Uitspraak
201807496/1/V2.
Datum uitspraak: 23 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 augustus 2018 in zaak nr. NL17.14561 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2017 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingetrokken, de vreemdeling opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
Bij uitspraak van 8 augustus 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.M.E. van der Haar, advocaat te Nijmegen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. De vreemdeling komt uit Somalië. Aan hem is een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. De staatssecretaris heeft die vergunning ingetrokken omdat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de vreemdeling een ernstig misdrijf heeft gepleegd (artikel 3.105f, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000). De staatssecretaris heeft daarbij betrokken dat de vreemdeling meerdere keren onherroepelijk is veroordeeld voor geweldsmisdrijven en dat het totaal van de daarvoor opgelegde vrijheidsstraffen meer dan zes maanden bedraagt.
2.1. Artikel 3.105f, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 is de implementatie van artikel 19, derde lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn. Deze uitspraak gaat onder meer over de vraag of de invulling van het begrip 'ernstig misdrijf' in paragraaf C2/7.10.1 van de Vc 2000 door de staatssecretaris in overeenstemming is met deze richtlijnbepalingen.
3. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de volgende door de vreemdeling gepleegde strafbare feiten als een ernstig misdrijf kunnen worden aangemerkt:
- mishandeling van zijn echtgenote waarvoor in 2014 een voorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden is opgelegd die in 2016 alsnog ten uitvoer is gelegd, omdat de vreemdeling zich niet had gehouden aan de opgelegde voorwaarden,
- poging tot diefstal met geweld tegen personen waarvoor de vreemdeling in 2015 is veroordeeld tot onder meer een gevangenisstraf van elf dagen, en
- een in juli 2016 gepleegde poging tot diefstal van een fiets met geweld tegen een persoon waarvoor de vreemdeling is veroordeeld tot een gevangenisstraf van zes maanden voorwaardelijk met een proeftijd van drie jaar.
4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling een ernstig misdrijf heeft gepleegd. Daarbij heeft zij allereerst in aanmerking genomen dat de vreemdeling voor de mishandeling van zijn echtgenote en voor het in juli 2016 gepleegde geweldsmisdrijf alleen een voorwaardelijke gevangenisstraf opgelegd heeft gekregen, zodat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat deze strafbare feiten zijn aan te merken als een ernstig misdrijf. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de in paragraaf C2/7.10.1 van de Vc 2000 opgenomen beleidsregel om bij de beoordeling of een vreemdeling een ernstig misdrijf heeft gepleegd te betrekken of het totaal van de opgelegde vrijheidsbenemende straffen meer dan zes maanden bedraagt, niet strookt met de Kwalificatierichtlijn. Die gaat namelijk uit van één ernstig misdrijf. Ook verder biedt de richtlijn geen aanknopingspunten voor het bij elkaar optellen van straffen voor verschillende misdrijven om zo tot een ernstig misdrijf te kunnen concluderen, aldus de rechtbank.
5. De enige grief richt zich tegen dit oordeel van de rechtbank. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat alleen al de veroordeling van de vreemdeling voor de mishandeling van zijn echtgenote, waarvoor de in 2014 opgelegde voorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden in 2016 alsnog ten uitvoer is gelegd, een ernstig misdrijf oplevert. Daarbij wijst hij erop dat niets eraan in de weg staat om bij die kwalificatie rekening te houden met de persoon van de dader, onder meer blijkend uit door hem gepleegde andere strafbare feiten. Hoewel de Kwalificatierichtlijn geen aanknopingspunten biedt voor de door de rechtbank bedoelde optelling, wijst de staatssecretaris erop dat het begrip 'ernstig misdrijf' daarin niet is gedefinieerd. Het staat hem daarom vrij dit begrip in zijn beleid nader vorm te geven en een zekere zwaarte van de opgelegde straffen onderdeel van dat beleid te maken, aldus de staatssecretaris.
6. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de staatssecretaris zijn standpunt dat de vreemdeling een ernstig misdrijf heeft gepleegd, niet alleen gebaseerd op misdrijven waarvoor de vreemdeling slechts voorwaardelijk is gestraft. De staatssecretaris wijst er terecht op dat de in 2014 aan de vreemdeling opgelegde voorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden wegens mishandeling van zijn echtgenote, in 2016 alsnog ten uitvoer is gelegd.
