Uitspraak
201808443/1/V1.
Datum uitspraak: 28 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2018 in zaken nrs. 18/2365 en 20/450 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2005 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 oktober 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Yildirim, advocaat te Den Haag, hoger beroep ingesteld.
Op verzoek van de Afdeling heeft de staatssecretaris schriftelijk een aantal vragen beantwoord, waarop de vreemdeling heeft gereageerd.
Bij brief van 1 oktober 2019 heeft de staatssecretaris het besluit van 8 maart 2018 ingetrokken.
Bij besluit van 17 januari 2020 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 31 maart 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De vreemdeling heeft daartegen beroepsgronden ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Overwegingen
1. De vreemdeling komt uit Turkije en heeft op 15 oktober 2003 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd volgens het zogeheten driejarenbeleid, bekendgemaakt bij Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 1996/15 van 3 december 1996 (Stcrt. 1996, 242) en afgeschaft bij TBV 2002/62 met ingang van 1 januari 2003 (Stcrt. 2002, 245). De staatssecretaris heeft deze aanvraag afgewezen op 31 maart 2005. Op het daartegen door de vreemdeling in 2005 ingediende bezwaarschrift heeft de staatssecretaris uiteindelijk beslist met het besluit van 17 januari 2020. Hierin heeft de staatssecretaris het standpunt ingenomen dat de vreemdeling weliswaar onder het toepassingsbereik van artikel 13 van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: de standstill-bepaling) valt, maar dat hij niet voldoet aan de vereisten van het driejarenbeleid. In deze uitspraak gaat het over de vraag of de vreemdeling met toepassing van de standstill-bepaling een succesvol beroep kan doen op het driejarenbeleid.
Hoger beroep
2. Het hoger beroep van de vreemdeling is niet-ontvankelijk. Hij heeft namelijk geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep, omdat hij heeft bereikt wat hij met zijn hoger beroep beoogt, aangezien de staatssecretaris het besluit van 8 maart 2018 heeft ingetrokken en zich in het besluit van 17 januari 2020 op het standpunt heeft gesteld dat hij onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt. Omdat de staatssecretaris de vreemdeling is tegemoetgekomen, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, moet de staatssecretaris in elk geval tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Het besluit van 17 januari 2020
3. Omdat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, zal de Afdeling, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, dit besluit toetsen in het licht van de daartegen door de vreemdeling aangevoerde beroepsgronden.
4. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een vreemdeling pas onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt als hij aannemelijk kan maken dat hij voornemens is toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt om reële en daadwerkelijke arbeid te verrichten. Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling met het overleggen van de intentieverklaring van 29 januari 2018 zijn voornemen om toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt voor het eerst kenbaar gemaakt. Met de overgelegde concept-arbeidsovereenkomst van 21 oktober 2019 heeft de vreemdeling aannemelijk gemaakt dat hij een concreet voornemen heeft om toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt, wat betekent dat hij vanaf die datum onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt. Dit leidt volgens de staatssecretaris niet tot afgifte van een verblijfsvergunning volgens het driejarenbeleid, omdat sinds 21 oktober 2019 nog geen drie jaren zijn verstreken. De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat, ook als zou worden aangenomen dat de vreemdeling al eerder dan op 21 oktober 2019 onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt, zijn beroep op het driejarenbeleid niet slaagt, omdat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij sinds de aanvraag van 15 oktober 2003 zijn hoofdverblijf in Nederland heeft gehouden. Volgens de staatssecretaris laat hij bij het berekenen van de driejaarstermijn de perioden waarin de vreemdeling ongeoorloofd niet in Nederland verblijft buiten beschouwing. Bovendien is er een contra-indicatie, omdat de langdurige procedure niet slechts te wijten is aan bestuurlijke effecten, maar ook het gevolg is van de nalatige houding van de vreemdeling, aldus de staatssecretaris.
5. De vreemdeling betoogt, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 1 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3412, en 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6419, en het arrest van het Hof van Justitie van 9 december 2010, Toprak en Oguz, ECLI:EU:C:2010:756, punten 43-45, dat het enkele feit dat hij de Turkse nationaliteit heeft betekent dat hij onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt en hij geen concreet bewijs hoeft te leveren van zijn voornemen om arbeid te verrichten. De vreemdeling voert aan dat de afschaffing van het driejarenbeleid een door de standstill-bepaling verboden beperking is, omdat een vreemdeling die een beroep deed op dit beleid vóór de afschaffing ervan niet aannemelijk hoefde te maken dat hij voornemens was toe te treden tot de arbeidsmarkt. Hij voert verder aan dat de vereisten die de staatssecretaris heeft gesteld aan het bewijs dat hij moet overleggen om aannemelijk te maken dat hij voornemens is toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt onrechtmatig zijn in het licht van de standstill-bepaling.
