investeringsplicht in ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Tevens is in opdracht van de raad een inrichtingsplan voor de ecologische verbindingszone gemaakt ("Inrichtingsplan EVZ" van 24 mei 2018), dat als bijlage bij het plan is gevoegd en waarin is uitgewerkt hoe de ecologische verbindingszone in het plangebied wordt gerealiseerd, ter bescherming van de natuur en beschermde diersoorten. De ecologische verbindingszones maken onderdeel uit van de ecologische hoofdstructuur, en vormen een verbinding van veilige gebieden voor dieren om zich doorheen te verplaatsen. Verder is in paragraaf 4.2 van de toelichting opgemerkt dat een omzetting van de bestemming "Agrarisch" zonder bouwmogelijkheden naar een bestemming "Recreatie" met bouw- en gebruiksmogelijkheden voor dag- en verblijfsrecreatie leidt tot een meerwaarde van de desbetreffende gronden.
10.5. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de raad in strijd met artikel 3:11 van Pro de Awb heeft gehandeld, omdat de raad de correspondentie met de provincie tijdens de besluitvormingsprocedure niet heeft geopenbaard, overweegt de Afdeling dat artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, voorschrijft dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt. De correspondentie tussen de gemeente en de provincie was in dit geval van belang voor de beoordeling van het plan. Echter, de reacties van de provincie op het ontwerpplan zijn verwerkt in de nota van inspraak, zodat alle relevante informatie voor belanghebbenden kenbaar was. Terinzagelegging van de correspondentie waar [appellant] op doelt, was redelijkerwijs niet nodig voor de beoordeling van het ontwerp. De Afdeling concludeert daarom dat geen sprake is van schending van artikel 3:11 van Pro de Awb.
10.6. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad geen rekening heeft gehouden met landschappelijke waarden in de omgeving, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling terecht gesteld dat de bestemming van de gronden in de omgeving "Agrarisch" is, zonder landschappelijke waarden. Voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening zou hebben gehouden met landschappelijke waarden, ziet de Afdeling mede in verband daarmee geen aanleiding.
10.7. Ten aanzien van het principe van zorgvuldig ruimtegebruik stelt de Afdeling vast dat de samenhang tussen de bedrijfsonderdelen tot uitdrukking is gebracht in het plan, waar ter hoogte van de fysieke scheiding tussen de percelen (de Fazantenweg) een verbindingszone is aangebracht, waarbij de hoofdfuncties (water en verkeer) worden gehandhaafd. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er geen samenhang is tussen de voorziene verblijfsrecreatie en het bestaande terrein van Pukkemuk. Hierbij is van belang, dat, zoals reeds overwogen in 7.3, het huidige Pukkemuk al verblijfsrecreatie heeft, en dat er sprake is van één eigenaar die deze verblijfsrecreatie wil uitbreiden. Het feit dat de verblijfsrecreatie ook is gericht op bezoekers die andere attracties in de regio bezoeken, doet aan deze eenheid geen afbreuk. Ten aanzien van de eis dat voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gebruik wordt gemaakt van een bestaand bouwperceel, overweegt de Afdeling dat de Verordening de ruimte biedt om, in het geval dat het bestaande bouwperceel ontoereikend is, nieuwe ruimte te gebruiken. Op grond van artikel 3, lid 3.1, onder 2b, van de Verordening is uitbreiding van het op grond van het geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag toegestaan mits wordt voldaan aan de in die bepaling gestelde voorwaarde. Daaruit volgt dat gebruik maken van een bestaand bouwperceel niet betekent dat er geen nieuw ruimtebeslag mogelijk is. Gelet op de samenhang tussen het bestaande terrein voor Pukkemuk en de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, het feit dat de percelen aan elkaar grenzen en de verbinding daartussen in het plan is geïntegreerd doordat de Fazantenweg, die de fysieke scheiding tussen de percelen vormt, tevens de bestemming "Verblijfsrecreatie" heeft, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de uitbreiding van het ruimtebeslag in overeenstemming is met de Verordening.