7. Over de vraag hoe het begrip ernstig misdrijf in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn moet worden uitgelegd heeft het Hof van Justitie zich uitgelaten in het arrest van 13 september 2018, zaak C-369/17, ECLI:EU:C:2018:713. De voor deze zaak relevante overwegingen van het arrest zijn opgenomen in bijlage 2, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
7.1. Uit het arrest volgt dat het begrip 'ernstig misdrijf' beperkt moet worden uitgelegd, omdat toepassing van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn kan leiden tot uitsluiting van de subsidiaire beschermingsstatus. Daarnaast volgt uit het arrest dat de beoordeling of wegens de ernst van het gepleegde misdrijf tot uitsluiting van subsidiaire bescherming kan worden overgegaan, moet zijn gebaseerd op een volledig onderzoek naar alle omstandigheden van het specifieke geval. Die beoordeling vindt plaats aan de hand van meerdere criteria, waaronder de aard van het gepleegde feit, de veroorzaakte schade, de vraag of gebruik is gemaakt van geweld of een wapen, de mate van geweld, de gevolgde strafprocedure, de aard en duur van de opgelegde straf, het wettelijk strafmaximum en de vraag of de meeste rechterlijke instanties in andere lidstaten het gepleegde feit ook aanmerken als een ernstig misdrijf.
7.2. De aard en de duur van de opgelegde straf behoren volgens het arrest tot de criteria waarmee bij de beoordeling of sprake is van een ernstig misdrijf rekening moet worden gehouden. Het Hof stelt geen minimumeisen aan de duur van een vrijheidsbenemende straf of maatregel. Ook staat het arrest er niet aan in de weg dat de staatssecretaris bij die beoordeling rekening houdt met door een vreemdeling gepleegde andere strafbare feiten. Het beleid in paragraaf C2/7.10.1 van de Vc 2000, op grond waarvan bij meerdere veroordelingen tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel, een ernstig misdrijf kan worden aangenomen als het totaal van die straffen of maatregelen tenminste zes maanden bedraagt en tenminste één van de veroordelingen volgens de overige criteria van dat beleid als een ernstig misdrijf kan worden aangemerkt, is dan ook op zichzelf niet in strijd met het arrest of de Kwalificatierichtlijn.
8. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd dat de veroordeling van de vreemdeling voor de mishandeling van zijn echtgenote als een ernstig misdrijf kan worden aangemerkt. De staatssecretaris heeft bij dit standpunt immers betrokken dat het gaat om een geweldsmisdrijf waarvoor de vreemdeling uiteindelijk een gevangenisstraf van drie maanden heeft uitgezeten. Daarbij heeft de staatssecretaris in aanmerking genomen dat uit het strafvonnis blijkt dat de vreemdeling, terwijl hij onder invloed was van zeer veel alcohol, zijn echtgenote in hun eigen huis en in aanwezigheid van hun nog jonge kinderen op grove wijze heeft bedreigd en mishandeld. Daarbij heeft de vreemdeling zijn echtgenote onder meer op de grond gegooid en haar geslagen en geschopt. Verder heeft de staatssecretaris in zijn besluit betrokken dat uit het verslag van een op 20 december 2016 tijdens de detentie van de vreemdeling gehouden gehoor blijkt dat hij de ernst van zijn gedrag niet inziet en een ontkennende houding aanneemt over zijn daden. Tot slot heeft de staatsecretaris in aanmerking genomen dat de vreemdeling na de mishandeling van zijn echtgenote opnieuw geweldsmisdrijven heeft gepleegd en daarvoor is veroordeeld.
Met het vorenstaande heeft de staatsecretaris een voldoende op de zaak en de persoon van de vreemdeling toegespitste motivering gegeven als bedoeld in het arrest.
9. Gelet op wat onder 8 is overwogen en het totaal van de gevangenisstraffen voor de onder 3 vermelde geweldsmisdrijven meer dan zes maanden bedraagt, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarden van paragraaf C2/7.10.1 van de Vc 2000 is voldaan. Hierbij is van belang dat blijkens die paragraaf de staatssecretaris bij geweldsmisdrijven het voorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van de straffen betrekt bij de beoordeling of aan de hiervoor bedoelde norm van meer dan zes maanden is voldaan.