5.1. Zoals volgt uit de uitspraak van 6 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1166, heeft de Afdeling uit het arrest van het Hof van 17 september 2009, Sahin, ECLI:EU:C:2009:554, punten 50 en 51, onder verwijzing naar de punten 75 tot en met 84 van het arrest van 21 oktober 2003, Abatay e.a., ECLI:EU:C:2003:572, afgeleid dat de standstill-bepaling niet is bedoeld om reeds in de arbeidsmarkt van een lidstaat geïntegreerde Turkse staatsburgers te beschermen, maar juist van toepassing is op Turkse staatsburgers die nog niet in aanmerking komen voor de rechten op het gebied van arbeid. De standstill-bepaling heeft onder meer betrekking op Turkse staatsburgers die nog geen gebruik hebben gemaakt van dat recht om arbeid te verrichten, maar daartoe voornemens zijn (zie ook het arrest van 29 april 2010, Europese Commissie tegen Koninkrijk der Nederlanden, ECLI:EU:C:2010:228, punt 49). Hieruit volgt dat, anders dan de vreemdeling betoogt, het enkele feit dat hij de Turkse nationaliteit bezit onvoldoende is om onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling te vallen.
In zoverre faalt de beroepsgrond.
5.2. Over de overgelegde intentieverklaring van 29 januari 2018 heeft de staatssecretaris ondeugdelijk gemotiveerd waarom de vreemdeling daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een concreet voornemen heeft om toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt en arbeid te verrichten als werknemer. Immers, uit de intentieverklaring volgt dat de vreemdeling zijn vaardigheden voor de functie van agrarisch medewerker kenbaar heeft gemaakt aan de werkgever, waaruit kan worden afgeleid dat hij actief op zoek was naar werk. Daarom heeft de vreemdeling in dit geval met de intentieverklaring van 29 januari 2018 aannemelijk gemaakt dat hij een concreet voornemen heeft om toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt en arbeid te verrichten als werknemer, zodat hij vanaf die datum valt onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling. De staatssecretaris erkent overigens in zijn verweerschrift dat de vreemdeling in 2018 onder het toepassingsbereik van het Turks Associatierecht is komen te vallen. De vreemdeling betoogt dus terecht dat de vereisten die de staatssecretaris heeft gesteld aan het bewijs dat hij moet overleggen om aannemelijk te maken dat hij voornemens is toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt en arbeid te verrichten als werknemer onrechtmatig zijn in het licht van de standstill-bepaling.
In zoverre slaagt de beroepsgrond.
Toepassing van het driejarenbeleid
6. In het kader van het driejarenbeleid betoogt de vreemdeling dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt sinds 15 oktober 2003 zijn hoofdverblijf in Nederland te hebben gehouden. De vreemdeling voert, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801, aan dat op grond van de uitspraak van de rechtbank van 16 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:13628, in rechte vaststaat dat hij sinds 1999 drie jaar zijn hoofdverblijf in Nederland had. Volgens de vreemdeling voldoet hij aan de vereisten van het driejarenbeleid en had hij met de juiste toepassing dit beleid al in 2003 kunnen toetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt.
6.1. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de driejarentermijn niet is verstreken, omdat de vreemdeling pas sinds 2018 onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om eerst de vraag te beantwoorden vanaf welke datum de driejarentermijn gaat lopen en of de driejarentermijn in dit geval is verstreken.
6.2. Het driejarenbeleid, vastgelegd in paragraaf A4/6.22 van de Vreemdelingencirculaire 1994, luidde als volgt:
"Het enkele tijdsverloop in een verblijfsrechtelijke procedure is in het algemeen geen reden om tot verblijfsaanvaarding over te gaan.
Een vreemdeling verkrijgt in asielzaken een vergunning tot verblijf zonder beperking en in reguliere zaken een vergunning onder beperking op grond van het driejarenbeleid, indien aan de volgende drie cumulatieve vereisten is voldaan:
1. er zijn ten minste drie jaren verstreken na de datum van de aanvraag om toelating en de vreemdeling heeft nog geen beslissing of nog geen onherroepelijke beslissing op zijn aanvraag ontvangen, terwijl het oorspronkelijk beoogde verblijfsdoel nog steeds van toepassing is; én
2. de uitzetting is om beleidsmatige redenen achterwege gebleven; dat wil zeggen om een reden die verband houdt met het verblijfsdoel; én
3. er is geen sprake van contra-indicaties."
Uit de toelichting op het eerste vereiste van het driejarenbeleid volgt dat de driejarentermijn gaat lopen vanaf het moment van de aanvraag om toelating van het oorspronkelijke verblijfsdoel voor zover dat nog is gehandhaafd. Bij de vaststelling van deze termijn wordt tevens betrokken de duur van de procedure bij de Afdeling of de rechtbank.