Ten aanzien van de door de Verordening vereiste ruimtelijke en landschappelijke kwaliteitsverbetering, stelt de Afdeling vast dat daarover het landschapsinrichtingsplan een financiële uitwerking bevat van de verbeteringen van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Aan deze verbeteringen is in het plan uitwerking gegeven door het opnemen van een ecologische verbindingszone op het terrein, zoals is toegelicht in het inrichtingsplan EVZ. De raad heeft aldus voldoende aandacht besteed aan de kwaliteitsverbetering van het landschap en daarmee voldaan aan de voorschriften uit de Verordening.
De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3, lid 3.1, en 3.2 van de Verordening is vastgesteld.
De betogen falen.
Strijd met Notitie Vitaal Buitengebied Dongen
11. [appellant] stelt dat het plan in strijd is met de Notitie "Vitaal Buitengebied: Dynamisch Buitengebied Dongen" (hierna: de notitie), die op 20 februari 2014 door de raad is vastgesteld. Volgens [appellant] schrijft de notitie een aantal criteria voor, en is de raad ten onrechte van de notitie afgeweken door de ontwikkeling van Pukkemuk niet te toetsen aan de in de notitie gestelde voorwaarden. De ontwikkeling moet onder meer noodzakelijk zijn en ruimtelijk inpasbaar, aldus [appellant].
11.1. De raad stelt dat de notitie waar [appellant] naar verwijst niet bindend is, maar is vastgesteld als een hulpmiddel om nieuwe initiatieven in het buitengebied te beoordelen. De raad stelt dat, in tegenstelling tot wat [appellant] veronderstelt, de notitie geen harde normen inzake maximale omvang van voorzieningen bevat waarvan niet kan worden afgeweken. Verder betoogt de raad dat het hem vrij staat om in een concreet geval een oppervlakte toe te staan die groter is dan in de notitie is genoemd. Verder heeft de raad betekenis toegekend aan het feit dat deze ontwikkeling niet alleen plaatselijk maar ook regionaal wordt ondersteund. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de notitie tot stand is gekomen naar aanleiding van bepaalde ontwikkelingen die zich in die tijd voordeden op het platteland, waarvoor op dat moment nog geen passend toetsingskader was.
11.2. De Afdeling stelt vast dat de notitie in 2014 door de raad is vastgesteld. Het betreft aldus een beleidsdocument van de raad. De notitie is, zo blijkt ook uit het stuk zelf, destijds opgesteld naar aanleiding van een specifieke ontwikkeling die zich in het buitengebied voordeed, namelijk schaalvergroting in de landbouw. Hierdoor kwamen agrarische bedrijfscomplexen leeg te staan en werden deze beschikbaar voor andere functies. De notitie was onder meer bedoeld om nieuwe activiteiten die op de percelen werden ontplooid, met als doel er een nieuwe economische betekenis aan te geven, te beoordelen. De Afdeling overweegt dat de raad zich bij het opstellen van een bestemmingsplan in principe aan het eigen beleid moet houden. Het staat de raad echter vrij om bij de vaststelling van een bestemmingsplan af te wijken van algemene uitgangspunten uit een eerdere beleidsnotitie, net zoals de raad ruimte heeft om bij gewijzigde planologische inzichten van een bestemmingsplan af te wijken. Daarbij is van belang dat de raad de in de bestemmingsplan neergelegde planologische keuzes draagkrachtig motiveert. Naar het oordeel van de Afdeling is daarvan in dit geval sprake. Met het oog op deze draagkrachtige motivering, en de omstandigheid dat de notitie in 2014 binnen een tijd- en plaatsgebonden context is opgesteld, overweegt de Afdeling dat de raad van de notitie heeft kunnen afwijken.
Het betoog faalt.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
91-913.