10. De grief slaagt.
11. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling is veroordeeld voor het plegen van een ernstig misdrijf. De rechtbank is echter nog niet toegekomen aan de beoordeling of de staatssecretaris niet ten onrechte tot intrekking van de vergunning van de vreemdeling is overgegaan. De Afdeling wijst de zaak daarom naar de rechtbank terug om door haar te worden behandeld, waarbij zij het oordeel van de Afdeling in deze uitspraak in acht neemt (artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb). De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 augustus 2018 in zaak nr. NL17.14561;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier.
w.g. Verheij w.g. Prins
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2020
363-897.
BIJLAGE 1 - Wettelijk kader:
Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337)
Artikel 17
[...]
1. Een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van subsidiaire bescherming wanneer er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat:
[…]
b) hij een ernstig misdrijf heeft gepleegd;
[…]
Artikel 18
[…]
De lidstaten verlenen de subsidiairebeschermingsstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en V in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming.
Artikel 19
[…]
3. De lidstaten trekken de subsidiairebeschermingsstatus van een onderdaan van een derde land of staatloze in, beëindigen deze of weigeren deze te verlengen indien:
a) hij, nadat hem de subsidiairebeschermingsstatus is verleend, op grond van artikel 17, leden 1 en 2, van subsidiaire bescherming uitgesloten is of had moeten zijn;
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 32
1. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro worden ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan kan worden afgewezen indien:
[…]
b. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
[…]
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.105f
[…]
2. De verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd die is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van die wet wordt slechts ingetrokken dan wel de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur ervan wordt slechts afgewezen op grond van artikel 32, eerste lid, onder b, van de Wet, indien er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat:
[…]
b. de vreemdeling een ernstig misdrijf heeft gepleegd;
[…]
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf C2/7.10.1
Openbare orde als afwijzingsgrond
[…]
De IND beoordeelt of sprake is van een (bijzonder) ernstig misdrijf op individuele basis en aan de hand van alle relevante feitelijke en juridische gegevens. De IND betrekt daarbij in ieder geval de door de vreemdeling aangevoerde bijzondere omstandigheden, die zien op de aard en de ernst van het delict en het tijdsverloop dat is verstreken sinds het delict.
De IND beoordeelt de vraag of er sprake is van een (bijzonder) ernstig misdrijf aan de hand van de vraag of de optelsom van de opgelegde straffen in totaal ten minste de toepasselijke norm bedraagt. Hierbij wegen de individuele omstandigheden zwaar mee, waaronder de vraag hoe groot het aandeel is van de delicten die een gevaar voor de gemeenschap vormen. In ieder geval één van de veroordelingen zal betrekking moeten hebben op een misdrijf dat een gevaar voor de gemeenschap oplevert.
De IND betrekt in ieder geval het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van de straffen in de vraag of de optelsom van de opgelegde straffen de toepasselijke norm bedraagt.
De IND betrekt het voorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van de straffen bij de beoordeling als, en voor zover er (mede) sprake is van:
• drugs-, zeden- en geweldsmisdrijven;
[…]
Openbare orde als de vreemdeling een verdragsvluchteling is
[…]
De IND kan in ieder geval in de volgende gevallen een gevaar voor de gemeenschap aannemen:
• drugs-, zeden- en geweldsmisdrijven;
[…]
Openbare orde en artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw
De aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd van een vreemdeling die heeft aangetoond een risico te lopen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Vw, kan door de IND worden afgewezen, indien de vreemdeling veroordeeld is voor een ‘ernstig misdrijf’.
Er kan sprake zijn van een ernstig misdrijf indien aan alle volgende voorwaarden wordt voldaan:
• de vreemdeling is veroordeeld tot een gevangenisstraf, of aan hem een vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd;
• de opgelegde straf of maatregel bedraagt in totaal tenminste zes maanden; en
• in ieder geval één van de veroordelingen heeft betrekking op een misdrijf dat naar zijn aard een gevaar voor de gemeenschap oplevert.
De IND kan een ernstig misdrijf ook aan een vreemdeling tegenwerpen indien de veroordeling voor dit misdrijf nog niet onherroepelijk is geworden.