6.3. Het driejarenbeleid is met ingang van 1 januari 2003 afgeschaft. De Afdeling heeft in de onder 5. genoemde uitspraken van 1 november 2011 en 2 november 2011 overwogen dat het niet meer toepassen van de vanaf 5 april 1994 ingetreden verruimde uitoefening van de aan de staatssecretaris verleende bevoegdheid om volgens het driejarenbeleid een verblijfsvergunning te verlenen, indien aan de vereisten van dat beleid is voldaan, een bij de standstill-bepaling verboden "nieuwe" beperking is. Dit betekent dat een Turkse onderdaan die valt onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling een beroep kan doen op het driejarenbeleid.
De staatssecretaris heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de datum waarop de vreemdeling onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling valt bepalend is voor het antwoord op de vraag vanaf welke datum de driejarentermijn gaat lopen, aangezien het driejarenbeleid bepaalt dat de driejarentermijn gaat lopen vanaf het moment van de aanvraag om toelating van het oorspronkelijke verblijfsdoel. Omdat de vreemdeling zijn aanvraag om toelating volgens het driejarenbeleid op 15 oktober 2003 heeft ingediend, begint de driejarentermijn vanaf die datum te lopen.
6.4. Verder staat, zoals de vreemdeling terecht aanvoert, met de uitspraak van de rechtbank van 16 november 2017 in rechte vast dat hij sinds 1999 zijn hoofdverblijf in Nederland had. Immers, de rechtbank heeft in die uitspraak concreet en ondubbelzinnig geoordeeld dat de vreemdeling met het overleggen van zijn Turks paspoort, afgegeven door het Turks Consulaat in Rotterdam, waarin geen in- en uitreis stempels zijn aangebracht, heeft aangetoond dat hij vanaf 1999 in Nederland verblijft. Hiertegen is geen hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat het beroep van de vreemdeling op het driejarenbeleid niet slaagt, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt sinds 15 oktober 2003 zijn hoofdverblijf in Nederland te hebben gehouden. Dit betekent dat sinds de aanvraag van de vreemdeling op 15 oktober 2003 tot aan de uitspraak van heden ruim 16 jaren zijn verstreken, waardoor de vreemdeling voldoet aan het eerste vereiste van het driejarenbeleid.
6.5. Voor een succesvol beroep op het driejarenbeleid moet de vreemdeling ook voldoen aan de overige twee vereisten van dat beleid. Onbestreden is dat de uitzetting om beleidsmatige redenen achterwege is gebleven, zodat de vreemdeling voldoet aan het tweede vereiste. In het driejarenbeleid is over het derde vereiste het volgende opgenomen:
"De vreemdeling kan geen succesvol beroep doen op het driejarenbeleid indien er sprake is van de volgende contra-indicaties (niet-cumulatief):
a. criminele activiteiten. […];
b. het door eigen toedoen van de vreemdeling langdurig procederen (procedure na procedure voeren of deze traineren);
c. het verstrekken van onjuiste gegevens en/of documenten;
d. het zich onttrekken aan het toezicht;
e. de vreemdeling voert (deels) gelijktijdig met de procedure in Nederland een asielprocedure in een ander land;
f. er bestaan ernstige twijfels omtrent de identiteit van de vreemdeling. […] "
De staatssecretaris heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de langdurige procedure niet slechts te wijten is aan bestuurlijke effecten, maar ook het gevolg is van de nalatige houding van de vreemdeling en dat daarom sprake is van een contra-indicatie (onder b). De vreemdeling heeft namelijk op 26 april 2005 een bezwaarschrift ingediend en de staatssecretaris heeft voor het eerst bij besluit van 24 april 2017 een besluit op het bezwaar genomen. In de periode tussen de indiening van het bezwaarschrift en het besluit van 24 april 2017 heeft de vreemdeling het bezwaar eenmaal aangevuld en de staatssecretaris in gebreke gesteld. Daarom had het op de weg van de staatssecretaris gelegen om eerder een besluit op het bezwaar te nemen en heeft de procedure niet zo lang geduurd door eigen toedoen van de vreemdeling. Dit betekent dat zich geen contra-indicatie voordoet en de vreemdeling voldoet aan alle drie vereisten van het driejarenbeleid.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
6.6. Anders dan de vreemdeling betoogt, had hij met de juiste toepassing van het driejarenbeleid niet al in 2003 kunnen toetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt. De vreemdeling valt namelijk pas sinds 29 januari 2018 onder het toepassingsbereik van de standstill-bepaling, zodat de ingangsdatum van de aan hem te verlenen verblijfsvergunning ook aan die datum verbonden moet worden, aangezien hij ook pas vanaf die datum een succesvol beroep kan doen op het driejarenbeleid.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
Conclusie
7. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 17 januari 2020 is gegrond. Dit besluit wordt vernietigd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op het door de vreemdeling gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen (artikel 8:72, vierde lid, van de Awb). De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Omdat de griffier het griffierecht heeft gerestitueerd, hoeft de staatssecretaris dat niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 17 januari 2020, V-nummer […], gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. draagt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.837,50 (zegge: achttienhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Verbeek
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2020
282-899.