[…]
BIJLAGE 2 - Overwegingen van het Hof in het arrest, voor zover nu van belang:
"33. Vastgesteld moet worden dat het in artikel 17, lid 1, onder b), van richtlijn 2011/95 gebruikte begrip "ernstig misdrijf" in die richtlijn niet wordt gedefinieerd en dat de richtlijn ook geen expliciete verwijzing naar het nationale recht bevat ter bepaling van de betekenis en strekking van dat begrip.
[…]
36. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de uniforme toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de Lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de context van die bepaling en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt […].
52. Er zij op gewezen dat een persoon krachtens artikel 17, lid 1, onder b), van richtlijn 2011/95 slechts van subsidiaire bescherming kan worden uitgesloten wanneer er "ernstige redenen" zijn om aan te nemen dat hij een ernstig misdrijf heeft gepleegd. Deze bepaling bevat een uitsluitingsgrond, die een uitzondering is op de algemene regel van artikel 18 van Pro richtlijn 2011/95 en dus restrictief moet worden uitgelegd.
[…]
54. De Commissie merkt terecht op dat in dat geval een breed scala aan gedragingen van uiteenlopende ernst als ernstig misdrijf kan worden aangemerkt. De Commissie is evenwel van mening dat de bevoegde nationale instantie of rechter die beslist op het verzoek om subsidiaire bescherming, aan de hand van andere criteria dan de op het misdrijf gestelde straf moet kunnen nagaan of het misdrijf dat is gepleegd door de verzoeker, die voor het overige voldoet aan de criteria om de subsidiaire-beschermingsstatus te krijgen, dermate ernstig is dat zijn verzoek om internationale bescherming dient te worden afgewezen.
55. Dienaangaande moet worden overwogen dat de straf die volgens het strafrecht van de betrokken lidstaat op een misdrijf is gesteld, weliswaar bijzonder belangrijk is bij de beoordeling of er sprake is van een ernstig misdrijf, op grond waarvan er krachtens artikel 17, lid 1, onder b), van richtlijn 2011/95 kan worden overgegaan tot uitsluiting van de subsidiaire-beschermingsstatus, maar dat de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat slechts gebruik kan maken van de in die bepaling genoemde uitsluitingsgrond na met betrekking tot de individuele persoon de haar ter kennis gebrachte specifieke feiten te hebben onderzocht om uit te maken of er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de daden van de betrokkene, die voor het overige voldoet aan de criteria om de gevraagde status te krijgen, onder de desbetreffende uitsluitingsgrond vallen (zie naar analogie arresten van 9 november 2010, B en D, C-57/09 en C-101/09, EU:C:2010:661, punt 87, en 31 januari 2017, Lounani, C-573/14, EU:C:2017:71, punt 72).
56. Deze uitlegging vindt steun in het rapport van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) van januari 2016 "Exclusion: Articles 12 and 17 Qualification Directive (2011/95/EU) - A Judicial Analysis". Punt 3.2.2 van dat rapport heeft betrekking op artikel 17, lid 1, onder b), van richtlijn 2011/95 en bevat de aanbeveling dat de ernst van het misdrijf op grond waarvan een persoon kan worden uitgesloten van subsidiaire bescherming, wordt beoordeeld aan de hand van meerdere criteria, waaronder de aard van het gepleegde feit, de schade die is teweeggebracht, de gevolgde strafprocedure, de aard van de straf en het rekening houden met de vraag of de meeste rechterlijke instanties het gepleegde feit ook aanmerken als een ernstig misdrijf. Het EASO verwijst in dit verband naar een aantal uitspraken van de hoogste rechters van bepaalde lidstaten.
(…)
58. Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 17, lid 1, onder b), van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de persoon die aanspraak maakt op subsidiaire bescherming, uitsluitend op basis van de straf die overeenkomstig het recht van die lidstaat op een specifiek misdrijf is gesteld, wordt geacht "een ernstig misdrijf" te hebben gepleegd in de zin van deze bepaling, waardoor hij kan worden uitgesloten van die bescherming. Het bevoegde nationale bestuursorgaan dat, of de bevoegde nationale rechterlijke instantie die beslist op het verzoek om subsidiaire bescherming dient bij de beoordeling van de ernst van het desbetreffende misdrijf een volledig onderzoek naar alle omstandigheden van het specifieke geval uit te voeren."